Pomoc publiczna dla przedsiębiorców - warunki dopuszczalności pomocy regionalnej

Pomoc ta, w zależności od tytułu, w ramach którego jest udzielana, ma się przyczynić do osiągnięcia różnych celów, z jakiegoś względu korzystnych z punktu widzenia interesów publicznych. Celem takim jest np. ograniczenie bezrobocia przez wspieranie tworzenia nowych miejsc pracy oraz podwyższenie kwalifikacji zawodowych pracowników poprzez szkolenia. Przedsiębiorcy, którzy otrzymali pomoc horyzontalną, mogą jednocześnie ubiegać się o pomoc regionalną, jeśli prowadzą oni działalność na obszarze, na którym jest ona dopuszczalna. Pomoc horyzontalna nie może zostać natomiast udzielona przedsiębiorcom prowadzącym działalność w sektorach wrażliwych.

Podstawą oceny zgodności udzielanej pomocy regionalnej z ustawą o pomocy publicznej są przepisy zawarte w rozdziale 2 (ogólne warunki dopuszczalności pomocy) oraz w rozdziale 3 (pomoc regionalna) tej ustawy, a także przepisy rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie pomocy regionalnej dla przedsiębiorców. Ponadto, na mocy art. 63 Układu Europejskiego, w zakresie, w jakim udzielana pomoc może mieć wpływ na handel pomiędzy Polską a Wspólnotą Europejską, podstawą oceny jej dopuszczalności jest również art. 87 Traktatu o Ustanowieniu Wspólnoty Europejskiej oraz akty stanowiące jego interpretację w zakresie pomocy regionalnej, czyli Wytyczne w sprawie krajowej pomocy regionalnej.

Jeżeli wartość udzielanej pomocy, łącznie z pomocą otrzymaną przez przedsiębiorcę w okresie trzech kolejnych lat poprzedzających dzień jej udzielania, nie przekracza kwoty będącej równowartością 100 tys. euro, przepisów ustawy o pomocy publicznej nie stosuje się, z wyjątkiem art. 1-4, art. 35, 36, 37 ust. 1-4 oraz art. 38 (art. 2 ustawy). Jest to tzw. zasada de minimis. Zgodnie z tą zasadą w przypadku nieprzekroczenia wskazanej kwoty udzielenie pomocy jest dopuszczalne niezależnie od tego, czy jest ona zgodna z ustawą o pomocy publicznej oraz zobowiązaniami międzynarodowymi Polski. Przyjmuje się bowiem, iż ze względu na niewielką wysokość nie grozi ona zakłóceniem konkurencji i nie narusza wymiany handlowej pomiędzy Polską a państwami Unii Europejskiej.

Ustawodawca określając obszary, na których dopuszczalne jest udzielanie pomocy regionalnej, odwołuje się do rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie wprowadzenia Nomenklatury Jednostek Terytorialnych dla Celów Statystycznych (NTS). Nomenklatura Jednostek Terytorialnych dla Celów Statystycznych (NTS) została opracowana na podstawie europejskiej Nomenclature of Territorial Units for Statistics (NUTS) obowiązującej w krajach Unii Europejskiej, która służy między innymi kształtowaniu regionalnych polityk krajów Unii i jest niezbędna do przeprowadzenia analiz stopnia rozwoju społeczno-gospodarczego pod kątem oceny zróżnicowań regionalnych i opracowywania programów rozwoju regionalnego. Dzieli ona Polskę na terytorialne i hierarchicznie powiązane jednostki na 5 poziomach, z czego 3 określono jako poziomy regionalne, a 2 jako poziomy lokalne.

Poziom regionalny obejmuje swym zasięgiem:

• poziom 1 - obszar całego państwa,

• poziom 2 - województwa,

• poziom 3 - podregiony.

Poziom lokalny obejmuje swym zasięgiem:

• poziom 4 - powiaty,

• poziom 5 - gminy.

Wskazując obszary, na których dopuszczalne jest udzielanie pomoc regionalnej, ustawodawca odwołuje się do jednostek wyróżnionych na poziomie 2 (NTS 2), czyli do województw. Zgodnie z art. 12 ustawy o pomocy publicznej udzielanie pomocy regionalnej jest dopuszczalne tylko w tych województwach, które charakteryzują się poziomem produktu krajowego brutto na jednego mieszkańca niższym niż 75% średniego poziomu brutto na jednego mieszkańca we Wspólnotach Europejskich jako całości, mierzonego jako średnia za okres ostatnich trzech lat, z zastrzeżeniem art. 45 ustawy. Ze względu na to, że obecnie we wszystkich województwach poziom PKB nie przekracza 75%, dopuszczalne jest udzielanie pomocy regionalnej na terenie całej Polski.

Pomoc regionalna może być udzielana w celu wspierania nowych inwestycji lub tworzenia nowych miejsc pracy związanych z daną inwestycją. Zgodnie z definicją zawartą w art. 8 ust. 2 ustawy przez nowe inwestycje należy rozumieć jedynie:

• inwestycje w środki trwałe związane z utworzeniem nowego przedsiębiorstwa, rozbudową lub zakupem istniejącego już przedsiębiorstwa, jak również rozpoczęciem w istniejącym przedsiębiorstwie działalności obejmującej dokonywanie zasadniczych zmian produkcji, produktu albo procesu produkcyjnego,

• inwestycje w wartości niematerialne i prawne poprzez uzyskanie patentów, zakup licencji oraz nieopatentowanej wiedzy technicznej, technologicznej lub z zakresu organizacji i zarządzania.

Wspierane w ramach pomocy regionalnej przedsięwzięcia muszą być więc ograniczone do inwestycji w środki trwałe lub wartości niematerialne i prawne.

Konieczność powiązania udzielanej pomocy z nowymi inwestycjami występuje nie tylko w przypadku pomocy na wspieranie nowych inwestycji (§ 4 ust. 1 rozporządzenia w sprawie pomocy regionalnej dla przedsiębiorców), ale również w odniesieniu do pomocy na tworzenie nowych miejsc pracy (§ 5 ust. 1 rozporządzenia). Pomocą mogą być bowiem objęte koszty utworzenia tylko takich miejsc pracy, których powstanie pozostaje w bezpośrednim związku z inwestycją w środki trwałe lub wartości niematerialne i prawne.

Tak więc zarówno pomoc mająca na celu wsparcie nowych inwestycji, jak i pomoc na tworzenie nowych miejsc pracy jest uzależniona od realizacji przedsięwzięcia obejmującego tego rodzaju inwestycje. Różnica pomiędzy nimi dotyczy przede wszystkim rodzaju kosztów uwzględnianych przy obliczaniu wielkości pomocy. W pierwszym przypadku brany jest bowiem pod uwagę czynnik kapitałowy inwestycji, w drugim zaś decydujące znaczenie ma czynnik pracy.

Wskazując obszary, które mogą być objęte pomocą regionalną, ustawodawca odwołał się do poziomu 2 (NTS 2), czyli do województw. Określając dopuszczalną wielkość pomocy regionalnej odniósł się on do jednostek wyróżnionych na poziomie 3 (NTS 3), którymi są podregiony. Przy ustalaniu dopuszczalnej wielkości pomocy został uwzględniony między innymi poziom bezrobocia, zmiany w jego skali i strukturze, poziom produktu krajowego brutto, gęstość zaludnienia, uwarunkowania demograficzne, struktura działalności gospodarczej oraz stan infrastruktury.

Dopuszczalna wielkość pomocy regionalnej wspierającej nowe inwestycje lub tworzenie nowych miejsc pracy została określona przez wskazanie jej intensywności, czyli stosunku kwoty pomocy do kosztów kwalifikujących się do objęcia pomocą. Została ona ustalona dla wszystkich podregionów w wysokości 50%, z wyjątkiem:

• miasta Wrocław, miasta Kraków, Gdańska-Gdyni-Sopotu (numery statystyczne 4, 17, 30) - gdzie dopuszczalna intensywność pomocy wynosi 40%,

• miasta Warszawy, miasta Poznania (numery statystyczne 22 i 42) - gdzie dopuszczalna intensywność pomocy wynosi 30%.

Jeżeli beneficjentem pomocy regionalnej jest mały lub średni przedsiębiorca, maksymalna intensywność pomocy jest podwyższona o 15% w stosunku do maksymalnej intensywności określonej dla poszczególnych obszarów. Tak więc dla tej kategorii przedsiębiorców wynosi ona, w zależności od obszaru, na którym jest prowadzona działalność gospodarcza związana ze wspieraną inwestycją, odpowiednio 65%, 55% oraz 45%.

Obliczając wielkość pomocy regionalnej na wspieranie nowych inwestycji w przypadku inwestycji w środki trwałe należy uwzględnić następujące koszty kwalifikujące się do objęcia pomocą:

• koszty nabycia gruntów - w wysokości nie wyższej niż 5% całkowitych kosztów inwestycji,

• nakłady na budowle i budynki - w wysokości nie wyższej niż 40% całkowitych kosztów inwestycji,

• nakłady na wyposażenie nowych obiektów - w wysokości nie wyższej niż 70% całkowitych kosztów inwestycji.

Suma procentowych udziałów kosztów kwalifikujących się do objęcia pomocą nie powinna jednak przekroczyć 100%.

Jeżeli wspierane przedsięwzięcie obejmuje poza inwestycjami w środki trwałe również inwestycje w wartości niematerialne i prawne, to koszty tych inwestycji mogą być uwzględnione w kosztach kwalifikujących się do objęcia pomocą w wysokości nie większej niż 25%. W żadnym przypadku jednak intensywność udzielanej pomocy nie może przekroczyć maksymalnej intensywności określonej dla obszaru, na którym jest prowadzona działalność gospodarcza związana ze wspieraną inwestycją.

Załóżmy, iż całkowity koszt inwestycji wynosi 5 000 000 zł, z czego koszty nabycia gruntów to 500 000 zł, zaś nakłady na budowle i budynki oraz nakłady na wyposażenie nowych obiektów to odpowiednio 2 500 000 zł i 1 800 000 zł. Pozostałe koszty wynoszą 200 000 zł.

Obliczając dopuszczalną wielkość pomocy regionalnej należy uwzględnić w całkowitych kosztach inwestycji koszty nabycia gruntów, nakłady na budowle i budynki oraz nakłady na wyposażenie nowych obiektów w wysokości odpowiednio 5%, 40% oraz 70%, co daje nam w rezultacie 250 000 zł, 2 000 000 zł oraz 3 500 000 zł. Ponieważ jednak koszty stanowiące podstawę obliczania wysokości pomocy nie mogą być wyższe niż koszty rzeczywiście poniesione przez przedsiębiorcę, nakłady na wyposażenie nowych obiektów można uwzględnić jedynie wysokości 1 800 000 zł, co stanowi 36% całkowitych kosztów inwestycji. Tym samym suma procentowych udziałów kosztów kwalifikujących się do objęcia pomocą nie przekracza 100% (5%+40%+36%=81%). Podstawą obliczania maksymalnej wielkości pomocy będzie więc kwota 4 050 000 zł.

Wsparcie udzielane przedsiębiorcy nie może więc przekroczyć:

• na obszarach, na których dopuszczona jest intensywność pomocy w wysokości 50% - 2 025 000 zł,

• na obszarach, na których dopuszczona jest intensywność pomocy w wysokości 40% - 1 620 000 zł,

• na obszarach, na których dopuszczona jest intensywność pomocy w wysokości 30% - 1 215 000 zł.

Dla małych i średnich przedsiębiorców dopuszczalna kwota pomocy będzie zaś wynosić odpowiednio 2 632 500 zł, 2 227 500 zł oraz 1 822 500 zł.

