Wyrok NSA z dnia 9 kwietnia 2024 r., sygn. II OSK 869/22
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Tomasz Zbrojewski Sędziowie: sędzia NSA Grzegorz Czerwiński (spr.) sędzia del. WSA Jan Szuma Protokolant starszy asystent sędziego Piotr Zawadzki po rozpoznaniu w dniu 9 kwietnia 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 listopada 2021 r., sygn. akt VII SA/Wa 1522/21 w sprawie ze skargi A. W. na decyzję Ministra Kultury, Dziedzictwa Narodowego i Sportu z dnia 26 kwietnia 2021 r., znak: DOZ-OAiK.650.264.2021.BP w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę, 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 9 listopada 2021 r., sygn. akt VII SA/Wa 1522/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu skargi A. W. uchylił decyzję Ministra Kultury, Dziedzictwa Narodowego i Sportu z dnia 26 kwietnia 2021 r. znak DOZ-OAiK.650.264.2021.BP oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego.
Powyższy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.
Mazowiecki Wojewódzki Konserwator Zabytków decyzją z [...], nr 846/2012 na podstawie art. 89 pkt 2, art. 91 ust. 4 pkt. 3 i 4 i art. 9 ust. 1 i 2 u.o.z.o.z. w trybie art. 104 w zw. z art. 108 § 1 K.p.a. wpisał do rejestru zabytków nieruchomych województwa mazowieckiego elewację frontową hali fabrycznej z około 1911 – 1913 r. – z zespołu dawnej F. – położoną w W. przy ul. [...] (dz. [...]).
Wnioskiem z 6 lipca 2018 r. A. W. zwróciła się do Konserwatora o wydanie pozwolenia na roboty budowlane polegające na rozbiórce części budynku ww. hali fabrycznej należącej do zespołu dawnej F., przy ul. [...] w W., z pozostawieniem ściany frontowej, wpisanej do rejestru zabytków.
MWKZ decyzją z dnia 15 stycznia 2019 r., nr W/204/2019 na podstawie art. 89 pkt 2, art. 91 ust. 4 pkt 4, art. 6 ust. 1 pkt 1, art. 7 pkt 1, art. 36 ust. 1 pkt 1 u.o.z.o.z. oraz art. 104 ustawy oraz § 13 pkt. 1 i 3 rozporządzenia Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 2 sierpnia 2018 r. w sprawie prowadzenia prac konserwatorskich, prac restauratorskich i badań konserwatorskich przy zabytku wpisanym do rejestru zabytków albo na Listę Skarbów Dziedzictwa oraz robót budowlanych, badań architektonicznych i innych działań przy zabytku wpisanym do rejestru zabytków, a także badań archeologicznych i poszukiwań zabytków (t.j. Dz. U. 2021, poz. 81, dalej jako "rozporządzenie w sprawie prowadzenia prac konserwatorskich") pozwolił A. W. na roboty budowlane polegające na rozbiórce części budynku hali fabrycznej należącej do zespołu dawnej F., przy ul. [...] w W., z pozostawieniem ściany frontowej, wpisanej do rejestru zabytków decyzją nr [...] z dnia [...], zgodnie z projektem budowlanym autorstwa inż. G. S. z maja 2016 r. Termin ważności pozwolenia wyznaczono na dzień 31 grudnia 2020 r.
MWKZ decyzją z dnia 22 stycznia 2021 r. znak: WSK.5180.23.2021.AS, powołując się na art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. c, art. 7 pkt 1, art. 43 ust. 1, art. 89 pkt 2, art. 91 ust. 4 pkt 4 u.o.z.o.z. oraz art. 10 § 2, art. 104 i art. 108 § 1 K.p.a., wstrzymał roboty budowlane prowadzone przy ul. [...] w W..
W uzasadnieniu decyzji Konserwator wskazał, że w dniu 22 stycznia 2021 r. upoważnieni pracownicy MWKZ dokonali oględzin nieruchomości przy ul. [...] w W.. Stwierdzono, że przy budynku prowadzone są prace budowlane polegające na wzmocnieniu zabytkowej ściany szczytowej. Inwestor nie posiada ważnego pozwolenia organu konserwatorskiego na prowadzenie prac przy tym zabytku. W związku z tym, że prace są wykonywane bez wymaganych prawem pozwoleń i mogą prowadzić do utraty oryginalnej substancji zabytkowej, zdaniem organu zaistniały przesłanki do ich wstrzymania.
