Komentarz do ustawy o samorządzie gminnym - Art. 91

1

[Istotna i nieistotna niezgodność z prawem uchwały lub zarządzenia] Artykuł 91 u.s.g. dotyczy podstawowego środka nadzoru o charakterze korygującym, jakim jest stwierdzenie nieważności uchwały lub zarządzenia. Przepis odwołuje się do podstawowego kryterium oceny organu nadzorczego, jakim jest wynikające z art. 85 u.s.g. kryterium legalności. Dokonuje przy tym rozróżnienia na niezgodność z prawem o charakterze istotnym i nieistotnym.

Stwierdzenie przez organ nadzoru wystąpienia pierwszej niezgodności pociąga za sobą konieczność stwierdzenia nieważności aktu organu gminy na podstawie art. 91 ust. 1 u.s.g.

Natomiast konsekwencją ustalenia wyłącznie nieistotnej niezgodności z prawem, zgodnie z art. 94 ust. 4 u.s.g., jest wskazanie przez organ nadzoru, że uchwała lub zarządzenie wydane zostały z naruszeniem prawa.

W wyroku z 13 czerwca 2017 r. (II OSK 2215/15)[1] Naczelny Sąd Administracyjny jasno wskazał:

NSA

Zasadniczo więc zgodnie z art. 91 ust. 1 u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne.

W przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa (art. 91 ust. 4 u.s.g.).

Analiza wskazanych przepisów prowadzi do wniosku, że istnieją dwa rodzaje wad uchwały lub zarządzenia, w postaci "nieistotnego naruszenia prawa" oraz "sprzeczności z prawem", która obejmuje, jak należy sądzić, naruszenia prawa o charakterze istotnym. Przez sprzeczność taką należy rozumieć niezgodność z aktami prawa powszechnie obowiązującego, a więc Konstytucją RP, ustawami, aktami wykonawczymi oraz powszechnie obowiązującymi aktami prawa miejscowego. Termin "sprzeczność" jest pojęciem nieostrym. W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że sprzeczność uchwały lub zarządzenia musi być oczywista i bezpośrednia.

W praktyce kwestią sporną jest często rozróżnienie istotnej i nieistotnej niezgodności z prawem w konkretnym przypadku, tym bardziej że żaden z wymienionych typów niezgodności nie został przez ustawodawcę zdefiniowany. Przesłanka stwierdzenia nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy nie pokrywa się przy tym z żadną z przesłanek stwierdzenia nieważności w ogólnym postępowaniu administracyjnym wskazanych w art. 156 § 1 k.p.a.