Odpowiedź Ministra Edukacji na interpelację nr 17817 w sprawie sytuacji finansowej jednostek samorządu terytorialnego po reformie dochodów JST oraz ryzyka niedoszacowania kosztów oświaty i zadań zleconych

Treść interpelacji:

Pani Minister, Panie Ministrze,

w przestrzeni publicznej pojawiają się opinie, że mimo wejścia w życie reformy dochodów jednostek samorządu terytorialnego, samorządy sygnalizują utrzymywanie się istotnych problemów finansowych, w szczególności w zakresie oświaty, zadań zleconych oraz kosztów realizowanych przez miasta na prawach powiatu. Plany finansowe JST na 2026 r. zakładają dochody ogółem na poziomie ok. 480 mld zł, wydatki ok. 527 mld zł oraz deficyt przekraczający 47 mld zł; Ministerstwo Finansów podało zaś, że po I kwartale 2026 r. budżety JST zamknęły się zbiorczo nadwyżką 44 702 mln zł przy planowanym deficycie 47 204 mln zł.

Reforma dochodów JST została wprowadzona ustawą z dnia 1 października 2024 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego. Ministerstwo Finansów przekazało JST informacje o kwotach dochodów na 2026 r., potrzebach finansowych oraz szczegółowych danych wykorzystanych do ich obliczenia, stosownie do art. 39 tej ustawy. Z danych Ministerstwa Finansów wynika, że po I kwartale 2026 r. dochody wykonane JST wyniosły 148 954 mln zł, tj. 31,0% planu, a wydatki 104 252 mln zł, tj. 19,8% planu. Jednocześnie zadłużenie JST wyniosło 113 190 mln zł, czyli 23,6% planowanych dochodów ogółem, i było wyższe o 3,9% rok do roku.

Szczególną część problemu stanowi finansowanie oświaty. Od 2025 r. w systemie dochodów JST funkcjonuje kategoria „potrzeb oświatowych”, a sposób podziału łącznej kwoty potrzeb oświatowych na 2026 r. określa rozporządzenie Ministra Edukacji z dnia 28 lipca 2025 r. Samorządy wskazują jednak, że zastąpienie wcześniejszej subwencji oświatowej nowym instrumentem nie rozwiązało problemu różnicy między realnymi wydatkami na edukację, a środkami kalkulowanymi w systemie dochodów JST.

Zasadnicze wątpliwości dotyczą tego, czy algorytmy ustalania potrzeb finansowych JST, w szczególności potrzeb oświatowych, wystarczająco i sprawiedliwie odzwierciedlają rzeczywistą dynamikę kosztów wynagrodzeń, energii, usług, transportu publicznego, pomocy społecznej oraz zadań zleconych. Ryzyko to ma znaczenie konstytucyjne, ponieważ art. 167 Konstytucji RP wymaga zapewnienia jednostkom samorządu terytorialnego udziału w dochodach publicznych odpowiednio do przypadających im zadań. Dodatkowe ryzyko wynika z presji na część bieżącą budżetów JST. Ustawa o finansach publicznych przewiduje ograniczenia dotyczące uchwalania budżetów, w których planowane wydatki bieżące są wyższe niż planowane dochody bieżące powiększone o wskazane przychody, co przy niedoszacowaniu kosztów usług publicznych może ograniczać zdolność JST do wykonywania zadań publicznych i inwestowania.

W związku z powyższym zwracam się z następującymi pytaniami:

