Komentarz do ustawy o pracownikach samorządowych - art. 42

Przepis ten w sposób odmienny reguluje część zagadnień dotyczących organizacji pracodawców samorządowych oraz czasu pracy pracowników samorządowych. W pozostałym zakresie do osób objętych przepisami komentowanej ustawy należy stosować postanowienia Kodeksu pracy.

1. Regulamin pracy powinien określać porządek wewnętrzny i rozkład czasu pracy w taki sposób, aby zapewnić obywatelom załatwienie spraw w dogodnym dla nich czasie. Chodzi więc o uwzględnienie aktualnych potrzeb osób załatwiających sprawy w urzędzie. W praktyce regulaminy jednostek samorządowych przewidują wydłużenie godzin pracy urzędu, przesunięcie godzin pracy w określone dni, pracę w soboty czy w innych poza urzędem miejscach pracy.

2. Kolejne trzy ustępy komentowanego przepisu regulują kwestie wykonywania przez pracowników samorządowych pracy w godzinach nadliczbowych. W pierwszej kolejności należy zwrócić uwagę, że w odniesieniu do pracowników samorządowych wprowadzono odmienne przesłanki polecenia pracy w godzinach nadliczbowych w porównaniu do regulacji Kodeksu pracy. Zgodnie z tym ostatnim aktem, polecenie pracy w godzinach nadliczbowych jest możliwe w sytuacji prowadzenia akcji ratowniczych lub istnienia szczególnych potrzeb pracodawcy.

Ustawa o pracownikach samorządowych wskazuje z kolei, że praca w godzinach nadliczbowych będzie dopuszczalna co do zasady zawsze, gdy wymagają tego potrzeby jednostki, w której pracownik jest zatrudniony. Przepisy u.p.s. wprowadzają więc mniejsze restrykcje niż przepisy ogólne w zakresie możliwości pracy ponadnormatywnej. Istnienie wymagań w zakresie takiej pracy może mieć charakter stały i niecechujący się nadzwyczajnością (wystarczające więc będzie wystąpienie "zwykłych" potrzeb jednostki).

Przepis art. 42 ust. 3 u.p.s. wprowadził ograniczenie możliwości zlecenia w godzinach nadliczbowych w stosunku do trzech grup pracowników samorządowych:

● kobiet w ciąży,

● pracowników samorządowych sprawujących pieczę nad osobami wymagającymi stałej opieki,

● pracowników samorządowych opiekujących się dziećmi w wieku do ośmiu lat.

O ile powyższy zakaz w odniesieniu do kobiet w ciąży ma charakter bezwzględny (jest więc niezależny od woli pracownicy), o tyle w stosunku do dwóch pozostałych grup może być uchylony, jeśli pracownik wyrazi zgodę na pracę w godzinach nadliczbowych. Przepis nie zastrzega szczególnej formy do wyrażenia zgody na pracę w godzinach nadliczbowych - w szczególności więc należy zwrócić uwagę, że nie musi mieć ona formy pisemnej (choć ze względów dowodowych jest to forma rekomendowana).

W ust. 4 komentowanego artykułu ustawodawca przewidział zasady rekompensaty za pracę w godzinach nadliczbowych wykonywaną przez pracowników samorządowych. Sposób tej rekompensaty pozostawiono do wyboru pracownikowi. Może on zdecydować się albo na otrzymanie wynagrodzenia za czas pracy ponadnormatywnej, albo na skorzystanie z prawa do czasu wolnego.

Brzmienie art. 42 ust. 4 u.p.s. wskazuje, że ustawodawca nie przewidział dla osób świadczących na rzecz pracodawców samorządowych pracę w godzinach nadliczbowych dodatkowego, ponad normalne, wynagrodzenia (czyli pracownikom samorządowym nie przysługują dodatki za pracę w godzinach nadliczbowych). Nie można w tym zakresie stosować przepisów Kodeksu pracy, gdyż ustawa o pracownikach samorządowych reguluje analizowaną kwestię w sposób wyczerpujący. W związku z tym pracownicy samorządowi za pracę w godzinach nadliczbowych mają prawo jedynie do normalnego wynagrodzenia (bez prawa do dodatków, o których mowa w art. 151¹ k.p.). Uznaje się bowiem, że ich praca ma charakter misji publicznej i powinna być wykonywana także w godzinach nadliczbowych bez dodatkowych płatności.

Zasady rekompensaty pracy w godzinach nadliczbowych największe wątpliwości budzą w odniesieniu do pracowników zatrudnionych na stanowiskach kierowniczych. Problem ten powstał na tle art. 151⁴ k.p., w myśl którego pracownicy zarządzający w imieniu pracodawcy zakładem pracy wykonują w razie konieczności pracę poza normalnymi godzinami pracy bez prawa do wynagrodzenia oraz dodatku za pracę w godzinach nadliczbowych (z wyjątkiem rekompensaty za pracę w niedzielę, za którą nie otrzymali oni dnia wolnego od pracy). Z kolei zgodnie z art. 151⁴ § 2 k.p. kierownicy wyodrębnionych komórek organizacyjnych zakładu pracy mają prawo do dodatku za pracę w godzinach nadliczbowych tylko w dni wolne od pracy, jeżeli za pracę w tych dniach nie otrzymali innego dnia wolnego od pracy. W zakresie zastosowania tego przepisu wyrażono dwa odrębne stanowiska.

Przykład

Czy zastępca burmistrza ma prawo do wynagrodzenia za pracę w godzinach nadliczbowych?

Pierwsze stanowisko podkreśla fakt, że pracownicy samorządowi, niezależnie od stanowiska, jakie zajmują, w pierwszej kolejności podlegają przepisom ustawy o pracownikach samorządowych. Przepisy Kodeksu pracy znajdują zastosowanie jedynie w przypadkach nieuregulowanych przepisami u.p.s. Kwestie dotyczące rekompensaty za pracę w godzinach nadliczbowych zostały natomiast uregulowane w omawianym przepisie (czyli w art. 42 u.p.s.). Wśród zwolenników tej koncepcji dominuje pogląd, że w sytuacji świadczenia pracy w godzinach nadliczbowych przez pracowników samorządowych (w tym również tych zatrudnionych na stanowiskach kierowniczych) powinien znaleźć zastosowanie art. 42 ust. 4 u.p.s. Wskazuje się bowiem, że skoro art. 42 ust. 4 u.p.s. przyznał prawo do wynagrodzenia lub czasu wolnego wszystkim pracownikom samorządowym wykonującym pracę na polecenie przełożonego, to zasada ta obowiązuje również pracowników pozbawionych tego uprawnienia na podstawie przepisów Kodeksu pracy (dot. pracowników zarządzających zakładem pracy i kierowników wyodrębnionych komórek organizacyjnych). Należy zatem przyjąć, że wszyscy pracownicy samorządowi - którzy na polecenie przełożonego wykonują pracę w godzinach nadliczbowych (w tym, co do zasady, pracownicy zarządzający zakładem pracy i kierownicy wyodrębnionych komórek organizacyjnych) - otrzymują, według swego wyboru, wynagrodzenie albo czas wolny w tym samym wymiarze. Podnosi się jednak, że zasada ta nie dotyczy kierowników urzędów (np. wójta, burmistrza czy prezydenta miasta), ponieważ nie mają oni przełożonych. W konsekwencji wykonują oni pracę w godzinach nadliczbowych na zasadach określonych w art. 151⁴ § 1 k.p.

Podkreśla się również, że w zakresie rekompensaty pracy w godzinach nadliczbowych wskazanej w ustawie o pracownikach samorządowych przepis art. 151⁴ k.p. nie ma zastosowania. Przepis art. 42 ust. 4 u.p.s. przyznaje bowiem prawo do wynagrodzenia lub czasu wolnego wszystkim pracownikom samorządowym wykonującym na polecenie przełożonego pracę w godzinach nadliczbowych. Konstrukcja ta oznacza, że tylko kierownicy urzędów (m.in. wójt, burmistrz, prezydent miasta), jako nieposiadający przełożonych, wykonują pracę ponad normy czasu pracy na zasadach określonych w art. 151⁴ § 1 k.p.

Ustawa o pracownikach samorządowych stwarza zatem korzystniejszą sytuację prawną kadrze kierowniczej. Reprezentanci tego stanowiska wskazują, że wszyscy pracownicy samorządowi kierujący zespołem pracowników, z wyjątkiem kierowników samorządowych jednostek organizacyjnych (a zatem wójtów, burmistrzów czy prezydentów), mają prawo do rekompensaty za pracę w godzinach nadliczbowych na warunkach określonych w art. 42 ust. 4 u.p.s.

