Wyrok WSA w Łodzi z dnia 10 stycznia 2024 r., sygn. III SA/Łd 521/23

Dnia 10 stycznia 2024 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi-Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Szczygielski (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Małgorzata Kowalska, Asesor WSA Anna Dębowska, Protokolant Specjalista Dominika Janicka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 stycznia 2024 roku sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Sieradzu na uchwałę Rady Miejskiej w Błaszkach z dnia 5 grudnia 2018 r. nr III/16/18 w sprawie ustalenia wysokości oraz zasad otrzymywania diet dla radnych Rady Miejskiej w Błaszkach stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości.

Uzasadnienie

Rada Miejska w Błaszkach podjęła 5 grudnia 2018 r. uchwałę nr III/16/18 w sprawie ustalenia wysokości oraz zasad otrzymywania diet dla radnych Rady Miejskiej w Błaszkach. W § 4 zaskarżonej uchwały rada ustaliła, że uchwała wchodzi w życie z dniem podjęcia (ust. 2) oraz że uchwała podlega podaniu do publicznej wiadomości poprzez rozplakatowanie na tablicach ogłoszeń (ust. 3).

Prokurator Rejonowy w Sieradzu wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę na powyższą uchwałę, domagając się stwierdzenia jej nieważności w całości. Zaskarżonej uchwale prokurator zarzucił istotne naruszenie prawa, tj. art. 88 Konstytucji RP oraz art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych, polegające na zaniechaniu ogłoszenia w sposób przewidziany w ustawie, tj. w Dzienniku Urzędowym Województwa Łódzkiego.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, twierdząc, że zaskarżona uchwała nie jest aktem prawa miejscowego, a zatem nie podlega publikacji w dzienniku urzędowym. W szczególności uchwała nie zawiera normy o charakterze abstrakcyjnym, lecz zawiera normę o charakterze indywidualnym. W uchwale o dietach radnych brak norm, które byłyby skierowane do nieokreślonej grupy adresatów, znajdujących się na zewnątrz administracji i nadających się do wielokrotnego zastosowania. W omawianym przypadku dieta radnych została ustalona jednorazowo. Organ wskazał, że zaskarżona uchwała to typowy akt kierownictwa wewnętrznego, mający moc wiążącą jedynie wewnątrz danego określonego układu organizacyjnego. Zapisy tej uchwały dotyczą bowiem tylko radnych i regulują jedną z kwestii związanych z wykonywaniem przez nich mandatu, tj. rekompensaty poniesionych kosztów (diety). Ponadto organ zauważył, iż kwestia przyznania oraz wysokości diet zostały narzucone przez ustawodawcę. Wreszcie adresatem tego aktu nie jest społeczność lokalna gminy, a jedynie ograniczony krąg wybranych adresatów, ściśle powiązanych ze strukturą organów gminy. Co więcej, regulując sprawy z zakresu stosunków wewnętrznych w strukturze organizacyjnej gminy, uchwała nie ma żadnego wpływu na sferę praw i obowiązków mieszkańców gminy. Poza tym organ nadzoru, tj. właściwy wojewoda, nie miał żadnych zastrzeżeń co do trybu wejścia w życie zaskarżonej uchwały, gdyż nie wydał żadnego rozstrzygnięcia nadzorczego co do tej uchwały. Organ zauważył również, że prokurator rejonowy składając skargę naruszył regulacje art. 70 ustawy z dnia 28 stycznia 2016 r. Prawo o prokuraturze. Zgodnie z tą regulacją jeżeli uchwała lub zarządzenie organu samorządu terytorialnego albo rozporządzenie wojewody są niezgodne z prawem, prokurator zwraca się do organu, który je wydał, o ich zmianę lub uchylenie albo kieruje wniosek o ich uchylenie do właściwego organu nadzoru; w przypadku uchwały lub zarządzenia organu samorządu terytorialnego prokurator może także wystąpić o stwierdzenie ich nieważności do sądu administracyjnego. Zdaniem organu z powyższego wynika, że owszem prokurator uprawniony jest do złożenia skargi do sądu administracyjnego, ale konstrukcja przytoczonej regulacji prawnej sugeruje, iż w pierwszej kolejności powinien on zwrócić się do danego organu samorządu terytorialnego z odpowiednim wnioskiem. Prokurator może bowiem także wystąpić do sądu administracyjnego. Wobec tego prokurator nie może jedynie wystąpić do sądu administracyjnego, pomijając tryb wnioskowy, konsultacje z właściwym organem stanowiącym jednostki samorządu terytorialnego. Tymczasem w przedmiotowym wypadku etap wnioskowy do właściwego organu został całkowicie przez prokuratora pominięty.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje: