Zalecenie dotyczące decyzji Rady upoważniającej Komisję Europejską do uczestnictwa w imieniu Unii Europejskiej w negocjacjach w sprawie umowy międzynarodowej ustanawiającej Międzynarodową Komisję ds. Roszczeń dla Ukrainy.

Wymiar sprawiedliwości

Pomoc finansowa i techniczna dla państw trzecich

Międzynarodowa Komisja ds. Roszczeń działałaby jako organ zajmujący się ustalaniem stanu faktycznego i rozpatrywałaby, oceniałaby oraz rozstrzygałaby kwalifikujące się roszczenia wpisane do rejestru, a także określałaby kwotę odszkodowania należnego w każdym przypadku.

Ustanowienie Międzynarodowej Komisji ds. Roszczeń.

Można się spodziewać, że podczas wdrażania tej inicjatywy zaistnieją dwie główne potrzeby. Pierwszą z nich, o charakterze krótkoterminowym, jest formalne uzyskanie mandatu do uczestnictwa UE w procesie negocjacji w sprawie ustanowienia Międzynarodowej Komisji ds. Roszczeń. Drugą z nich, o charakterze długoterminowym, będzie można ocenić dopiero wtedy, gdy Międzynarodowa Komisja ds. Roszczeń zacznie w pełni funkcjonować. W takim przypadku skuteczność tego instrumentu można by ocenić pod kątem zapewnianej przez niego zdolności do rozpatrywania, oceny i rozstrzygania kwalifikujących się roszczeń oraz określania kwoty odszkodowania należnego w każdym przypadku.

Przyczyny działania na poziomie unijnym (ex ante)

Przy różnych okazjach Unia podkreślała swoje zobowiązanie do zapewnienia, aby Federacja Rosyjska poniosła konsekwencje prawne swoich niezgodnych z prawem międzynarodowym działań, w tym zadośćuczyniła za wszelkie szkody spowodowane tymi działaniami. Zobowiązanie to znajduje odzwierciedlenie w szczególności w apelu wystosowanym przez Zgromadzenie Ogólne ONZ w rezolucji z 2022 r. pt. „Furtherance of remedy and reparation for aggression against Ukraine” [Naprawienie szkód i zadośćuczynienie za agresję przeciwko Ukrainie], w którym uznano potrzebę ustanowienia międzynarodowego mechanizmu kompensaty strat lub szkód spowodowanych rosyjską wojną napastniczą przeciwko Ukrainie. W odpowiedzi na ten apel dnia 12 maja 2023 r. Komitet Ministrów Rady Europy przyjął rezolucję ustanawiającą rozszerzone porozumienie częściowe w sprawie rejestru szkód spowodowanych agresją Federacji Rosyjskiej wobec Ukrainy. Państwa przyjęły podejście etapowe, decydując się najpierw na ustanowienie rejestru, a następnie innych elementów mechanizmu kompensacyjnego, a mianowicie Komisji ds. Roszczeń i funduszu kompensacyjnego. Podejście to odzwierciedlono w statucie rejestru, w którym uznano, że rejestr, w tym jego platformę cyfrową zawierającą wszystkie zarejestrowane w nim dane dotyczące roszczeń i dowodów, uznaje się za pierwszy element mechanizmu kompensacyjnego, który ma zostać ustanowiony na mocy odrębnego instrumentu międzynarodowego we współpracy z Ukrainą oraz odpowiednimi organizacjami i organami międzynarodowymi. Unia przystąpiła do rejestru szkód jako stowarzyszony członek założyciel na mocy decyzji Komisji w dniu 11 maja 2023 r., a następnie zmieniła swój status na pełnoprawnego uczestnika na podstawie decyzji Rady przyjętej dnia 22 lipca 2024 r. Unia uczestniczy zatem w rejestrze w ramach swojej roli, wraz z państwami członkowskimi (z wyjątkiem Węgier). Uczestnictwo to pozwala Unii wywiązywać się z jej zobowiązania do wspierania Ukrainy i przyczyniać się do przywrócenia międzynarodowego ładu opartego na zasadach. Dzięki temu Komisja może lepiej koordynować swoje działania, które dotyczą zadośćuczynienia, z państwami członkowskimi, zapewniając w ten sposób wspólne stanowisko Unii. Tym samym możliwość uczestniczenia przez Komisję w negocjacjach Komisji ds. Roszczeń, a ostatecznie w samej Komisji ds. Roszczeń po jej ustanowieniu, jest naturalną kontynuacją i rozwinięciem istniejącego stanu rzeczy.