Taka interpretacja przepisów ustawy o pracownikach samorządowych prowadzi do wniosku, że zastępcy burmistrza (wójta czy prezydenta miasta) za pracę wykonywaną na polecenie przełożonego w godzinach nadliczbowych przysługuje według jego wyboru: wynagrodzenie albo czas wolny w tym samym wymiarze. Przepisy Kodeksu pracy (w szczególności art. 151⁴ § 1), przewidujące ograniczenia dopuszczalności rekompensaty pracy w godzinach nadliczbowych dla pracowników zarządzających w imieniu pracodawcy zakładem pracy i kierowników wyodrębnionych komórek organizacyjnych, nie znajdują zastosowania do pracowników samorządowych.

Drugie z funkcjonujących stanowisk wskazuje, że przepisy ustawy o pracownikach samorządowych nie przewidują żadnych ograniczeń dotyczących wykonywania pracy w godzinach nadliczbowych przez pracowników zatrudnionych na stanowiskach kierowniczych, w tym na stanowisku zastępcy burmistrza (wójta czy prezydenta miasta).

Szczegółowe regulacje dotyczące pracy ponadwymiarowej dla pracowników na stanowiskach kierowniczych wynikają natomiast z przepisów Kodeksu pracy.

Jak wynika z art. 151⁴ § 1 k.p., pracownicy zarządzający w imieniu pracodawcy zakładem pracy i kierownicy wyodrębnionych komórek organizacyjnych wykonują, w razie konieczności, pracę poza normalnymi godzinami pracy bez prawa do wynagrodzenia oraz dodatku z tytułu pracy w godzinach nadliczbowych.

Przepisy Kodeksu pracy przewidują jednak wyjątek od tej zasady. Kierownikom wyodrębnionych komórek organizacyjnych za pracę w godzinach nadliczbowych przypadających w niedzielę i święto przysługuje prawo do wynagrodzenia oraz dodatku z tytułu pracy w godzinach nadliczbowych, jeżeli w zamian za pracę w takim dniu nie otrzymali innego dnia wolnego od pracy (art. 151⁴ § 2 k.p.).

Według zwolenników tego poglądu należy zatem przyjąć, że przepis art. 42 ust. 4 u.p.s. nie ma charakteru regulacji zupełnej w zakresie rekompensaty za pracę w godzinach nadliczbowych pracowników samorządowych zatrudnionych na stanowiskach kierowniczych i nie uchyla wszystkich przepisów Kodeksu pracy. W związku z tym, analizując przysługujące zastępcy burmistrza (wójta czy prezydenta miasta) formy rekompensaty za pracę w godzinach nadliczbowych, należy stosować przepis art. 151⁴ k.p.

Wskazuje się, że oba przepisy (art. 151⁴ k.p. i art. 42 ust. 4 u.p.s.) są przepisami szczególnymi - co więcej, należy uznać, że przepis Kodeksu pracy ma charakter normy szczególnej, gdyż ma węższy zakres przedmiotowy (dotyczy tylko kadry zarządzającej). W takiej sytuacji należy przyjąć, że art. 151⁴ k.p. znajduje zastosowanie również do pracowników samorządowych, którzy są pracownikami zarządzającymi zakładem pracy czy kierownikami wyodrębnionych jednostek organizacyjnych.

Zdaniem wielu autorów art. 151⁴ § 1 k.p. znajdzie wprost zastosowanie do pracowników zarządzających w imieniu pracodawcy zakładem pracy i kierowników wyodrębnionych komórek organizacyjnych zatrudnionych w samorządzie terytorialnym. Natomiast zgodnie z § 2 tego przepisu jedynie kierownikom wyodrębnionych komórek organizacyjnych za pracę w godzinach nadliczbowych w niedzielę lub święto będzie przysługiwało prawo do normalnego wynagrodzenia, jeżeli za pracę w takim dniu nie otrzymali oni innego dnia wolnego od pracy.