1. Jakie są aktualne dane Ministerstwa Finansów dotyczące planowanych dochodów, wydatków, wyniku budżetowego, nadwyżki operacyjnej oraz zadłużenia JST na 2026 r.?
2. Ile jednostek samorządu terytorialnego planuje w 2026 r. deficyt budżetowy, ile planuje deficyt w części bieżącej, a ile korzysta z dopuszczonych ustawowo przychodów w celu spełnienia relacji, o której mowa w art. 242 ustawy o finansach publicznych?
3. Jaka jest, według danych posiadanych przez Ministerstwo Finansów, różnica między kwotami potrzeb oświatowych ustalonymi dla JST na 2026 r. a planowanymi przez JST wydatkami na zadania oświatowe, w podziale na typy JST?
4. Jakie działania analityczne lub legislacyjne podjęto po pierwszym roku obowiązywania ustawy z dnia 1 października 2024 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego w celu oceny, czy reforma zapewnia adekwatność dochodów do zakresu zadań JST?
5. Czy ministerstwo przeprowadziło lub prowadzi ewaluację algorytmów ustalania potrzeb finansowych JST, w szczególności potrzeb oświatowych, rozwojowych, wyrównawczych oraz korekty z tytułu zamożności? Jeżeli tak, kiedy wyniki zostaną przedstawione opinii publicznej?
6. Jakie postulaty strony samorządowej zgłoszone po wejściu reformy w życie zostały uwzględnione, a które pozostają przedmiotem dalszych analiz?
7. W jaki sposób Ministerstwo Finansów monitoruje, czy dotacje i inne środki przekazywane JST na zadania zlecone z zakresu administracji rządowej odpowiadają rzeczywistym kosztom realizacji tych zadań?
8. Ile w latach 2024-2026 wpłynęło do Ministerstwa Finansów, wojewodów lub innych organów administracji rządowej wystąpień JST dotyczących niedoszacowania kosztów zadań zleconych, w szczególności w obszarze spraw obywatelskich, pomocy społecznej i administracji?
9. Czy Ministerstwo Finansów, we współpracy z Ministerstwem Edukacji, analizuje skutki algorytmu podziału potrzeb oświatowych na 2026 r. dla samorządów prowadzących szkoły o ponadprzeciętnych kosztach funkcjonowania, w tym szkół specjalnych, szkół zawodowych i szkół z istotną liczbą uczniów wymagających dodatkowego wsparcia? Czy planowane są zmiany w tym zakresie na rok 2027 dla JST?
10. Czy rząd planuje w 2026 r. przedstawienie projektu nowelizacji ustawy o dochodach JST albo zmian w aktach wykonawczych dotyczących potrzeb oświatowych, tak aby w większym stopniu uwzględnić realne koszty wynagrodzeń, energii, usług, transportu publicznego, pomocy społecznej i zadań zleconych? Jeżeli tak, proszę o wskazanie harmonogramu prac oraz planowanego trybu konsultacji ze stroną samorządową.

Z poważaniem

Odpowiedź sekretarza stanu w Ministerstwie Edukacji Narodowej:

Szanowny Panie Marszałku,

na wstępie chciałem poinformować, że w nowym systemie, dochody samorządów z tytułu udziału w PIT i CIT zostały uniezależnione od zmian podatkowych. Dochody samorządów opierają się na lokalnej bazie dochodowej i są liczone od dochodów podatników zamieszkałych/mających siedzibę na terenie danej JST (a nie od podatku należnego). Zapewnia to stabilność i przewidywalność dochodów samorządowych.

W zakresie finansowania zadań oświatowych od 2025 roku dla JST są naliczane kwoty potrzeb oświatowych. Ustalanie kwot potrzeb oświatowych zastąpiło dotychczasowe naliczanie środków w ramach części oświatowej subwencji ogólnej i tzw. dotacji przedszkolnej.

Łączna kwota potrzeb oświatowych na 2025 r. wynosi 102,7 mld zł i jest ona wyższa w stosunku do sumy kwot części oświatowej subwencji ogólnej zaplanowanej w ustawie budżetowej na rok 2024 i kwoty dotacji celowej na dofinansowanie zadań w zakresie wychowania przedszkolnego w roku 2024 (razem 92,2 mld zł) o 10,5 mld zł, tj. o 11,4% a w porównaniu do roku 2023 jest wyższa o 36,3 mld zł, tj. o 54,8% (razem 66,3 mld zł). W kwocie tej uwzględniono także środki związane z podwyżkami średnich wynagrodzeń nauczycieli o 4,1%.

Dodatkowo w ustawie budżetowej na 2025 rok (rezerwa celowa poz. 36 pn. uzupełnienie środków subwencji ogólnej dla JST), zaplanowano kwotę prawie 1 mld zł na pokrycie skutków wynikających ze zwiększenia wskaźnika wzrostu średnich wynagrodzeń nauczycieli z poziomu 4,1% do 5,0%.