A. W. pismami z dnia 12 stycznia 2021 r. złożyła wniosek przedłużenie terminu ważności ww. pozwolenia konserwatorskiego z dnia 15 stycznia 2019 r., nr W/204/2019, do dnia 28 lutego 2021 r., oraz wniosek o przywrócenie terminu do złożenia wniosku o wydłużenie terminu ważności pozwolenia. Skarżąca wskazała, że drugą niezbędną decyzję Prezydenta Miasta Stołecznego Warszawy nr 217/2020 uzyskała 21 października 2020 r. Decyzja ta stała się ona ostateczna 10 listopada 2020 r. W dniu 7 grudnia 2020 r. rozpoczęto prace rozbiórkowe. Prace te są prowadzone powoli z powodu trudnych warunków atmosferycznych i przedłużającego się stanu epidemii. Ponadto prace są prowadzone w taki sposób, aby zminimalizować ryzyko katastrofy budowlanej i w jak największym stopniu zabezpieczyć zabytkową ścianę frontową budynku. Wskazała, że w związku z zakażeniem COVID-19 do dnia 6 stycznia 2021 r. przebywała na kwarantannie, a do dnia 10 stycznia 2021 r. przebywała w domu ze względu na nieustępujące objawy choroby.
Mazowiecki Wojewódzki Konserwator Zabytków, po rozpoznaniu ww. wniosków skarżącej, decyzją z dnia 22 stycznia 2021 r. znak: WZW.5142.399/2017.AKR(2), powołując się na art. 104 § 1 K.p.a., umorzył postępowanie administracyjne w sprawie wydania pozwolenia na zmianę decyzji MWKZ z dnia 15 stycznia 2019 r nr W/204/2019, pozwalającej na roboty budowlane polegające na rozbiórce części budynku hali fabrycznej należącej do zespołu dawnej F. przy ul. [...] w W. z pozostawieniem ściany frontowej wpisanej do rejestru zabytków pod numerem [...]
W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, że nie jest możliwa zmiana decyzji z dnia 15 stycznia 2019 r nr W/204/2019, ponieważ termin ważności zawartego w niej pozwolenia upłynął z dniem 31 grudnia 2020 r. Organ uzasadnił, że utrata mocy obowiązującej decyzji sprawia, że nie może ona być przedmiotem obrotu prawnego, a zatem nie może być zmieniona lub uchylona w trybie art. 155 K.p.a., ponieważ nie ma przedmiotu zmiany lub uchylenia. W związku z powyższym, organ I instancji uznał, że postępowanie jest bezprzedmiotowe i podlega umorzeniu na podstawie art. 105 § 1 K.p.a., oraz że realizacja planowanego zamierzenia wymaga uzyskania nowego pozwolenia Mazowieckiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków. Odnosząc się do wniosku o przywrócenie terminu, MWKZ wskazał, że przywróceniu terminu może podlegać jedynie termin ustawowy. Przepisy nie przewidują terminu do złożenia wniosku o zmianę decyzji.
Od powyższej decyzji pismem z dnia 1 lutego 2021 r. odwołanie złożyła A. W..
Minister Kultury, Dziedzictwa Narodowego i Sportu decyzją z dnia 26 kwietnia 2021 r. znak: DOZ.OAiK.650.264.2021.BP utrzymał w mocy decyzję I instancji.
Organ odwoławczy wskazał, że w doktrynie wskazuje się, że upływ czasu, na który został wydany akt, a więc nadejście terminu końcowego ma charakter zdarzenia przyszłego i nieuniknionego i powoduje wygaśnięcie aktu, który bez tego postanowienia dodatkowego mógłby dać podstawę dla niekończącej się działalności. Upływ terminu działa zawsze automatycznie - akt wygasa. Wraz z nadejściem terminu końcowego decyzja przestaje obowiązywać, wygasa per se i nie ma potrzeby ani też uzasadnienia stwierdzanie jej wygaśnięcia na podstawie przepisu art. 162 Kodeksu postępowania administracyjnego (por. T. Woś: "Moc wiążąca aktów administracyjnych w czasie", Warszawa 1978, str. 165; T. Woś: "Termin, warunek i zlecenie w prawie administracyjnym", Państwo i Prawo 1994, nr 6, str. 27). Powyższe oznacza, że po upływie terminu ważności określonego w pozwoleniu, decyzja ta traci swoją moc prawną. Z kolei utrata mocy obowiązującej decyzji powoduje, że nie może być ona przedmiotem obrotu prawnego. Nie jest w związku z powyższym dopuszczalna zmiana decyzji, która utraciła ważność, ponieważ nie ma możliwości zmiany aktu, który nie występuje już w obrocie prawnym. Jak podkreśla w swoim orzecznictwie Naczelny Sąd Administracyjny utrata mocy obowiązującej decyzji powoduje, że nie może być ona zmieniona lub uchylona w trybie art. 155 K.p.a., gdyż nie ma przedmiotu zmiany lub uchylenia (por. wyrok NSA z dnia 22 września 2009 r., sygn. akt II OSK 1431/08) .
Minister podniósł, że w niniejszej sprawie w momencie złożenia przez stronę w dniu 12 stycznia 2021 r. wniosku o przedłużenie terminu ważności decyzji z dnia 15 stycznia 2019 r. nie istniała możliwość zmiany tej decyzji, gdyż z upływem 31 grudnia 2020 r. utraciła ona moc obowiązującą. Dlatego też brak było podstaw do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, należało umorzyć postępowanie jako bezprzedmiotowe.
Skargę na powyższą decyzję złożyła A. W., podnosząc zarzuty naruszenia:
1. art. 36 ust. 1 u.o.z.o.z. w zw. z art. 32 ust. 1 pkt 2 p.b. oraz § 13 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia w sprawie prowadzenia prac konserwatorskich, poprzez przyjęcie błędnej wykładni, że utrata ważności pozwolenia udzielonego na podstawie decyzji MWKZ nr W/204/2019 wymagała wydania kolejnego pozwolenia na dokończenie prac budowlanych objętych zakresem przedmiotowym tego pozwolenia, a tym samym poprzez przyjęcie, że w celu kontynuacji robót budowlanych konieczne jest wystąpienie z nowym wnioskiem do Konserwatora, podczas gdy pozwolenie Konserwatora ma charakter zagadnienia wstępnego w postępowaniu o wydanie pozwolenia na rozbiórka na podstawie art. 32 ust. 1 pkt 2 p.b.;
2. art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a., poprzez utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji organu I instancji, podczas gdy organ odwoławczy winien stwierdzić zaistnienie naruszeń prawa przez organ I instancji i w konsekwencji tego uchylić decyzję organu I instancji oraz na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. i wydać orzeczenie co do istoty sprawy w oparciu o dokumentację znajdująca się w aktach sprawy; naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z pkt 2 K.p.a., doprowadziło do utrzymania w mocy decyzji niezgodnej z prawem;
3. art. 107 § 3 K.p.a. poprzez brak wyczerpującego uzasadnienia prawnego w uzasadnieniu decyzji oraz nieprawidłowe merytorycznie uzasadnienie decyzji.
W odpowiedzi na skargę Minister Kultury, Dziedzictwa Narodowego i Sportu wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.
Wyrokiem z dnia 9 listopada 2021 r., sygn. akt VII SA/Wa 1522/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił decyzję Ministra Kultury, Dziedzictwa Narodowego i Sportu z dnia 26 kwietnia 2021 r. oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego.
W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że podstawę prawną wydanych decyzji stanowił art. 105 § 1 K.p.a., wedle którego gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. W związku z tym w rozpoznawanej sprawie ocena Sądu ograniczona została do problematyki umorzenia postępowania i związanej z tym kwestii jego bezprzedmiotowości. Decyzja wydana na podstawie wskazanego przepisu nie rozstrzyga sprawy merytorycznie (w jej znaczeniu materialnym), bo nie kształtuje żadnego stosunku prawnego w zakresie uprawnień czy obowiązków strony, a jedynie znosi prowadzone postępowanie. W rozumieniu art. 105 § 1 K.p.a. sprawa administracyjna jest bezprzedmiotowa wtedy, gdy nie ma materialnoprawnych podstaw do władczej (w formie decyzji administracyjnej) ingerencji organu administracyjnego, co oznacza, że jakiekolwiek rozstrzygnięcie organu – pozytywne czy negatywne – staje się prawnie niedopuszczalne.
W niniejszej sprawie MWKZ decyzją z dnia 15 stycznia 2019 r., nr W/204/2019 na podstawie art. 36 ust. 1 pkt 1 u.o.z.o.z. oraz § 13 pkt 1 i 3 rozporządzenia Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego w sprawie prowadzenia prac konserwatorskich, prac restauratorskich i badań konserwatorskich przy zabytku wpisanym do rejestru zabytków albo na Listę Skarbów Dziedzictwa oraz robót budowlanych, badań architektonicznych i innych działań przy zabytku wpisanym do rejestru zabytków, a także badań archeologicznych i poszukiwań zabytków z dnia 2 sierpnia 2018 r., pozwolił A. W. na roboty budowlane polegające na rozbiórce części budynku hali fabrycznej należącej do zespołu dawnej F., przy ul. [...] w W., z pozostawieniem ściany frontowej, wpisanej do rejestru zabytków decyzją nr [...] z dnia [...], zgodnie z projektem budowlanym autorstwa inż. G. S. z maja 2016 r. Termin ważności pozwolenia wyznaczono na dzień 31 grudnia 2020 r.
A. W. w piśmie z dnia 12 stycznia 2021 r. złożyła wniosek o przedłużenie terminu ważności ww. pozwolenia na prowadzenie robót budowlanych przy zabytku, udzielonego decyzją z dnia 15 stycznia 2019 r.
Zdaniem Sądu, słusznie uznano, iż ww. wniosek został złożony w trybie art. 155 K.p.a. W myśl tego przepisu decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Z brzmienia powyższego przepisu wynika, iż uchylenie lub zmiana decyzji na podstawie art. 155 K.p.a. jest dopuszczalne w przypadku spełnienia określonych w tym przepisie warunków. Jednym z nich i jak wynika z konstrukcji przepisu podstawowym jest brak sprzeczności w uchyleniu lub zmianie decyzji z przepisami szczególnymi.
W świetle art. 155 K.p.a. nie jest możliwa zmiana decyzji administracyjnych, mających charakter "związany". Uchylenie lub zmiana decyzji w powołaniu się na treść art. 155 K.p.a. może zajść jedynie wtedy, gdy ustawodawca w przepisie materialnoprawnym przewidzi pewien "luz decyzyjny". Tylko w obszarze owego "luzu decyzyjnego" wzgląd na ważny interes społeczny lub słuszny interes strony może doprowadzić do uchylenia lub zmiany decyzji. W razie zaś gdy ustawodawca w sposób sztywny i bezwarunkowy, narzuca określone rozwiązanie, o stosowaniu art. 155 K.p.a. nie może być mowy (patrz: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 czerwca 2008 r. sygn. akt VI SA/Wa 555/08).
Odnosząc powyższe rozważania do niniejszej sprawy Sąd stwierdził, że decyzja wydana na podstawie art. 36 ust 1 u.o.z.o.z. nie jest decyzją uznaniową. Jednak już termin określony w tej decyzji ma charakter uznaniowy. Powyższe powoduje, że - co do zasady istnieje możliwość zmiany tej decyzji w części dotyczącej terminu jej ważności.
Jednakże w niniejszej sprawie umorzono postępowanie z wniosku skarżącej, albowiem organy konserwatorskie uznały, że nie jest możliwa zmiana decyzji z dnia 15 stycznia 2019 r nr W/204/2019, ponieważ termin ważności zawartego w niej pozwolenia upłynął z dniem 31 grudnia 2020 r., a skarżąca wniosek złożyła w dniu 12 stycznia 2021 r. Zdaniem organów, utrata mocy obowiązującej decyzji sprawia, że nie może ona być przedmiotem obrotu prawnego, a zatem nie może być zmieniona lub uchylona w trybie art. 155 K.p.a. Tym samym postępowanie jest bezprzedmiotowe i podlega umorzeniu na podstawie art. 105 § 1 K.p.a., a realizacja planowanego zamierzenia wymaga uzyskania nowego pozwolenia Mazowieckiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków.
W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego powyższe stanowisko organów jest błędne.
Podstawę pozwolenia MWKZ z dnia 15 stycznia 2019 r stanowił art. 36 ust 1 pkt 1 u.o.z.o.z., zgodnie z którym pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków wymaga prowadzenie prac konserwatorskich, restauratorskich lub robót budowlanych przy zabytku wpisanym do rejestru.
Na podstawie delegacji zawartej w art. 37 ust. 1 u.o.z.o.z., Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego wydał rozporządzenie z dnia 2 sierpnia 2018 r. w sprawie prowadzenia prac konserwatorskich, prac restauratorskich i badań konserwatorskich przy zabytku wpisanym do rejestru zabytków albo na Listę Skarbów Dziedzictwa oraz robót budowlanych, badań architektonicznych i innych działań przy zabytku wpisanym do rejestru zabytków, a także badań archeologicznych i poszukiwań zabytków. Rozporządzenie określa tryb i sposób wydawania pozwoleń, w tym szczegółowe wymagania, jakim powinien odpowiadać wniosek i pozwolenie na prowadzenie robót budowlanych przy zabytku wpisanym do rejestru zabytków.
Pozwolenie na prowadzenie robót budowlanych przy zabytku z dnia 15 stycznia 2019 r. miało określony termin ważności (31 grudnia 20120 r.), jak wymagał tego § 13 ust. 1 pkt 7 ww. rozporządzenia. Brak terminu ważności stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności pozwolenia konserwatorskiego. Termin jako dodatkowy element decyzji może być traktowany wyłącznie jako termin ważności decyzji, to znaczy może ograniczać czasowo uprawnienia lub obowiązki wypływające z decyzji. Dodanie do decyzji administracyjnej postanowienia określającego okres (termin) jej obowiązywania stanowi ograniczenie mocy wiążącej decyzji, która bez tego dodatkowego postanowienia stanowiłaby podstawę do nieograniczonych w czasie zachowań się jej adresata. Przydanie terminu ogranicza moc wiążącą decyzji w ten sposób, że albo zaczyna ona obowiązywać po upływie określonego czasu (termin początkowy), albo też przestaje wiązać po upływie ustalonego okresu (termin końcowy). Klauzula określająca termin wykonania obowiązku nałożonego na stronę na mocy tej decyzji stanowi element osnowy decyzji. Określenie takiej granicznej daty wykonania obowiązku lub korzystania z uprawnienia będzie dopuszczalne jedynie wtedy, gdy przepis prawa materialnego, stanowiący podstawę prawną decyzji administracyjnej, będzie przewidywał możliwość określenia w tej decyzji daty wykonania obowiązku. Zamieszczenie w decyzji elementu jakim jest termin ważności pozwolenia konserwatorskiego ma na celu czasowe ograniczenie uprawnień lub obowiązków wynikających z decyzji dla jej adresata. W przeciwnym wypadku, adresat decyzji, mógłby wykonywać w każdym czasie i bez jakiejkolwiek kontroli ze strony powołanych do tego organów roboty budowlane w otoczeniu zabytku.
Zdaniem Sądu, w dacie ważności pozwolenia konserwatorskiego strona posiada uprawnienie do złożenia wniosku o pozwolenie na przeprowadzenie robót budowlanych przy zabytku (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 31 maja 2019 r., sygn. akt II OSK 2855/17 oraz Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 21 czerwca 2017 r., sygn. akt VII SA/Wa 1009/16). Po dacie ważności pozwolenia konserwatorskiego strona nie ma jedynie uprawnienia do złożenia skutecznego wniosku o pozwolenie na przeprowadzenie robót budowlanych przy zabytku.
W niniejszej sprawie nie jest negowane przez organy, że, jak wskazała skarżąca, w dacie obowiązywania ww. pozwolenia na prowadzenie robót budowlanych przy zabytku strona uzyskała pozwolenie na prowadzenie robót budowlanych wydane na podstawie ustawy Prawo budowlane i rozpoczęła realizację omawianej inwestycji. Sąd podzielił stanowisko zawarte w przytoczonym przez skarżącą wyroku WSA w Warszawie z dnia 5 czerwca 2019 r. sygn. akt VII SA/Wa 9/19, że pozwolenie konserwatorskie na prowadzenie robót budowlanych przy zabytku jest zagadnieniem wstępnym wymaganym dla wydania decyzji na podstawie Prawa budowlanego. Po wydaniu decyzji o pozwoleniu na budowę, w której zatwierdza się projekt budowlany, decyzja konserwatora zostaje niejako skonsumowana. Inwestor zachowuje uprawnienia nadane mu decyzją konserwatorską, dopóty dopóki decyzja o pozwoleniu na budowę pozostaje w obrocie prawnym. Odmienna interpretacja prowadziłaby do każdorazowej niewykonalności pozwolenia na budowę w sytuacji utraty ważności pozwolenia konserwatorskiego. Nadto wprowadzałoby niepewność w sytuacji prawnej inwestora, co wyraźnie widać na gruncie rozpatrywanej sprawy.
Sąd w pełni podzielił stanowisko zawarte w wyroku NSA z dnia 18 października 2019 r. sygn. akt II OSK 2863/17, zapadłym w niemal identycznym stanie faktycznym i prawnym jak sprawa niniejsza, w myśl którego termin prowadzenia robót nie może być w żadnym razie utożsamiany z terminem ważności decyzji wydanej w trybie art. 36 u.o.z.o.z.. W związku z powyższym określony w pierwotnym pozwoleniu termin na prowadzenie prac mógł zostać zmieniony również po 31 grudnia 2020 r. Jest to o tyle racjonalne, że zmiana uwarunkowań faktycznych związanych z prowadzeniem prac przy zabytku i ewentualna zasadność wydłużenia tego terminu powinny być przeanalizowane przez organ w oparciu o przesłanki określone w art. 155 K.p.a. Sama data złożenia wniosku o zmianę decyzji nie ma znaczenia, możliwa jest bowiem w trybie 155 K.p.a. zmiana terminu prowadzenia prac nawet po jego upływie.
W świetle powyższego nie można uznać, że po wyekspirowaniu terminu ważności pozwolenia konserwatorskiego wygasa samo pozwolenie, a tym samym należy umorzyć postępowanie w sprawie rozpoznania złożonego na podstawie art. 155 K.p.a. wniosku o przedłużenie terminu ważności ww. pozwolenia konserwatorskiego, który to wniosek należy traktować jako wniosek o zmianę terminu prowadzenia robót budowlanych przy zabytku.
Przenosząc powyższe rozważania na grunt sprawy niniejszej Sąd wskazał, że decyzje organów obu instancji, z przyczyn omówionych powyżej zapadły z naruszeniem art. 105 § 1 K.p.a. w związku z art. 155 K.p.a.
Od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę kasacyjną wniósł Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego podnosząc zarzuty naruszenia:
1. art. 36 ust.1 pkt 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 710 z późn. zm., zwaną dalej "ustawą o ochronie zabytków") w zw. z art. 37 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami w zw. z § 12 ust. 1 pkt 7 Rozporządzenia Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 2 sierpnia 2018 roku w sprawie prowadzenia prac konserwatorskich, prac restauratorskich i badań konserwatorskich przy zabytku wpisanym do rejestru zabytków albo Listę Skarbów Dziedzictwa oraz robót budowlanych, badań architektonicznych i innych działań przy zabytku wpisanym do rejestru zabytków, a także badań archeologicznych i poszukiwań zabytku (dalej jako: Rozporządzenie) oraz § 13 ust. 1 pkt 7 Rozporządzenia poprzez wadliwą wykładnię tych norm przez Sąd I instancji polegającą na tym, że organ niesłusznie przyjął, że decyzja ostateczna nie pozostawała w obrocie prawnym (co doprowadziło do bezpodstawnego uchylenia Zaskarżonej Decyzji i Decyzji Organu I instancji), kiedy to zgodnie z prawidłową wykładnią ww. norm, okoliczność, że zarówno w dacie wniesienia przez skarżącą o zmianę decyzji ostatecznej jak i okoliczność, że w dacie wydawania zaskarżonej decyzji upłynął termin na jaki decyzja ostateczna została wydana, powodował, że ww. decyzja ostateczna nie pozostawała już w obrocie prawnym, a zatem organ prawidłowo umorzył postępowanie administracyjne prowadzone w sprawie;
2. art. 36 ust.1 pkt 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 710 z późn. zm., zwaną dalej "ustawą o ochronie zabytków") oraz art. 32 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 2351 z późn. zm ) poprzez ich błędną wykładnię polegającą na stwierdzeniu przez Sąd I instancji, że pozwolenie konserwatorskie na prowadzenie robót budowlanych przy zabytku jest zagadnieniem wstępnym wymaganym dla wydania decyzji na podstawie ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 2351 z późn. zm.), a po wydaniu decyzji o pozwoleniu na budowę, w której zatwierdza się projekt budowlany, decyzja konserwatora zostaje niejako skonsumowana przez pozwolenie wydane na podstawie ustawy prawo budowlane, co miałoby oznaczać, że inwestor zachowuje uprawnienia nadane mu decyzją konserwatorską, do czasu pozostawania w obrocie prawnym decyzji o pozwoleniu na budowę, kiedy to prawidłowa wykładnia ww. norm powinna stanowić, że są to dwa odrębne postępowania, regulowane odrębnymi ustawami oraz rozstrzygające o innych przesłankach, a upływ terminu wskazanego w pozwoleniu wydanym na podstawie art. 36 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami powoduje wygaśnięcie praw nadanych tą decyzją, niezależnie od tego czy orzeczenie wydane przez organy architektoniczno-budowlane pozostaje w mocy, czy też nie;
3. art. 36 ust.8 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 710 z późn. zm., zwaną dalej "ustawą o ochronie zabytków") oraz art. 4 pkt 1 -6 ww. ustawy poprzez ich nieprawidłowe niezastosowanie i pominięcie, że uzyskanie pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków na podjęcie robót budowlanych przy zabytku wpisanym do rejestru nie zwalnia z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę albo zgłoszenia, w przypadkach określonych przepisami Prawa budowlanego, ponieważ oba postępowania stanowią odrębne postępowania, celem których jest ocena innych przesłanek dopuszczalności przeprowadzenia inwestycji, a wobec tego nie jest możliwe twierdzenie, że postępowanie przed organami konserwatorskimi zostaje na etapie wydania decyzji przez organy architektoniczno-budowlane skonsumowane przez późniejszą decyzję;