Przeprowadzana inwestycja może zostać objęta pomocą regionalną tylko w przypadku, gdy udział własny przedsiębiorcy w nakładach związanych z tą inwestycją wynosi co najmniej 25%. Ponadto działalność gospodarcza związana ze wspieranym przedsięwzięciem musi być prowadzona przez okres co najmniej pięciu lat od dnia udzielenia pomocy. Jeżeli zaś w kosztach kwalifikujących się do objęcia pomocą mają zostać uwzględnione również koszty inwestycji w wartości niematerialne i prawne, pomoc ta musi spełniać jeszcze dodatkowo warunki, określone w § 4 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia w sprawie pomocy regionalnej dla przedsiębiorców. Zgodnie z tym przepisem wartości niematerialne i prawne, których koszty kwalifikują się do objęcia pomocą, powinny być:

• wykorzystywane jedynie przez przedsiębiorcę otrzymującego pomoc regionalną,

• nabyte od osoby trzeciej na warunkach nie odbiegających od normalnych praktyk inwestycyjnych,

• własnością przedsiębiorcy przez okres co najmniej 5 lat.

Obliczając wielkość pomocy regionalnej na tworzenie nowych miejsc pracy należy uwzględnić natomiast wartość ponoszonych przez przedsiębiorcę dwuletnich kosztów pracy nowo zatrudnionych pracowników, na które składają się koszty płacy brutto pracowników, powiększone o wszystkie obowiązkowe płatności związane z ich zatrudnianiem. W wyniku utworzenia nowych miejsc pracy związanych z daną inwestycją powinien nastąpić przyrost netto miejsc pracy w określonym przedziale czasu w danym przedsiębiorstwie po dokonaniu inwestycji. Warunkiem udzielenia pomocy jest zachowanie nowo utworzonych miejsc pracy przez okres co najmniej 5 lat od dnia udzielenia pomocy. Maksymalna wielkość pomocy nie może w tym przypadku przekroczyć tej części dwuletnich kosztów pracy nowo zatrudnianych pracowników, która odpowiada maksymalnej intensywności pomocy określonej dla danego obszaru.

Pomoc w celu wspierania nowych inwestycji może być udzielana jednocześnie z pomocą na tworzenie nowych miejsc pracy, pod warunkiem iż łączna intensywność pomocy nie przekroczy maksymalnej intensywności określonej dla obszaru, na którym jest prowadzona działalność gospodarcza związana z daną inwestycją.

W przypadku gdy przedsiębiorca uzyskał kilkakrotnie pomoc mającą na celu wsparcie przeprowadzanej przez niego inwestycji lub tworzenia nowych miejsc pracy związanych z tą inwestycją, obliczając, czy nie została przekroczona maksymalna intensywność pomocy określona dla danego obszaru, należy zsumować kwoty tej pomocy, niezależnie od jej podstawy prawnej, źródła pochodzenia (źródło krajowe lub zagraniczne) oraz organu udzielającego.

Jeżeli koszty kwalifikujące się do objęcia pomocą regionalną w całości lub w części kwalifikują się również do objęcia pomocą z innego tytułu, to dla części wspólnej nakładów można przyjąć intensywność pomocy dla tego tytułu, dla którego jest ona większa.

Przepisy wymienionego rozporządzenia, określając dopuszczalną intensywność pomocy regionalnej wspierającej nowe inwestycje lub tworzenie nowych miejsc pracy na poziomie 50%, 40% i 30%, wskazują jedynie górną granicę, powyżej której nie jest dopuszczalne udzielenie pomocy. Wielkość udzielanej pomocy może być zatem równa lub niższa od wskazanego pułapu. Reguła ta odnosi się do wszystkich przypadków udzielania pomocy. Nie oznacza to jednak, iż w każdym z nich udzielenie pomocy w takiej wielkości będzie uzasadnione. Wysokość pomocy regionalnej powinna być bowiem zróżnicowana w wyznaczonych granicach, w zależności od rodzaju i skali problemów występujących na obszarze, na którym jest prowadzana działalność gospodarcza związana ze wspieraną inwestycją (art. 12 ust. 2 pkt 2 ustawy).