Natomiast łączna kwota potrzeb oświatowych na 2026 rok ustalona jest na 114 mld 952 mln zł, co oznacza wzrost o 12,3 mld zł (12%) w porównaniu do 2025 r.

Porównując udział subwencji oświatowej/potrzeb oświatowych (oraz do roku 2024 również dotacji przedszkolnej) do PKB w latach 2015-2023 wskaźnik udziału wymienionych nakładów do PKB obniżył się z poziomu 2,3% w 2015 roku do wartości 1,9% w roku 2023. W latach 2024 i 2025, wskaźniki te osiągnęły odpowiednio wartość 2,5% oraz 2,7%. Szacuje się, że udział łącznej kwoty potrzeb oświatowych w PKB na 2026 rok wyniesie ok. 2,8%.

Na mocy ustawy z dnia 1 października 2024 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego od 1 stycznia 2025 r. część oświatowa subwencji ogólnej została zastąpiona potrzebami oświatowymi, stanowiącymi jedną z kategorii potrzeb finansowych jednostek samorządu terytorialnego. Sposób podziału łącznej kwoty potrzeb oświatowych pomiędzy poszczególne jednostki samorządu terytorialnego określany jest corocznie w drodze rozporządzenia Ministra Edukacji.

Konstrukcja algorytmu podziału łącznej kwoty potrzeb oświatowych¹ zakłada różnicowanie wysokości naliczanych środków za pomocą systemu wag odzwierciedlających zróżnicowaną kosztochłonność realizacji poszczególnych zadań oświatowych. W szczególności wyższe środki naliczane są na uczniów i zadania wymagające większych nakładów, w tym związane z kształceniem specjalnym, kształceniem zawodowym oraz innymi zadaniami, dla których przewidziano odpowiednie wagi.

W ramach analiz rozwiązań w algorytmie podziału łącznej kwoty potrzeb oświatowych wykorzystywane są m.in. dane przekazywane przez jednostki samorządu terytorialnego oraz informacje wynikające ze sprawozdawczości budżetowej, w tym raportów dotyczących dochodów i wydatków jednostek samorządu terytorialnego publikowanych przez Ministra Finansów. Analizy obejmują zarówno ocenę adekwatności przyjętych rozwiązań algorytmicznych, jak i identyfikację obszarów wymagających ewentualnych zmian.

Wyniki prowadzonych analiz stanowią podstawę do wprowadzania odpowiednich korekt w algorytmie podziału potrzeb oświatowych. Rozwiązania przyjmowane na kolejne lata uwzględniają doświadczenia z funkcjonowania obowiązujących przepisów oraz aktualne dane dotyczące realizacji zadań oświatowych przez jednostki samorządu terytorialnego.

Obecnie prowadzone są prace nad projektem rozporządzenia Ministra Edukacji określającego sposób podziału łącznej kwoty potrzeb oświatowych na rok 2027. Projekt został 24 czerwca 2026 r. skierowany do uzgodnień międzyresortowych, konsultacji publicznych oraz opiniowania². W ramach tych prac zainteresowane podmioty, w tym przedstawiciele jednostek samorządu terytorialnego i organizacji samorządowych, mają możliwość zgłaszania uwag i propozycji zmian dotyczących sposobu podziału łącznej kwoty potrzeb oświatowych.

Należy przy tym wskazać, że sposób podziału łącznej kwoty potrzeb oświatowych nie polega na refundowaniu rzeczywiście ponoszonych przez poszczególne jednostki samorządu terytorialnego kosztów realizacji zadań oświatowych, lecz na podziale określonej ustawowo łącznej kwoty potrzeb oświatowych według jednolitych zasad określonych w rozporządzeniu Ministra Edukacji. Natomiast kwoty potrzeb oświatowych dla poszczególnych jednostek samorządu terytorialnego nie stanowią elementu budżetu państwa, lecz są elementem kalkulacyjnym w procesie ustalania poziom dochodów samorządów.

Z wyrazami szacunku

Z upoważnienia Ministra Edukacji
Henryk Kiepura
Sekretarz Stanu