Podstawową kwestią w celu ustalenia prawa zastępcy burmistrza (wójta czy prezydenta miasta) do rekompensaty za pracę w godzinach nadliczbowych jest wskazanie, czy stanowisko to zaliczane jest do stanowisk zarządzających w imieniu pracodawcy zakładem pracy, czy też należy do grupy stanowisk kierowników wyodrębnionych komórek organizacyjnych.

W art. 151⁴ § 1 k.p. ustawodawca, regulując zagadnienie rekompensaty za pracę w godzinach nadliczbowych kadry kierowniczej, obok "pracowników zarządzających w imieniu pracodawcy zakładem pracy" wyróżnił kategorię "kierowników wyodrębnionych komórek organizacyjnych". Wskazane tu rozgraniczenie ma bardzo istotne znaczenie praktyczne, gdyż kierownicy ci, jako oddzielna grupa pracowników, mają - zgodnie z art. 151⁴ § 2 k.p. - prawo do rekompensaty za pracę w godzinach nadliczbowych, o ile praca ponadwymiarowa świadczona jest w niedzielę i święto oraz w zamian za nią kierownicy nie otrzymali innego dnia wolnego od pracy.

O zakwalifikowaniu konkretnej osoby do kategorii "kierowników wyodrębnionych komórek organizacyjnych" decyduje m.in. odpowiednie wyodrębnienie komórki organizacyjnej stanowiącej przedmiot zarządzania oraz zakres obowiązków danego pracownika, w którego treści kluczowe znaczenie powinny mieć zadania o charakterze kierowniczym w przedmiocie zarządzania daną komórką organizacyjną zakładu pracy.

W literaturze przedmiotu i orzecznictwie sądowym powszechnie przyjmuje się, że kierownikiem wyodrębnionej komórki organizacyjnej może być jedynie ten pracownik, którego obowiązki wyłącznie lub w przeważającej mierze dotyczą organizowania pracy pracowników i kierowania nimi. W wyroku z 15 grudnia 2006 r. (sygn. akt III APa 176/05, Lex nr 310405) Sąd Apelacyjny w Katowicach uznał, że istotą "pracy świadczonej przez kadrę zarządzającą jest to, że praca przez nich świadczona polega na kierowaniu zespołem osób zorganizowanych w wyodrębnioną jednostkę organizacyjną, przy czym istotą tej pracy jest wykonywanie właśnie czynności kierowniczych.

Zastępca burmistrza jest najbliższym pracownikiem burmistrza, któremu zleca się prowadzenie spraw gminy z zakresem kompetencji przypisanych burmistrzowi (art. 33 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym). Zastępca burmistrza jest zatem zaliczany do grupy "pracowników zarządzających w imieniu pracodawcy zakładem pracy", co jednocześnie pozbawia go prawa do wynagrodzenia za pracę w godzinach nadliczbowych. Jedyną formą rekompensaty za pracę ponadwymiarową będzie udzielenie takiemu pracownikowi dni wolnych od pracy za pracę w godzinach nadliczbowych świadczoną w niedziele, święta oraz dni wolne od pracy z tytułu pięciodniowego tygodnia pracy (art. 151⁴, 151³, 151¹¹ k.p.).

Drugą z form rekompensaty za pracę w godzinach nadliczbowych jest udzielenie pracownikowi samorządowemu dni wolnych od pracy w tym samym wymiarze co ilość pracy w godzinach nadliczbowych. Przepis nie wymaga szczególnej formy dla wniosku pracownika o udzielenie wolnego za pracę w godzinach nadliczbowych. Może więc to nastąpić w każdej formie. Powszechnie jednak wskazuje się, że dla celów dowodowych rekomendowana jest forma pisemna.

Na wniosek pracownika czas wolny może być udzielony bezpośrednio po lub przed wykorzystywanym przez niego urlopem wypoczynkowym. Brak wniosku oznacza, że czas wolny powinien być udzielony w danym okresie rozliczeniowym i jego udzielenie nie może być przeniesione na kolejny okres rozliczeniowy (oczywiście w sytuacji, gdy urlop wypoczynkowy będzie wykorzystywany w okresie, w którym czas wolny powinien być oddany, pracodawca będzie uprawniony do podjęcia decyzji o czasowym skumulowaniu urlopu wypoczynkowego i czasu wolnego za pracę w godzinach nadliczbowych nawet bez wniosku pracownika).