Prewspółczynnik VAT w praktyce: kiedy samorząd wygra z fiskusem?

Jeśli aktywność jednostek samorządu terytorialnego podlega opodatkowaniu VAT, to zyskują prawo do odliczenia podatku naliczonego. Jednak gdy JST wykonuje zarówno działania opodatkowane VAT, jak i te, które nie podlegają temu podatkowi, trzeba zastosować właściwy prewspółczynnik VAT. Tylko który jest właściwy? Odpowiedzi szukamy w orzeczeniach Naczelnego Sądu Administracyjnego, które zapadły w tym roku.

co wynika z przepisów

Prawo do odliczenia podatku naliczonego przysługuje wyłącznie w takim zakresie, w jakim towary i usługi są wykorzystywane do wykonywania czynności opodatkowanych (zgodnie z art. 86 ust. 1 ustawy o VAT). Dlatego gdy aktywność samorządu nie stanowi działalności gospodarczej, lecz wpisuje się w realizację jego zadań własnych, nie ma on w ogóle prawa do odliczenia VAT – ponieważ w myśl art. 15 ust. 6 ustawy o VAT nie uznaje się za podatnika organów władzy publicznej w zakresie zadań własnych (z wyłączeniem czynności wykonywanych na podstawie umów cywilnoprawnych).

Przykładowo każda gmina jest zobowiązana do budowy i utrzymania dróg na podstawie art. 7 ust. 1 pkt 2 ustawy o samorządzie gminnym. Gminy chcące odliczyć VAT uciekają się do różnych argumentów, ale sądów nie przekonują ani tłumaczenia, że droga jest jedynym sposobem dotarcia do oczyszczalni ścieków, która służy działalności opodatkowanej (wyrok NSA z 7 października 2025 r., sygn. akt I FSK 1546/22), ani wyjaśnienia, że będą po niej jeździć pojazdy miejskiego transportu publicznego, w których pasażerowie podróżują z biletami opodatkowanymi VAT (wyrok NSA z 28 sierpnia 2025 r., sygn. akt I FSK 1015/22).

Uwaga! Prewspółczynnik wchodzi w grę dopiero, kiedy samorządowi przysługuje prawo do odliczenia VAT naliczonego. Zasadniczo gmina może odliczyć podatek, jeżeli ponosi wydatki „mieszane”, czyli takie, które służą zarówno czynnościom opodatkowanym, jak i nieobjętym VAT. Jeśli nie jest w stanie bezpośrednio ich przyporządkować, musi ustalić proporcję. Jak wynika z art. 86 ust. 2a ustawy o VAT, sposób określenia proporcji powinien najbardziej odpowiadać specyfice wykonywanej przez podatnika działalności i dokonywanych przez niego nabyć. Z kolei zgodnie z art. 86 ust. 2b ustawy o VAT dzieje się tak, jeżeli sposób ten: