Wyrok NSA z dnia 14 stycznia 2026 r., sygn. I OSK 784/24
Zmiana ostatecznej decyzji administracyjnej, stwierdzającej nabycie praw przez podmioty, na podstawie art. 154 § 1 k.p.a., jest niedopuszczalna w sytuacji, gdy decyzja ta potwierdza istniejące stany prawne i nie narusza zasadności powziętych praw.
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marek Stojanowski Sędziowie: Sędzia NSA Marian Wolanin Sędzia NSA Mariola Kowalska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 14 stycznia 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Polskich Kolei Państwowych S.A. z siedzibą w Warszawie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 grudnia 2023 r. sygn. akt I SA/Wa 1865/23 w sprawie ze skargi Polskich Kolei Państwowych S.A. z siedzibą w Warszawie na decyzję Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 22 sierpnia 2023 r., nr DO-II.7610.145.2023.KC w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 14 grudnia 2023 r. sygn. akt I SA/Wa 1865/23, po rozpoznaniu sprawy ze skargi Polskich Kolei Państwowych S.A. w Warszawie na decyzję Ministra Rozwoju i Technologii z 22 sierpnia 2023 r. nr DO-II.7610.145.2023.KC w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji oddalił skargę.
Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosły Polskie Koleje Państwowe S.A. w Warszawie (dalej skarżąca kasacyjnie), skarżąc wyrok w całości.
Skarżąca kasacyjnie zarzuciła Sądowi wydanie wyroku z naruszeniem:
1) przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, w rozumieniu art. 174 pkt 1 p.p.s.a. tj.: art. 154 § 1 k.p.a. i art. 34 ust. 1 ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji i restrukturyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe" (Dz.U. z 2021 r., poz. 146) poprzez przyjęcie, że w realiach faktycznych niniejszej sprawy, nie ma możliwości wydania innej decyzji niż ta, która jest zgodna z podstawą prawną jej rozstrzygnięcia, w sytuacji, kiedy wnioskodawca składa wniosek o uchylenie decyzji wydanej w wyniku postępowania wszczętego nie z urzędu, a na wniosek strony.
2) naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 174 pkt 2 p.p.s.a. tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 28 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez niezastosowanie w/w przepisu i oddalenie skargi pomimo, iż zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem art. 154 § 1 k.p.a.
Skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania; o zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania według norm przepisanych, z uwzględnieniem kosztów zastępstwa procesowego. Oświadczyła, iż zrzeka się rozprawy.
Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 p.p.s.a, ponieważ skarżąca kasacyjnie zrzekła się rozprawy, a druga strona, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądała przeprowadzenia rozprawy.
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej. Stosownie do przepisu art. 176 p.p.s.a. skarga kasacyjna winna zawierać zarówno przytoczenie podstaw kasacyjnych, jak i ich uzasadnienie. Przytoczenie podstaw kasacyjnych oznacza konieczność konkretnego wskazania tych przepisów, które zostały naruszone w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną, co ma istotne znaczenie ze względu na zasadę związania Sądu II instancji granicami skargi kasacyjnej.
Rozpoznana w tych granicach skarga kasacyjna nie podlega uwzględnieniu.
Skarżąca wniosła na podstawie art. 154 § 1 k.p.a. o zmianę decyzji Wojewody Mazowieckiego z 10 grudnia 2015 r. nr 4753/2015 (sprostowanej postanowieniem Wojewody Mazowieckiego z 5 stycznia 2016 r. nr 5/2016) stwierdzającej nabycie przez Skarb Państwa z mocy prawa z dniem 1 czerwca 2003 r. prawa własności gruntu, zajętego pod część linii kolejowej [...], linii [...] oraz linii [...], położonego w powiecie [...], gminie [...], oznaczonym jako projektowana działka nr [...] o pow. [...] ha z obrębu [...] oraz stwierdzającej nabycie z tym samym dniem przez Polskie Koleje Państwowe S.A. prawa użytkowania wieczystego ww. gruntu wraz z prawem własności budynku i urządzeń znajdujących się na tym gruncie.
Odnosząc się do zarzutów skargi kasacyjnie w pierwszej kolejności należy wyjaśnić, ze przepis art. 154 § 1 k.p.a. ma zastosowanie wyłącznie do decyzji na mocy której strona nie nabyła prawa. W skardze kasacyjnej w żaden sposób nie uzasadniono tezy, że mocą decyzji objętej żądaniem zmiany nie doszło do nabycia prawa przez żadną ze stron. W piśmiennictwie wskazuje się, że ocena, czy strona nabyła prawa lub nie nabyła praw z decyzji ostatecznej, powinna być dokonywana na podstawie treści rozstrzygnięcia zawartego w tej decyzji. Jakkolwiek pewna kontrowersja dotyczy tego, czy kwestię nabycia praw należy łączyć jedynie z decyzjami merytorycznymi, tj. rozstrzygającymi sprawę co do jej istoty, czy także z decyzjami procesowymi, które nie rozstrzygają sprawy co do jej istoty, to kontrowersja ta nie ma znaczenia w niniejszym przypadku. Natomiast utrwalił się pogląd, że strona nie nabywa prawa z decyzji ostatecznej, jeżeli decyzja ta odmawia przyznania stronie żądanych uprawnień lub też treścią jej rozstrzygnięcia jest pozbawienie strony posiadanych przez nią uprawnień. Do decyzji ostatecznych, o których mowa w art. 154 § 1 k.p.a., nie należą natomiast już decyzje nakładające na stronę obowiązek, bowiem nawet te decyzje są decyzjami, na mocy których pewne osoby nabywają prawo do wykonania obowiązków w zakresie wskazanym w decyzji. Analogicznie sytuacja wygląda w przypadku decyzji deklaratoryjnych (pomijając sporną kwestię co do zasadności podziału na decyzje deklaratoryjne i decyzje konstytutywne), ustalenie, czy na mocy tych decyzji strona nie nabyła prawa, wymaga odwołania się do osnowy takiej decyzji. Pogląd, według którego decyzje deklaratoryjne nie tworzą praw dla strony, nie uwzględnia bowiem, że treścią rozstrzygnięcia zawartego w decyzji deklaratoryjnej może być zarówno autorytatywne potwierdzenie uprawnień, które strona nabyła z mocy prawa, jak i wygaśnięcie tych uprawnień z mocy prawa lub stwierdzenie, że na stronie ciążą z mocy prawa pewne obowiązki albo stwierdzenie wygaśnięcia tych obowiązków z mocy prawa (zob. A. Wróbel [w:] M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX/el. 2025, art. 154 i powoływana tam literatura).
