Komentarz do ustawy o samorządzie gminnym - Art. 8

1

[Tryby przekazywania zadań zleconych gminie] Jak już wcześniej wskazano, gminy, oprócz zadań własnych, mogą realizować także zadania zlecone z zakresu administracji rządowej. W art. 8 ust. 1 u.s.g. określono jednak, że przekazanie zadań gminie może nastąpić wyłącznie na drodze ustawy. Z kolei w ust. 2 tego artykułu ustawodawca przewidział możliwość wykonywania takich zadań na podstawie porozumienia z organami administracji rządowej. Porównując oba przepisy, należy wskazać, że w drugim przypadku ustawodawca nie użył sformułowania "nakładać obowiązek", lecz posłużył się stwierdzeniem "wykonywać", co ma swoje konsekwencje w praktyce.

W pierwszym przypadku na gminę zostaje nałożone nowe zadanie, w drugim zaś gmina dobrowolnie, na podstawie porozumienia, przyjmuje wykonawstwo danego zdania, ale już nie samo zadanie. Ponadto gmina może wykonywać zadania z zakresu właściwości powiatu czy województwa na podstawie porozumień zawartych z tymi jednostkami samorządu terytorialnego.

Pogląd na tę kwestię wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 3 marca 2015 r. (II GSK 207/14)¹, uznając, że:

NSA

Przekazanie zadania państwowego do realizacji jednostek samorządu terytorialnego powoduje, że otrzymuje ono charakter samorządowy, jednak dzieje się tak z uwagi na podmiot zobowiązany do jego wykonania, a nie z uwagi na przedmiot tego zadania. Zadanie to, pomimo że będzie wykonywane przez jednostkę samorządu terytorialnego, nadal pozostanie zadaniem z zakresu administracji rządowej i będzie podlegało reżimowi finansowania dla tego rodzaju zadań. Przesunięcie środków z budżetu gminy do budżetu samorządu województwa na cele związane z realizacją zadań z zakresu administracji rządowej lub innych zadań zleconych przez państwo [w przypadku, którego dotyczył wyrok, chodziło o zadania z zakresu utrzymania i konserwacji cieków i urządzeń melioracji wodnych państwowych - przyp. aut.], stanowiłoby faktyczne przeniesienie zadania z zakresu administracji rządowej na podmiot nieuprawniony w ustawie do jego wykonania i byłoby rażącym naruszeniem zasad finansowania określonych w ustawie z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych oraz w ustawie z 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego. (...) Finansowanie zadań z zakresu administracji rządowej oraz innych zadań zleconych jednostkom samorządu terytorialnego należy więc do kompetencji państwa, a nie do jednostki samorządu terytorialnego. Jednostka samorządu terytorialnego powinna w budżecie określić wydatki przeznaczone na realizację zadań z zakresu administracji rządowej i innych zadań zleconych (art. 216 ust. 2 pkt 2 u.f.p.), a następnie opracować plan finansowy wykonywania tych zadań, przyjmując za podstawę tego planu kwotę dotacji celowych przyznanych na ten cel w roku budżetowym oraz wielkość dochodów związanych z realizacją tych zadań podlegających przekazaniu do budżetu państwa (art. 249 ust. 1 pkt 2 u.f.p.). Oznacza to, że kwota dotacji stanowi limit finansowy, w ramach którego jednostka samorządu terytorialnego może zrealizować to zadanie. Kwota ta nie może, wbrew temu, co podnosi skarga kasacyjna, być jednak uzupełniona o środki z budżetu innej jednostki samorządu terytorialnego w ramach pomocy finansowej, o której mowa przykładowo w art. 220 ust. 1 u.f.p. [dotacja celowa lub pomoc rzeczowa - przyp. aut.], czy w art. 10 ust. 1 i ust. 2 u.s.g. [pomoc finansowa pochodząca od gminy, związku międzygminnego bądź stowarzyszenia jednostek samorządu terytorialnego - przyp. aut.], gdyż wówczas naruszono by reżim finansowania tych zadań określony w art. 49 ust. 1 u.d.j.s.t. [finansowanie zadań zleconych z zakresu administracji rządowej i innych zadań zleconych ustawami w formie dotacji celowej z budżetu państwa - przyp. aut.] i art. 149 ust. 1 u.f.p. [dotacje celowe na realizację zadań z zakresu administracji rządowej oraz innych zadań zleconych ustawami są przekazywane jednostce samorządu terytorialnego przez wojewodę - przyp. aut.]. W myśl art. 220 ust. 1 i ust. 2 u.f.p. pomoc finansowa może być udzielona przez jednostkę samorządu terytorialnego w formie dotacji celowej lub pomocy rzeczowej innym jednostkom samorządu terytorialnego na podstawie zawartej umowy. Z kolei określona w art. 10 ust. 2 u.s.g. instytucja pomocy udzielanej między jednostkami samorządu terytorialnego oznacza formę współdziałania między tymi jednostkami bez konieczności tworzenia związków stowarzyszeń lub zawierania porozumień, aby zapobiec tworzeniu niepotrzebnych formalności. Regułą powinno być ograniczenie tej pomocy do przypadków, gdy jednostki samorządu terytorialnego nie są w stanie samodzielnie zrealizować ciążących na nich zadań publicznych będących ich zadaniami własnymi. Pomoc ta może być udzielana na zasadzie przesunięcia środków pomiędzy jednostkami samorządu terytorialnego na tym samym poziomie (między gminami), a także na różnych poziomach (gmina - województwo). Jednakże może być ona przyznana wyłącznie na realizację zadań własnych jednostek samorządu terytorialnego. Przesunięcie środków z budżetu gminy do budżetu samorządu województwa na cele związane z realizacją zadań z zakresu administracji rządowej (co miało miejsce w niniejszej sprawie) lub innych zadań zleconych przez państwo, stanowiłoby faktyczne przeniesienie zadania z zakresu administracji rządowej na podmiot nieuprawniony w ustawie do jego wykonania i byłoby rażącym naruszeniem zasad finansowania określonych w ustawie o finansach publicznych oraz w ustawie o dochodach jednostek samorządu terytorialnego.