(1)

Art. 4 ust. 3 Traktatu o Unii Europejskiej zobowiązuje Unię i państwa członkowskie do szanowania się wzajemnie i udzielania sobie wzajemnego wsparcia w wykonywaniu zadań wynikających z Traktatów.

(2)

Dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady 2008/115/WE (1) określa wspólne normy i procedury, które mają być stosowane przez państwa członkowskie w odniesieniu do powrotów nielegalnie przebywających obywateli państw trzecich.

(3)

12 września 2018 r. Komisja przedstawiła wniosek dotyczący przekształcenia dyrektywy 2008/115/WE, skracając czas trwania procedur powrotu, zapewniając lepsze powiązanie między procedurami azylowymi i powrotowymi oraz skuteczniejsze stosowanie środków zapobiegających ucieczkom, przy jednoczesnym zapewnieniu poszanowania praw podstawowych zapisanych w Karcie praw podstawowych Unii Europejskiej (zwanej dalej „Kartą").

(4)

Nowy pakt o migracji i azylu (2) ma na celu - w ramach kompleksowego podejścia do zarządzania migracją - ustanowienie wspólnego unijnego systemu powrotów, łączącego silniejsze struktury wewnątrz Unii ze skuteczniejszą współpracą z państwami trzecimi w zakresie powrotów i readmisji. W podejściu tym połączono wszystkie polityki w dziedzinie migracji, azylu, integracji i zarządzania granicami, uznając, że ogólna skuteczność zależy od postępów we wszystkich obszarach. Szybszy i płynny proces migracji oraz silniejsze zarządzanie polityką w zakresie migracji i granic, współpraca z państwami trzecimi, w tym w zakresie wdrażania unijnych umów i ustaleń o readmisji, w oparciu o nowoczesne systemy informatyczne i wsparcie ze strony odpowiednich agencji UE, będą czynnikami sprzyjającymi skuteczniejszemu i trwalszemu procesowi powrotu.

(5)

Rada Europejska konsekwentnie podkreślała znaczenie jednolitej, kompleksowej i skutecznej polityki Unii w zakresie powrotów i readmisji, wzywając do podjęcia szybkich działań w celu zapewnienia skutecznych powrotów z Unii dzięki przyspieszeniu procedur powrotu. Rada Europejska zwróciła się również do państw członkowskich o wzajemne uznawanie decyzji nakazujących powrót (3).

(6)

W komunikacie Komisji z dnia 10 lutego 2021 r. pt. „Wzmacnianie współpracy w zakresie powrotów i readmisji w ramach sprawiedliwej, skutecznej i kompleksowej unijnej polityki migracyjnej" (4) zidentyfikowano przeszkody, które utrudniają skuteczne powroty, i wskazano, że do ich przezwyciężenia potrzebne są ulepszone procedury, które ograniczają rozdrobnienie wynikające z rozbieżnych podejść krajowych, a także ściślejsza współpraca i wzmocniona solidarność między wszystkimi państwami członkowskimi. Mechanizm oceny i monitorowania dorobku Schengen ustanowiony rozporządzeniem Rady (UE) 2022/922 (5) oraz informacje zgromadzone za pośrednictwem Europejskiej Sieci Migracyjnej (6) ustanowionej decyzją Rady 2008/381/WE umożliwiły kompleksową ocenę sposobu wdrażania unijnej polityki powrotowej przez państwa członkowskie oraz określenie istniejących luk i przeszkód.

(7)

W związku z utrzymującymi się wyzwaniami w dziedzinie powrotów oraz w oczekiwaniu na zakończenie negocjacji ustawodawczych, w szczególności w sprawie wniosku dotyczącego przekształcenia dyrektywy 2008/115/WE, zaleca się podjęcie dodatkowych działań umożliwiających dalszą poprawę skutecznego i wydajnego stosowania obowiązujących ram prawnych.

(8)

Zalecenie Komisji (UE) 2017/432 (7), w którym zaleca się szereg środków i działań mających na celu zwiększenie skuteczności powrotów podczas wdrażania dyrektywy 2008/115/WE, pozostaje aktualne i powinno nadal stanowić wytyczne dla państw członkowskich w zakresie szybszego procesu powrotu. Zalecenie (UE) 2017/432 włączono do zalecenia Komisji (UE) 2017/2338 (8), co umożliwiło ciągłą ocenę jego wdrażania w ramach mechanizmu oceny i monitorowania dorobku Schengen.

