Rozliczenie udzielonej przez JST dotacji

Rok 2020 jest rokiem szczególnym ze względu na stan pandemii. Samorządy stanęły przed wyzwaniem finansowania zadań, których wcześniej nie były w stanie przewidzieć. Jednocześnie, w takich okolicznościach, znaczna część zadań zaplanowanych na ten rok nie mogła zostać zrealizowana. Taka sytuacja dotyczy również przypadków zadań zleconych przez jednostki samorządu terytorialnego innym podmiotom, których podstawę finansowania stanowiły udzielone dotacje, w tym dotacje celowe. Te co do zasady będą podlegały zwrotowi jako niewykorzystane w terminie.

W zależności od warunków, na jakich dotacja została udzielona, strony mają możliwość podejmowania na bieżąco wielu działań zmierzających do zrealizowania zadania, np. poprzez przesunięcie, zmianę terminu realizacji. Niemniej jednak w przypadku, w którym założony cel faktycznie nie zostanie zrealizowany, mamy do czynienia z dotacją niewykorzystaną podlegającą zwrotowi. Charakterystyczne dla wskazanej sytuacji będą przypadki niezrealizowania np. przez instytucje kultury, w związku ze stanem zagrożenia COVID-19, zadań dotowanych przez jednostkę samorządu terytorialnego. I na przykładzie takiej właśnie instytucji przeanalizujemy kwestię rozliczenia udzielonej dotacji celowej w odniesieniu do konkretnych, realnych zagadnień problematycznych.

Przykład

Gmina przekazała swojej jednostce organizacyjnej dotację celową na organizację imprezy kulturalnej w ramach wydarzenia cyklicznego, odbywającego się co roku w określonym terminie. Zgodnie z określonym w umowie terminem imprezy, ta miała odbyć się w listopadzie br. Z uwagi na pandemię koronawirusa i obowiązującymi w związku z jej występowaniem obostrzeniami, zaplanowana impreza nie odbywa się, podobnie jak całe wydarzenie, w ramach którego impreza ta miałaby być przeprowadzona. Gmina chce jednak, aby impreza ta doszła do skutku w innym terminie.

W tej sytuacji, w porozumieniu z instytucją kultury - wykonawcą zadania, gmina aneksuje zawartą umowę w zakresie zmiany terminu, jednak bez wskazania konkretnego terminu przeprowadzenia imprezy kulturalnej. W aneksie do umowy określono nowy termin z zastosowaniem zapisu (…) w terminie do 31 marca 2021 r., z zastrzeżeniem, że strony uzgodnią dokładny termin, w trybie wzajemnych uzgodnień, nie później jednak niż na 14 dni poprzedzających dzień realizacji imprezy. Jednocześnie określono, że rozliczenie dotacji nastąpi w terminie 15 dni po upływie terminu wykorzystania dotacji.

Czy w takim stanie faktycznym w ogóle możliwa jest zmiana umowy o dotację w zakresie terminu, jeśli tak, to w jaki sposób takiej zmiany dokonać i jak następnie rozliczyć taką dotację?

Analizy wskazanego przykładu należy dokonać przede wszystkim na podstawie regulacji prawnych ustawy z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (dalej: u.f.p.), ale również, z uwagi na status dotowanego, w odniesieniu do ustawy z 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej (dalej: u.o.p.d.k.).

Zmiana realizacji zadania dotowanego

Jak wynika z treści art. 28 ust. 3 pkt 3 u.o.p.d.k., adekwatnie do przedmiotu omawianego przykładu, organizator - w tym przypadku jednostka samorządu terytorialnego, przekazuje instytucji kultury środki finansowe w formie dotacji celowej na realizację wskazanych zadań i programów. Jednocześnie, zgodnie z art. 250 u.f.p., zarząd jednostki samorządu terytorialnego, udzielając dotacji celowej, w tym jak wskazuje przykład jednostce sektora finansów publicznych, gdy odrębne przepisy lub umowa międzynarodowa nie określają trybu i zasad udzielania lub rozliczania tej dotacji, zawiera umowę, w której określa w szczególności:

1. wysokość dotacji, cel lub opis zakresu rzeczowego zadania, na którego realizację są przekazywane środki dotacji,
2. termin wykorzystania dotacji, nie dłuższy niż do 31 grudnia danego roku budżetowego,
3. termin i sposób rozliczenia udzielonej dotacji oraz termin zwrotu niewykorzystanej części dotacji celowej, z tym że termin ten nie może być dłuższy niż terminy zwrotu określone stosownymi przepisami u.f.p.

Na gruncie obowiązujących w tym zakresie przepisów, przekazanie dotacji celowej następuje w oparciu o umowę, zawieraną pomiędzy dotującym a dotowanym. Strony tej umowy określają zarówno sam przedmiot umowy, w odniesieniu do celu i zakresu rzeczowego zadania, jak i stosowne terminy wykorzystania i rozliczenia udzielonej dotacji. W sytuacji wystąpienia okoliczności wpływających bezpośrednio na warunki umowy, tak jak w tym przypadku występowanie pandemii COVID-19, strony takiej umowy mogą postanowić o dokonaniu zmian jej treści. Zarówno w odniesieniu do przedmiotu umowy - tu zmiana obejmować będzie wyłączenie tej imprezy kulturalnej z wydarzenia cyklicznego, skoro pierwotne ustanawiało ją jako element konkretnego wydarzenia (chyba że w szerszym ujęciu organizacja całego wydarzenia cyklicznego została przesunięta w czasie), jak i w odniesieniu do terminu realizacji przedmiotu umowy. Tu jednak należy mieć na uwadze, że o ile zmiana terminu co do zasady jest dopuszczalna, to w kontekście terminu wykorzystania dotacji, strony umowy nie mają pełnej swobody działania.