4. art. 155 K.p.a. poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, że możliwe jest zastosowanie art. 155 K.p.a. w stosunku do decyzji ostatecznej, której ważność wygasła na skutek upływu terminu do którego decyzja ta miała obowiązywać, kiedy to organ w niniejszym postępowaniu postąpił prawidłowo, ponieważ art. 155 K.p.a. nie znajduje zastosowania do decyzji terminowej, której ważność wygasła wskutek upływu terminu, do którego została wydana;
5. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c. P.p.s.a. oraz art. 151 P.p.s.a. oraz art. 135 P.p.s.a. w zw. z art. tj. art. 155 K.p.a. poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, że możliwe jest zastosowanie art. 155 K.p.a. w stosunku do decyzji ostatecznej, której ważność wygasła na skutek upływu terminu do którego decyzja ta miała obowiązywać, w sytuacji kiedy wniosek o zmianę decyzji ostatecznej został złożony już po upływie ww. terminu, kiedy to organ w niniejszym postępowaniu postąpił prawidłowo, ponieważ art. 155 K.p.a. nie znajduje zastosowania do decyzji terminowej, której ważność wygasła wskutek upływu terminu, co doprowadziło do niesłusznego stwierdzenia, że organy nieprawidłowo umorzyły postępowanie w sprawie, kiedy to w ocenie Sądu i instancji winny były rozstrzygnąć sprawę merytorycznie;
6. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c. P.p.s.a. w zw. z art. 151 P.p.s.a. oraz art. 135 P.p.s.a. w zw. z art. 105 § 1 K.p.a. poprzez wadliwe uznanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, że organ niesłusznie umorzył postępowanie administracyjne w sprawie, kiedy to organ w sposób prawidłowy, po ustaleniu, że postępowanie w sprawie jest bezprzedmiotowe, orzekł o jego umorzeniu z uwagi na brak przedmiotu postępowania (brak istnienia w obrocie decyzji ostatecznej, która mogłaby być przedmiotem zmiany w trybie art. 155 K.p.a., co doprowadziło do niesłusznego stwierdzenia, że organy nieprawidłowo umorzyły postępowanie w sprawie, kiedy to w ocenie Sądu I instancji winny były rozstrzygnąć sprawę merytorycznie;
7. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. oraz art. 151 P.p.s.a oraz art. 135 P.p.s.a. w zw. z art. 6, art. 7, art. 77 § 1 oraz 80 K.p.a. w zw. z art. 107 § 3 K.p.a. poprzez stwierdzenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, że w rozpatrywanej sprawie organ naruszył ww. normy postępowania i w sposób niewystarczający wyjaśnił okoliczności faktyczne sprawy, kiedy to organ w sposób prawidłowy wyjaśnił wszelkie okoliczności faktyczne ustalone w sprawie, a w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji jak i decyzji organu I instancji znajduje się pełne wyjaśnienie motywów prawnych jakimi organ kierował się przy orzekaniu o konieczności umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie, błędna weryfikacja tego postępowania przez Sąd I instancji doprowadziła do wadliwego uchylenia zaskarżonej decyzji jak i decyzji organu I instancji.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawione zostały argumenty mające, zdaniem skarżącego kasacyjnie Ministra, potwierdzać zasadność podniesionych zarzutów.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie.
Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm., dalej jako "P.p.s.a."), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnymi jej podstawami, określonymi w art. 174 P.p.s.a. Nadto, zgodnie z treścią art. 184 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarga kasacyjna wniesiona przez Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego ma usprawiedliwione podstawy.
Odnośnie do kwestii możliwości złożenia wniosku o zmianę decyzji o pozwoleniu na prowadzenie robót budowlanych przy zabytku wpisanym do rejestru po upływie wskazanego w tej decyzji terminu jej ważności w pełni podzielić należy stanowisko Ministra, że jest to niedopuszczalne. W sytuacji, gdy w decyzji wskazano termin jej ważności, po upływie tego terminu decyzja przestaje wywoływać skutki prawne. Zmiana decyzji możliwa jest jedynie w stosunku do decyzji, które wywołują skutki prawne. Przepisy K.p.a. nie zawierają rozwiązań prawnych, które pozwalały przywracać byt prawny decyzji, której ważność upłynęła. Do tego bowiem w istocie sprowadzałaby się zmiana terminu ważności decyzji, który to termin już upłynął. W konsekwencji słusznie organy administracji umorzyły postępowanie w sprawie zmiany decyzji albowiem stało się ono bezprzedmiotowe. Stwierdzić przy tym należy, że inwestorka mogła legalnie wykonywać roboty budowlane mimo tego, że termin ważności decyzji o pozwoleniu na prowadzenie robót budowlanych przy zabytku wpisanym do rejestru upłynął.
Wydawana na podstawie art. 36 ust.1 pkt 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece na zabytkami decyzja o pozwoleniu na prowadzenie robót budowlanych przy zabytku wpisanym do rejestru jest rozstrzygnięciem, w którym organ administracji ocenia dopuszczalność prowadzenia robót budowlanych przy zabytku pod kątem ochrony walorów zabytkowych obiektu budowlanego. Nie zwalania to inwestora od obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę jeśli wymagają tego przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. Art. 2 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece na zabytkami stanowi bowiem, że ustawa ta nie narusza m.in. przepisów Prawa budowlanego. Nadto wymóg uzyskania pozwolenia na budowę wynika wprost z art. 36 ust. 8 ww. ustawy, który to przepis stanowi, że uzyskanie pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków na podjęcie robót budowlanych przy zabytku wpisanym do rejestru nie zwalnia z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę albo zgłoszenia, w przypadkach określonych przepisami Prawa budowlanego. Tym samym dopiero po uzyskaniu pozwolenia na budowę bądź dokonaniu wymaganego prawem zgłoszenia inwestor może przystąpić do wykonywania robót budowlanych przy zabytku.
Odnośnie do wzajemnych relacji pozwolenia na prowadzenie robót budowlanych przy zabytku wpisanym do rejestru oraz pozwolenia na budowę, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, uznać należy, że pierwsze z pozwoleń jest rozstrzygnięciem warunkującym wydanie drugiego pozwolenia, tak jak ma to miejsce np. w przypadku decyzji o ustaleniu warunków zabudowy czy też decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia. Ustawa Prawo budowlane reguluje generalnie kwestie związane z realizacją inwestycji budowlanej zaś ustawa o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami reguluje tylko pewne kwestie szczegółowe jakimi są warunki prac przy obiekcie będącym zabytkiem wpisanym do rejestru. Uzyskanie pozwolenia na prowadzenie robót budowlanych przy zabytku wpisanym do rejestru jest warunkiem koniecznym uzyskania pozwolenia na budowę dotyczącego takiego zabytku. Wynika to wprost z treści art. 39 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, który stanowi, że prowadzenie robót budowlanych przy obiekcie budowlanym wpisanym do rejestru zabytków lub na obszarze wpisanym do rejestru zabytków wymaga, przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę, uzyskania pozwolenia na prowadzenie tych robót, wydanego przez właściwego wojewódzkiego konserwatora zabytków.
Ponieważ decyzja o pozwoleniu na budowę generalnie rozstrzyga kwestię prowadzenia robót budowlanych inwestor prowadzi roboty budowlane na podstawie tej decyzji. Pozwolenie na prowadzenie robót budowlanych przy zabytku jest tylko etapem na drodze do uzyskania pozwolenia na budowę. Nie jest natomiast tak jak to przyjmuje Minister, że równolegle dwie decyzje, to jest pozwolenie na roboty budowlane przy zabytku oraz pozwolenie na budowę regulują kwestię prowadzenia inwestycji budowlanej.
Jeśli decyzja zezwalająca na prowadzenie robót budowlanych przy zabytku zawiera termin ważności tej decyzji, to inwestor w tym terminie powinien uzyskać pozwolenie na budowę. Po uzyskaniu pozwolenia na budowę to ta decyzja będzie podstawą dalszego prowadzenia robót budowlanych przy zabytku. W takim przypadku, jeśli termin ważności decyzji zezwalającej na prowadzenie robót budowlanych przy zbytku upłynął, nie ma konieczności uzyskiwania przez inwestora nowego zezwolenia na czy też zmiany istniejącego zezwolenia poprzez wydłużenie terminu ważności decyzji. Inwestor realizuje inwestycję w oparciu o pozwolenie na budowę uzyskane na podstawie ustawy Prawo budowlane. Żaden przepis tej ustawy nie przewiduje, że pozwolenie na budowę traci moc na skutek upływu terminu ważności pozwolenia na prowadzenie robót budowlanych przy zabytku. W niniejszej sprawie, inwestorka uzyskała pozwolenie na budowę w okresie ważności decyzji zezwalającej na prowadzenie robót budowlanych przy zabytku. Nie było zatem przeszkód, by w oparciu o pozwolenie na budowę prowadzone były roboty budowlane mimo tego, że po wydaniu tego pozwolenia utraciło ważność pozwolenie na prowadzenie robót budowlanych przy zabytku.
Z przytoczonych wyżej względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 P.p.s.a., art. 151 P.p.s.a. oraz art. 207 § 2 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji.
POTRZEBUJESZ POMOCY?