(9)

Wzajemne uznawanie decyzji nakazujących powrót - jako krok w kierunku wspólnego unijnego systemu powrotów - może ułatwić i przyspieszyć procesy powrotu w państwie członkowskim odpowiedzialnym za powrót oraz zacieśnić współpracę i wzajemne zaufanie pomiędzy państwami członkowskimi, aby dalej zbliżać polityki państw członkowskich w zakresie zarządzania migracją. Wzajemne uznawanie decyzji nakazujących powrót wydanych wcześniej w innym państwie członkowskim może również przyczynić się do powstrzymania migracji nieuregulowanej i zniechęcać do niedozwolonego wtórnego przemieszczania się w obrębie Unii. Dyrektywa Rady 2001/40/WE (9) określa ramy wzajemnego uznawania. Ramy te uzupełniono decyzją Rady 2004/191/WE (10) określającą kryteria i uzgodnienia praktyczne dotyczące rekompensaty dysproporcji finansowych wynikających ze stosowania dyrektywy 2001/40/WE, poprzedzającą znaczną część wsparcia, które od tego czasu opracowano na poziomie Unii. Postępy w zakresie wzajemnego uznawania decyzji nakazujących powrót należy również uwzględnić w toczących się dyskusjach na temat wniosku Komisji dotyczącego przekształcenia dyrektywy 2008/115/WE.

(10)

Dotychczasowy brak ogólnounijnego systemu wskazującego, czy zatrzymany obywatel państwa trzeciego podlega już decyzji nakazującej powrót wydanej przez inne państwo członkowskie, utrudnia korzystanie z zasady wzajemnego uznawania.

(11)

Od 7 marca 2023 r., kiedy zaczęto stosować rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2018/1860 (11), państwa członkowskie są zobowiązane niezwłocznie po wydaniu decyzji nakazującej powrót dokonać wpisu dotyczącego powrotu w Systemie Informacyjnym Schengen. Za pośrednictwem Systemu Informacyjnego Schengen państwa członkowskie mogą teraz natychmiast sprawdzić, czy obywatel państwa trzeciego zatrzymany przez właściwy organ podlega już decyzji nakazującej powrót wydanej przez inne państwo członkowskie.

(12)

Wartość dodana tej nowej funkcji w Systemie Informacyjnym Schengen zależy od aktywnego wykorzystywania wpisów dotyczących powrotu i podejmowania odpowiednich działań następczych w związku z tymi wpisami, w tym przez wzajemne uznawanie decyzji nakazującej powrót wydanej wcześniej przez inne państwo członkowskie. Może to znacznie przyspieszyć proces powrotu i zwiększyć jego skuteczność, zwłaszcza gdy powrót może być wykonany natychmiast, np. w przypadku gdy upłynął termin dobrowolnego wyjazdu wyznaczonego w decyzji nakazującej powrót przez wydające państwo członkowskie i gdy wyczerpano środki odwoławcze od takiej decyzji.

(13)

Specjalne finansowanie w ramach Funduszu Azylu, Migracji i Integracji (12) będzie wspierać wdrażanie niniejszego zalecenia, a w szczególności wzajemne uznawanie decyzji nakazujących powrót przez państwa członkowskie. Właściwe agencje UE powinny ponadto zapewniać praktyczne i operacyjne wsparcie we wdrażaniu niniejszego zalecenia.

(14)

Głównym wyzwaniem strukturalnym utrudniającym skuteczniejszy proces powrotu są przeszkody we współpracy i komunikacji między organami krajowymi odpowiedzialnymi za procedury azylowe i powrotowe. Wszystkie właściwe organy państw członkowskich zaangażowane na różnych etapach procesu powrotu powinny ściśle współpracować i koordynować działania.

(15)

Ściślejsze powiązania między procedurami azylowymi i powrotowymi oraz szybkie procedury na granicach zewnętrznych państw członkowskich mogą znacznie zwiększyć skuteczność powrotów. W przypadku gdy odstępstwo od stosowania dyrektywy 2008/115/WE na podstawie art. 2 ust. 2 lit. a) nie ma zastosowania, konieczne jest przyspieszenie - w zakresie obecnych ram prawnych - w szczególności skutecznego powrotu obywateli państw trzecich, których wniosek o udzielenie ochrony międzynarodowej został odrzucony, oraz w przypadkach mających miejsce w pobliżu granicy zewnętrznej państw członkowskich poprzez szybszy proces powrotu, pod warunkiem zapewnienia poszanowania praw podstawowych tych osób podczas całego procesu powrotu.

(16)

W art. 3 ust. 3 rozporządzenia (UE) 2018/1860 przewiduje się możliwość niewprowadzania do Systemu Informacyjnego Schengen wpisów dotyczących powrotu, jeśli decyzja nakazująca powrót jest wydawana na granicy zewnętrznej państwa członkowskiego i jest natychmiast wykonywana. Niemniej jednak art. 3 ust. 1 rozporządzenia (UE) 2018/1860 zobowiązuje państwa członkowskie do zapewnienia niezwłocznego wprowadzania wpisów do Systemu Informacyjnego Schengen, jeżeli powrót nie został wykonany natychmiast z granic zewnętrznych.

(17)

Aby motywować i zachęcać do dobrowolnych powrotów, można wykorzystać możliwości przewidziane w dyrektywie 2008/115/WE i rozważyć odstąpienie od wydania zakazu wjazdu w odniesieniu do obywateli państw trzecich, którzy współpracują z organami i uczestniczą w programie wspomaganych dobrowolnych powrotów i reintegracji, bez uszczerbku dla obowiązków określonych w art. 11 ust. 1 dyrektywy 2008/115/WE. W takich przypadkach państwa członkowskie przedłużają w razie potrzeby termin dobrowolnego wyjazdu, zgodnie z art. 7 ust. 2 dyrektywy 2008/115/WE.

(18)

Zasadnicze znaczenie dla zapewnienia skuteczności wspólnego unijnego systemu powrotów ma zapobieganie ucieczkom i niedozwolonemu przemieszczaniu się w obrębie Unii. Potrzebne jest kompleksowe podejście, przewidujące kluczowe narzędzia oceny ryzyka ucieczki i zapobiegania mu, aby ułatwić i usprawnić ocenę tego ryzyka w indywidualnych przypadkach, wzmocnić stosowanie skutecznych alternatyw dla zatrzymania oraz zapewnić wystarczającą liczbę miejsc w ośrodkach detencyjnych - w przypadku gdy zatrzymanie jest stosowane jako środek ostateczny i przez możliwie najkrótszy okres zgodnie z art. 15 dyrektywy 2008/115/WE.

(19)

Na potrzeby wdrażania niniejszego zalecenia dostępne jest wsparcie na poziomie Unii, np. przez koordynatora UE ds. powrotów i sieć wysokiego szczebla ds. powrotów, która kieruje się strategią operacyjną w zakresie powrotów. Wsparcie operacyjne jest również dostępne za pośrednictwem właściwych agencji Unii, w szczególności Fronteksu, Agencji Unii Europejskiej ds. Azylu i Agencji Praw Podstawowych.

(20)

Krajowe organy ds. powrotów są częścią Europejskiej Straży Granicznej i Przybrzeżnej, która jest odpowiedzialna za zapewnienie skutecznego wdrażania europejskiego zintegrowanego zarządzania granicami. Frontex odgrywa centralną rolę jako organ operacyjny wspólnego unijnego systemu powrotów i zapewnia państwom członkowskim pomoc na wszystkich etapach procesu powrotu w ramach swojego mandatu zgodnie z rozporządzeniem Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2019/1896 (13).

(21)

Niniejsze zalecenie powinno być skierowane do wszystkich państw członkowskich związanych dyrektywą 2008/115/WE.

(22)

Państwa członkowskie zachęca się do poinstruowania swoich organów krajowych właściwych do wykonywania zadań związanych z powrotami, by przy wykonywaniu swoich obowiązków stosowały niniejsze zalecenie.

(23)

Niniejsze zalecenie jest zgodne z prawami podstawowymi i zasadami uznanymi w Karcie. Niniejsze zalecenie zapewnia w szczególności pełne poszanowanie godności ludzkiej i stosowanie art. 1, 4, 14, 18, 19, 21, 24 i 47 Karty i musi być odpowiednio wdrożone,

12)

13)