Konieczność ograniczenia wysokości udzielanej pomocy w indywidualnych przypadkach może wynikać również z przesłanek art. 9 pkt 2 i 4 ustawy, zgodnie z którym udzielana pomoc powinna być proporcjonalna do rangi rozwiązywanego problemu oraz służyć wspieraniu projektu w zakresie niezbędnym do osiągnięcia celu pomocy. Ponadto wpływ na wielkość udzielanej pomocy będzie miała wysokość środków finansowych, jakie organ udzielający pomocy może przeznaczyć na wsparcie procesów inwestycyjnych na danym obszarze.

Jako pomoc regionalną należy również zakwalifikować pomoc udzielaną na pokrycie bieżących kosztów działalności. Pomoc ta jest dopuszczalna na podstawie art. 8 ust. 4 pkt 4 ustawy o pomocy publicznej. Jest to tzw. pomoc operacyjna. Brak jest powiązania pomocy udzielanej w ramach tego tytułu z nowymi inwestycjami lub tworzeniem nowych miejsc pracy. Warunkiem dopuszczalności pomocy operacyjnej jest jej ograniczenie w czasie oraz stopniowe zmniejszanie wielkości.

Biorąc pod uwagę, iż celem pomocy regionalnej jest wsparcie obszarów poszkodowanych, udzielenie pomocy operacyjnej, podobnie jak pomocy wspierającej nowe inwestycje lub tworzenie nowych miejsc pracy związanych z daną inwestycją, powinno znajdować uzasadnienie w kontekście rozwoju regionalnego. Nie można więc poprzestać w tym przypadku jedynie na wykazaniu korzyści, jakie planowane przysporzenie przyniesie wspomaganemu przedsiębiorcy. Problem, do rozwiązania którego ma się przyczynić udzielana pomoc, musi mieć znaczenie dla obszaru, na którym przedsiębiorca ubiegający się o pomoc prowadzi działalność gospodarczą. Udzielenie pomocy operacyjnej powinno wpłynąć pozytywnie na pobudzenie długookresowego rozwoju określonego obszaru lub obszarów. Do oceny dopuszczalności pomocy udzielanej w ramach tego tytułu konieczne jest również precyzyjne wykazanie kosztów, na pokrycie których pomoc ta ma zostać udzielona.

Za zgodną z ustawą o pomocy publicznej należy uznać jedynie taką pomoc regionalną, która oprócz szczególnych warunków dopuszczalności spełnia również warunki ogólne, określone w art. 5, 7, 8 oraz 9 ustawy. Warunki te powinny być bowiem spełnione w każdym przypadku udzielenia pomocy, niezależnie od jej rodzaju oraz tytułu. Do pomocy regionalnej stosuje się więc między innymi art. 7 ustawy, który dopuszcza, w drodze wyjątku, pomoc stanowiącą element polityki regionalnej, która może istotnie ograniczyć lub zniekształcić konkurencję, a także uniemożliwić lub istotnie utrudnić jej powstanie, pod warunkiem iż będzie ona ograniczona w czasie. Dla uznania pomocy czasowo zniekształcającej konkurencję za dopuszczalną decydujące znaczenie ma fakt, iż jest ona konieczna dla pobudzenia rozwoju poszkodowanych regionów.

Należy również pamiętać, iż na mocy art. 9 ustawy, pomoc regionalna może być udzielana jedynie, pod warunkiem że stanowi ona, w przypadku inwestowania lub tworzenia nowych miejsc pracy, uzupełnienie środków własnych przedsiębiorców, a ponadto jej wielkość, czas trwania oraz zakres są proporcjonalne do rangi rozwiązywanego problemu, przynosi ona korzyści społeczne większe niż korzyści możliwe do osiągnięcia bez jej udzielenia, służy wspieraniu projektów w stopniu, zakresie oraz czasie trwania niezbędnym, a zarazem wystarczającym do osiągnięcia celu pomocy oraz charakteryzuje się przejrzystością ułatwiającą nadzorowanie. Wszystkie te przesłanki powinny być spełnione kumulatywnie.