Zmian terminu wykorzystania dotacji

Co do zasady, zgodnie z regulacją art. 250 pkt 2 i pkt 3 u.f.p., termin wykorzystania udzielonej dotacji określony w umowie nie może być dłuższy niż do 31 grudnia danego roku budżetowego. Zatem, w przypadku aneksu do umowy w zakresie zmiany terminu, jednostka samorządu terytorialnego nie ma uprawnienia do określenia terminu pozostającego w sprzeczności z terminem granicznym określonym przez ustawodawcę. Tym samym określenie nowego terminu wykorzystania dotacji do 31 marca 2021 r., tak jak podano w przykładzie powyżej, jako terminu wykraczającego poza rok budżetowy, w którym dotacji udzielono, pozostaje w sprzeczności z przepisem art. 250 pkt 2 u.f.p. W tym kontekście należy przyjąć, że tak skonstruowany zapis umowny nie jest wiążący. Biorąc pod uwagę uwarunkowania ustawowe, swoboda przy określeniu terminu realizowanego zadania objętego dotacją jest ograniczona w sytuacji, w której ten wykracza poza dzień 31 grudnia danego roku.

Poza warunkiem wskazanym w art. 250 pkt. 2 u.f.p., istotne znaczenie ma również zapis art. 251 ust. 1 u.f.p., z którego wynika obowiązek zwrotu dotacji do budżetu jednostki samorządu terytorialnego w części niewykorzystanej do końca roku budżetowego - w terminie do dnia 31 stycznia roku następnego. W kontekście ustanowienia w przykładowej umowie terminu wykonania do 31 marca 2021 r. wymagany termin rozliczenia nie będzie mógł być dotrzymany. Analizując ten konkretny przypadek, można dojść do wniosku, że gmina błędnie zinterpretowała zapis art. 250 pkt 3 u.f.p. i w efekcie dokonała nadużycia również w zakresie swobody określenia terminu rozliczenia udzielonej dotacji, pomijając warunek wskazany w drugiej części zdania, że „termin ten nie może być dłuższy niż terminy zwrotu określone w niniejszym dziale” (przyp. red. Dział V Budżet, wieloletnia prognoza finansowa i uchwała budżetowa jednostki samorządu terytorialnego w u.f.p.). Wskazany przez gminę w aneksie do umowy 15-dniowy termin rozliczenia dotacji odnosi się co prawda do dotacji, których termin jest wykorzystania jest krótszy niż rok budżetowy - o czym mowa w art. 251 ust. 3 u.f.p., niemniej jednak zastosowała go w odniesieniu do wcześniej błędnie określonego terminu wykorzystania dotacji.

Z przyjętych przez gminę założeń w zakresie zmian do umowy o udzielenie dotacji celowej, w tym w odnoszących się do terminu wykorzystania i terminu rozliczenia dotacji wynika wprost, że w przypadku, w którym impreza odbyłaby się faktycznie w terminie późniejszym niż 31 grudnia 2020 r., żaden z terminów określonych przez ustawodawcę w art. 250 u.f.p. nie zostałby dotrzymany.

Przy założeniu zmiany terminu wykonania dotacji (w odniesieniu do przykładu terminu realizacji wydarzenia kulturalnego) co do zasady możliwa jest zmiana terminu określonego pierwotnie w umowie o udzieleniu dotacji, pod warunkiem jednak, że termin ten ulegnie zmianie w perspektywie tego samego roku budżetowego. Jeżeli taka zmiana, w zakresie terminu wykonania dotacji, miałaby wykraczać poza dany rok budżetowy, stanowiłaby czynność pozbawioną podstawy prawnej.

Dokonanie wydatku w roku następnym

Omawiany przykład, w kontekście przyjętego przez gminę sposobu działania, wskazuje, że intencją było zakwalifikowanie dotacji, jako wydatku niewygasającego z końcem roku budżetowego, stąd określenie terminu wykonania dotacji w kolejnym roku budżetowym.

Na gruncie przepisów ustawy o finansach publicznych obowiązuje zasada wyrażona w art. 263 ust. 1 stanowiąca, że niezrealizowane kwoty wydatków budżetu jednostki samorządu terytorialnego wygasają z upływem roku budżetowego. Jednak, w szczególnych sytuacjach organ stanowiący, w związku z art. 263 ust. 2 u.f.p., może w drodze uchwały ustalić wykaz wydatków, które nie wygasają z upływem danego roku budżetowego przy jednoczesnym określeniu ostatecznego terminu dokonania każdego wydatku wskazanego w ustawie. Niemniej jednak nie dotyczy to każdego, dowolnie wskazanego wydatku. W każdym przypadku należy rozstrzygnąć, czy wydatki, które miałyby przejść na kolejny rok budżetowy, są możliwe do ujęcia w ramach wykazy wydatków niewygasających. Ten, zgodnie z art. 263 ust. 3 u.f.p. ujmować powinien wyłącznie wydatki związane z realizacją umów:

1. w sprawie zamówienia publicznego - tu jako wydatki służące realizacji zobowiązań zaciągniętych na podstawie zawartej wcześniej umowy,
2. które zostaną zawarte w wyniku zakończonego postępowania o udzielenie zamówienia publicznego, w którym dokonano wyboru wykonawcy.

Krzysztof Adamczyk

audytor wewnętrzny z praktyką w jednostkach samorządu terytorialnego, ekspert w zakresie inwestycji i zarządzania projektami, dziennikarz specjalizujący się w tematyce prawa samorządowego, finansów publicznych oraz zamówień publicznych

Podstawa prawna

• art. 250, art. 251 ustawy z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (j.t. Dz.U. z 2019 r. poz. 869; ost. zm. Dz.U. z 2020 r. poz. 1175)