Oczekiwana wygenerowana unijna wartość dodana (ex post)

Uczestnicząc w ustanowieniu Międzynarodowej Komisji ds. Roszczeń, UE przyczyniłaby się do zapewnienia, by Federacja Rosyjska poniosła konsekwencje prawne swoich działań niezgodnych z prawem międzynarodowym oraz by UE reprezentowała w powyższych działania wspólne stanowisko. W razie potrzeby Komisja mogłaby zapewnić koordynację z państwami członkowskimi i między nimi na różnych etapach ustanawiania i funkcjonowania Komisji ds. Roszczeń, przyczyniając się w ten sposób do skutecznego zarządzania tym nowym organem.

Główne wnioski wyciągnięte w przeszłości opierają się na wcześniejszych podobnych instrumentach. Najbardziej adekwatnym instrumentem stworzonym w przeszłości, który można wykorzystać jako źródło informacji odnoszących się do struktury i kosztów Komisji ds. Roszczeń dla Ukrainy, jest Komisja ONZ ds. Odszkodowań (UNCC). Istniała ona przez 31 lat (1991-2022), działalność orzeczniczą prowadziła przez 12 lat. Ze względu na prace przygotowawcze już wykonane przez rejestr oraz rozwój technologiczny w ostatnich dziesięcioleciach Komisja ds. Roszczeń może działać krócej niż UNCC i szacuje się obecnie, że okres jej działalności wyniesie 10 lat. Unia nie uczestniczyła jednak w pracach UNCC.

Niezachwiane wsparcie Unii dla Ukrainy stanowi świadectwo wspólnego zaangażowania na rzecz zasad demokracji oraz ochrony międzynarodowego ładu opartego na zasadach i pokoju w Europie. Niniejszy wniosek jest zatem spójny z innymi politykami Unii, których celem jest wspieranie Ukrainy oraz ochrona porządku międzynarodowego i pokoju w Europie, zwłaszcza w kontekście trwającej wojny napastniczej Rosji przeciwko Ukrainie. Cele niniejszego wniosku są poparte rozporządzeniem (UE) 2024/792 ustanawiającym Instrument na rzecz Ukrainy. Zgodnie z jego art. 34 ust. 3, pomoc w ramach III filaru Instrumentu na rzecz Ukrainy „ma również wzmacniać zdolności w zakresie zapobiegania konfliktom, budowania pokoju i reagowania na potrzeby w sytuacjach przedkryzysowych i pokryzysowych, w tym poprzez środki budowania zaufania i procesy, które promują sprawiedliwość, poszukiwanie prawdy, kompleksową odbudowę pokonfliktową na rzecz inkluzywnego i pokojowego społeczeństwa, a także gromadzenie dowodów zbrodni popełnionych podczas wojny. Na podstawie niniejszego rozdziału można zapewnić finansowanie inicjatyw i organów, które wnoszą wkład we wspieranie i egzekwowanie międzynarodowego wymiaru sprawiedliwości w Ukrainie”.

Podstawę prawną wkładu Unii na rzecz Międzynarodowej Komisji ds. Roszczeń do 2027 r. stanowi rozporządzenie (UE) 2024/792 ustanawiające Instrument na rzecz Ukrainy. Przy uwzględnieniu celów określonych w rozporządzeniu (UE) 2024/792, w szczególności w rozdziale V, art. 34 ust. 3 tego rozporządzenia stanowi, że „[p]omoc na podstawie niniejszego rozdziału ma również wzmacniać zdolności w zakresie zapobiegania konfliktom, budowania pokoju i reagowania na potrzeby w sytuacjach przedkryzysowych i pokryzysowych, w tym poprzez środki budowania zaufania i procesy, które promują sprawiedliwość, poszukiwanie prawdy, kompleksową odbudowę pokonfliktową na rzecz inkluzywnego i pokojowego społeczeństwa, a także gromadzenie dowodów zbrodni popełnionych podczas wojny. Na podstawie niniejszego rozdziału można zapewnić finansowanie inicjatyw i organów, które wnoszą wkład we wspieranie i egzekwowanie międzynarodowego wymiaru sprawiedliwości w Ukrainie”. Jako że instrument ustanawiający Międzynarodową Komisję ds. Roszczeń ma na celu egzekwowanie międzynarodowego wymiaru sprawiedliwości w Ukrainie poprzez wsparcie mechanizmu, którym będą kompensowane szkody ponoszone przez Ukrainę i jej ludność i powodowane naruszeniami prawa międzynarodowego przez Federację Rosyjską, w art. 34 ust. 3 rozporządzenia (UE) 2024/792 ustanowiono odpowiednią podstawę prawną do tego, aby Unia wniosła swój wkład finansowy na rzecz Komisji ds. Roszczeń do 2027 r. Linią budżetową, która zaspokoiłaby te wydatki, byłaby linia 16 06 03 01 - Pomoc akcesyjna i inne środki związane z przystąpieniem do Unii - w odniesieniu do której w uwagach do budżetu wyjaśniono, że pozycja ta „obejmie również […] inne środki uzupełniające działania UE, takie jak mechanizmy rozliczalności w odniesieniu do rosyjskiej wojny napastniczej […]”. Wkład Unii w rejestr szkód jest również pokrywany z Instrumentu na rzecz Ukrainy.

Jeżeli chodzi o ustalenia dotyczące sprawozdawczości, udział Unii w negocjacjach w sprawie ustanowienia Komisji ds. Roszczeń odbywa się w porozumieniu ze specjalnym komitetem w rozumieniu art. 218 ust. 4 TFUE. Komisja regularnie składa specjalnemu komitetowi sprawozdania na temat kroków podjętych na podstawie niniejszej decyzji i regularnie się z nim konsultuje. Na wniosek Rady Komisja składa Radzie sprawozdanie, w tym w formie pisemnej, z przebiegu i wyników negocjacji.

Jeżeli chodzi o metodę wykonywania, do wkładu Unii na rzecz Komisji ds. Roszczeń ma zastosowanie art. 245 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE, Euratom) 2024/2509 (6) umożliwiający Unii wnoszenie składek członkowskich na rzecz podmiotów, których Unia jest członkiem.

Na tym etapie nie zidentyfikowano żadnych szczególnych rodzajów ryzyka.

Zgodnie z wytycznymi centralnych służb Komisji koszt kontroli na poziomie Komisji ocenia się na podstawie kosztu poszczególnych etapów kontroli. Ogólną ocenę dla każdego sposobu zarządzania uzyskuje się na podstawie stosunku wszystkich tych kosztów do całkowitej kwoty wypłaconej w danym roku w odniesieniu do danego sposobu zarządzania.

Zastosowanie mają standardowe zasady dotyczące tego typu wydatków.

Podstawę prawną wkładu Unii na rzecz Międzynarodowej Komisji ds. Roszczeń do 2027 r. stanowi rozporządzenie (UE) 2024/792 ustanawiające Instrument na rzecz Ukrainy. Przy uwzględnieniu celów określonych w rozporządzeniu (UE) 2024/792, w szczególności w rozdziale V, art. 34 ust. 3 tego rozporządzenia stanowi, że „[p]omoc na podstawie niniejszego rozdziału ma również wzmacniać zdolności w zakresie zapobiegania konfliktom, budowania pokoju i reagowania na potrzeby w sytuacjach przedkryzysowych i pokryzysowych, w tym poprzez środki budowania zaufania i procesy, które promują sprawiedliwość, poszukiwanie prawdy, kompleksową odbudowę pokonfliktową na rzecz inkluzywnego i pokojowego społeczeństwa, a także gromadzenie dowodów zbrodni popełnionych podczas wojny. Na podstawie niniejszego rozdziału można zapewnić finansowanie inicjatyw i organów, które wnoszą wkład we wspieranie i egzekwowanie międzynarodowego wymiaru sprawiedliwości w Ukrainie”. Jako że instrument ustanawiający Komisję ds. Roszczeń ma na celu egzekwowanie międzynarodowego wymiaru sprawiedliwości w Ukrainie poprzez wsparcie mechanizmu, którym będą kompensowane szkody ponoszone przez Ukrainę i jej ludność i powodowane naruszeniami prawa międzynarodowego przez Federację Rosyjską, w art. 34 ust. 3 rozporządzenia (UE) 2024/792 ustanowiono odpowiednią podstawę prawną do tego, aby Unia wniosła swój wkład finansowy na rzecz Międzynarodowej Komisji ds. Roszczeń do 2027 r.