Uchwała nie może fikcyjnie ograniczać dostępu do alkoholu
Uchwała rady gminy stanowiąca, że punkty sprzedaży i podawania napojów alkoholowych nie mogą być usytuowane bliżej niż 20 m od szkół, przedszkoli, obiektów kultu religijnego i podmiotów leczniczych, jest wadliwa. Taki zapis narusza obowiązek ograniczania dostępu do alkoholu.
Rada gminy ustala, w drodze uchwały, zasady usytuowania na terenie gminy miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych. Normę tę wprowadził art. 12 ust. 3 ustawy z 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (dalej: ustawa).
Powołany przepis nie wymaga wprost, aby rada gminy określiła zasady ustalania odległości i sposoby ich mierzenia, pomiędzy punktem sprzedaży alkoholu a obiektami chronionymi. Przepis art. 12 ust. 3 należy jednak zestawić z innymi przepisami tej ustawy:
- preambułą ustawy - uznającą życie obywateli w trzeźwości za niezbędny warunek moralnego i materialnego dobra narodu,
- art. 1 - nakładającym na organy administracji rządowej i jednostek samorządu terytorialnego obowiązek podejmowania działań zmierzających do ograniczania spożycia napojów alkoholowych oraz zmiany struktury ich spożywania,
- art. 2 - wskazującym zadania w zakresie przeciwdziałania alkoholizmowi (np. ograniczanie dostępności alkoholu).
Zestawienie tych przepisów jest podstawą stosowanej od wielu lat przez sądy administracyjne wykładni mówiącej, że przez zasady w art. 12 ust. 3 ustawy należy rozumieć położenie punktów sprzedaży, jak również miejsc podawania napojów alkoholowych względem obiektów chronionych. Przykładem jest tu wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 21 maja 2013 r. (sygn. akt II GSK 435/12). W sporze tym uchwała Rady Gminy miała następującą treść:
- punkt sprzedaży nie może być usytuowany bliżej niż 20 m od granicy takich obiektów, jak cmentarze, szkoły i przedszkola, zakłady opieki zdrowotnej i społecznej, obiekty sportowe, plaże i kąpieliska oraz obiektów kultu religijnego;
- punkt podawania i spożywania napojów alkoholowych nie może być usytuowany bliżej niż 50 m od granicy ww. obiektów.
NSA na korzyść rady gminy uznał, że zwroty „bliżej niż” odpowiednio: 20 m lub 50 m „od granicy obiektów chronionych” nie są niejednoznaczne. A tak orzekł sąd I instancji. Natomiast NSA potwierdził inny błąd, który popełniła rada gminy. Sporna uchwała nie zawierała w ogóle metody wyznaczania przyjętych odległości. Akceptowanym przez sąd obiektywnym miernikiem pomiaru odległości byłoby np. liczenie jej według osi dróg publicznych lub krawędzi jezdni.
20 m fikcyjnym ograniczeniem
Z bieżących wyroków dotyczących tego typu uchwał warto zwrócić uwagę na wyrok z 8 stycznia 2020 r. NSA (sygn. akt II GSK 1349/19). Sąd uznał ograniczenia w dostępie do alkoholu, wprowadzone przez gminę, za fikcyjne. Sporna uchwała zawierała zapisy:
- punkty sprzedaży i podawania napojów alkoholowych nie mogą być usytuowane bliżej niż 20 metrów od szkół, przedszkoli, obiektów kultu religijnego i podmiotów leczniczych.
- pomiaru odległości dokonuje się najkrótszą drogą wzdłuż ciągów komunikacyjnych od drzwi wejściowych miejsc chronionych, do drzwi wejściowych miejsc sprzedaży lub podawania napojów alkoholowych.
Formalnie są spełnione wszystkie wymogi wskazane w powołanym powyżej wyroku NSA z 21 maja 2013 r. (sygn. akt II GSK 435/12). Ale 8 stycznia 2020 r. NSA uznał, że uchwała wprawdzie zawiera zapisy, które od strony konstrukcji są zgodne z prawem, ale gmina, wprowadzając je na swoim terenie, nie wykonuje zadań ustawowych wynikających z ustawy.
NSA uznał, że bliskie, bezpośrednie sąsiedztwo z obiektami chronionymi w oczywisty sposób kłóci się z koniecznością realizowania obowiązku ograniczania dostępu do alkoholu - w szczególności w stosunku do osób nieletnich. Limit 20 m w żaden sposób nie ogranicza dostępności alkoholu i nie tworzy warunków motywujących do powstrzymywania się od jego spożywania. Limit ten wprowadza fikcyjne ograniczenia dostępności alkoholu. Stoi to w oczywistej sprzeczności z ustawowym celem, jakim jest szczególna ochrona pewnych miejsc lub obiektów przed zagrożeniem, jakie może stwarzać alkohol.
NSA zakwestionował pogląd sądu I instancji, że „zwiększenie kwestionowanej odległości nie gwarantuje wcale ograniczenia spożycia alkoholu i mogłoby oznaczać zakaz podawania i sprzedaży napojów alkoholowych w ogóle w danej miejscowości”. NSA zarzucił temu sądowi niezrozumienie celów, jakie legły u podstaw uchwalenia ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi. Zgoda na takie zapisy podważa sens ustalania przez radę gminy zasad usytuowania miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych.
Z ORZECZNICTWA Tworzenie zasad stojących w sprzeczności z zadaniami gminy postawionymi przez ustawodawcę oznacza naruszenie prawa. Jeśli cel jest wytyczony przez ustawę wprost, a podmiot realizujący tę właśnie ustawę wykonuje w jej ramach działania niezmierzające do realizacji tego celu, to można uznać, że działa on niezgodnie z prawem, a nawet bez podstawy prawnej. Takie działania zatem podlegają weryfikacji sądowej. Nie jest to wtedy kontrola celowości, ale kontrola legalności, gdyż akt nie jest weryfikowany z punktu widzenia celów pozaprawnych, ale z punktu widzenia celu wyraźnie wyznaczonego w ustawie, będącej jego podstawą prawną. Jeśli taki akt nie pozwala na realizację celu wyrażonego w jego podstawie prawnej, to jest on nie tylko „niecelowy”, ale również sprzeczny z ustawą. Wyrok NSA z 8 stycznia 2020 r., sygn. akt II GSK 1349/19 |
Tomasz Król
prawnik, ekspert z zakresu prawa administracyjnego i podatkowego, prawnik kancelarii prawnej, wykładowca
Podstawa prawna
art. 12 ust. 3 ustawy z 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (j.t. Dz.U. z 2019 r. poz. 2277)
POTRZEBUJESZ POMOCY?