Prawidłowo zatem Sąd I instancji ocenił, że na mocy decyzji ostatecznej doszło do nabycia określonych uprawnień przez strony. Decyzja objęta żądaniem zmiany stwierdza nabycie przez Skarb Państwa prawa własności nieruchomości, zaś przez PKP prawa użytkowania wieczystego gruntu wraz z prawem własności budowli i urządzeń znajdujących się na tym gruncie. Jakkolwiek decyzja stwierdza skutek powstały ex lege, to ukształtowała sytuację prawną zarówno Skarżącej, jak i Skarbu Państwa, stwierdzając nabycie przez te podmioty praw określonych w rozstrzygnięciu decyzji.
Prawidłowe jest również stanowisko Sądu I instancji, że zmiana decyzji ostatecznej na podstawie art. 154 k.p.a. może być dokonana tylko w granicach stanu faktycznego sprawy załatwionej tą decyzją ostateczną, przy uwzględnieniu normy prawa materialnego, w oparciu o którą tę decyzję ostateczną wydano. Przyjęcie zaś stanowiska, według którego, w postępowaniu opartym na art. 154 k.p.a., możliwe byłoby ustalenie na nowo stanu faktycznego oraz ocena tego na nowo ustalonego stanu faktycznego w odniesieniu do norm prawa materialnego, skutkowałoby utożsamieniem tego nadzwyczajnego trybu weryfikacji ostatecznej decyzji administracyjnej z postępowaniem zwykłym. Nie można także instytucją zmiany decyzji zastępować trybów nadzwyczajnych wznowienia postępowania bądź stwierdzenia nieważności.
Z uwagi na zakres wniosku brak było podstaw do badania sprawy pod kątem przesłanek określonych w art. 37a ust. 1 ustawy z 8 września 2000 r., czy też inicjowania odrębnego postępowania z urzędu. Zaskarżona w niniejszej sprawie decyzja została wydana, zgodnie z brzmieniem wniosku skarżącej kasacyjnie, w jednym z trybów nadzwyczajnych. Przepis art. 37a ust. 1 powołanej powyżej ustawy znajduje natomiast zastosowanie w postępowaniach dotyczących przejścia na własność Skarbu Państwa gruntów wchodzących w skład linii kolejowych. Zatem całkowicie niezasadne jest żądanie skargi kasacyjnej uchylenia wyroku i wydanych w sprawie decyzji na innej podstawie prawnej aniżeli ta, która była podstawą rozstrzygnięcia.
Skarżąca domagała się zmiany decyzji wydanej w trybie art. 37a ustawy z 8 września 2000 r. podnosząc, że dostrzega w decyzji Wojewody z 10 grudnia 2015 r., nr 4753/2015, wady tkwiące w samej decyzji, jak podnoszona przez skarżącą kasacyjnie kwestia nieprawidłowego podziału działki ewidencyjnej nr [...]. Tę okoliczność PKP S.A. wywodzi z faktu uprzedniego wydania w dniu 24 listopada 2015r. przez Wojewodę decyzji nr 424/III/2015, m.in. w przedmiocie podziału działki nr [...]. Jednakże, zdaniem zasadnej oceny Sądu I instancji, Skarżąca ma do dyspozycji dedykowane dla takich naruszeń inne tryby nadzwyczajne niż tryb z art. 154 k.p.a., których zainicjowanie winna rozważyć w takiej sytuacji, niezależnie od subiektywnych przekonań Skarżącej wyrażonych w skardze co do powodzenia takich działań. Kontrola decyzji wadliwych, jak słusznie zauważył Wojewódzki Sąd Administracyjny, nie jest bowiem dopuszczalna w trybie art. 154 k.p.a.
Tym samym nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 154 § 1 k.p.a. Niezrozumiały jest zarzut naruszenia art. 34 ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji i restrukturyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe" (Dz.U. z 2021 r., poz. 146), skoro wnioskowana o zmianę decyzji została wydana na podstawie art. 37a ww. ustawy o komercjalizacji, a art. 34 tej ustawy stanowi o odmiennym i odrębnym trybie nabycia prawa użytkowania wieczystego przez PKP.
Nie są zasadne zarzuty naruszenia przepisów postępowania. Wiążą się one bowiem z brakiem zasadności zarzutu naruszenia art. 154 § 1 k.p.a. a ponadto nie zostały w żaden sposób uzasadnione.
Wobec powyższego należy uznać, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, a zaskarżony wyrok odpowiada prawu.
W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 2 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.
Uzasadnienie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego zostało sporządzone z uwzględnieniem przepisu art. 193 in fine P.p.s.a., zgodnie z którym uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej.
POTRZEBUJESZ POMOCY?