Wyrok NSA z dnia 23 padziernika 2007 r., sygn. II FSK 1325/06

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Grzegorz Krzymień, Sędziowie NSA: Grzegorz Borkowski (sprawozdawca), Jerzy Rypina, Protokolant Magdalena Gródecka, po rozpoznaniu w dniu 23 października 2007 r. na rozprawie w Izbie Finansowej skargi kasacyjnej Dyrektora Izby Skarbowej w P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 14 czerwca 2006 r. sygn. akt I SA/Po 662/05 w sprawie ze skargi Z. D. M. w P. na postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej w P. z dnia 21 lutego 2005 r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania egzekucyjnego oddala skargę kasacyjną.

Uzasadnienie

Wyrokiem z dnia 14 czerwca 2006 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, sygn. akt I SA/Po 662/05, po rozpoznaniu skargi Z. D. M. w P. na postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej w P. z dnia 21 lutego 2005 r. w przedmiocie umorzenia postępowania egzekucyjnego, uchylił zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie Naczelnika [...] Urzędu Skarbowego w P. z dnia 10 grudnia 2004 r. Jak wskazano w uzasadnieniu, egzekucja administracyjna wobec J. S. prowadzona była na podstawie tytułu wykonawczego obejmującego należności z tytułu kar pieniężnych za nieuiszczenie opłat za postój pojazdu w strefie parkowania. Obowiązek uiszczenia dochodzonych należności wynikał z przepisów uchwały Rady Miasta z dnia 21 listopada 2000 r. w sprawie opłat za parkowanie pojazdów samochodowych na drogach publicznych w P. podjętej na podstawie przepisów § 3 ust. 1 i § 4 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 27 czerwca 2000 r. w sprawie szczegółowych zasad wprowadzania opłat za parkowanie pojazdów samochodowych na drogach publicznych (Dz. U. nr 51, poz. 608.). Rozporządzenie to zostało wydane zgodnie z delegacją zawartą w art. 13 ust. 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tj. Dz. U. z 2000 r. nr 71, poz. 838, ze zm.). Wyrokiem z dnia 10 grudnia 2002 r., sygn. akt P 6/02 (OTK-A2002/7/91) Trybunał Konstytucyjny stwierdził niezgodność z Konstytucją RP między innymi przepisów wskazanego rozporządzenia Rady Ministrów, stanowiących podstawę wydania wspomnianej uchwały Rady Miasta i określił utratę mocy obowiązującej tych przepisów z dniem 30 listopada 2003 r. Zdaniem organów egzekucyjnych, postępowanie egzekucyjne wobec zobowiązanego podlegało umorzeniu na podstawie art. 59 § 3 w związku z art. 59 §1 pkt 7 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2002 r. nr 110, poz. 968, ze zm.), dalej w skrócie "u.p.e.a." z uwagi na jej niedopuszczalność. Wprawdzie Trybunał Konstytucyjny określił termin utraty mocy obowiązującej rozporządzenia stanowiącego podstawę prawną wystawionego tytułu wykonawczego od dnia 30 listopada 2003 r., jednak z części II wyroku Trybunału wynika wyraźnie, że pobrane na podstawie przepisów rozporządzenia Rady Ministrów opłaty nie podlegały zwrotowi, a zatem, w ocenie Dyrektora Izby Skarbowej, przedmiotowe należności nie mogą być również egzekwowane.

Uwzględniając skargę Z. D. M. w P., Sąd pierwszej instancji powołał art. 13 ustawy o drogach publicznych, art. 3 § 1 u.p.e.a. oraz cytowane powyżej: uchwałę Rady Miasta P. z dnia 21 listopada 2000 r. i rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 27 czerwca 2000 r. Sąd podkreślił, iż wydany po fakcie nieopłacenia postojów pojazdu w strefie parkowania przez zobowiązanego wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 10 grudnia 2002 r. określił, że dopiero z dniem 30 listopada 2003 r. wskazane w nim przepisy rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie szczegółowych zasad wprowadzania opłat za parkowanie pojazdów samochodowych na drogach publicznych stracą moc. A zatem, utrata mocy obowiązującej wskazanych w wyroku przepisów zapowiadała na przyszłość niedopuszczalność nakładania opłat w oparciu o wymienione w nim przepisy. Okoliczność, że egzekucja toczy się po dniu 30 listopada 2003 r. - w ocenie Sądu pierwszej instancji - nie miały znaczenia dla oceny legalności postępowania egzekucyjnego. Z. D. M. w P. był uprawniony, wobec bezskuteczności upomnienia, do wystawienie tytułu wykonawczego i złożenia wniosku o wszczęcie postępowania egzekucyjnego, albowiem obowiązek zapłaty kary pieniężnej i podwyższonej opłaty został na tyle określony w przepisach, by uznać, że wynika on wprost z przepisów prawa. Wobec powyższego, Sąd pierwszej instancji stwierdził, iż organ egzekucyjny - uznając, że egzekucja administracyjna jest niedopuszczalna - naruszył art. 59 § 1 pkt 7 u.p.e.a.

Od powyższego wyroku Dyrektor Izby Skarbowej wniósł skargę kasacyjną żądając jego uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono:

1) na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) - dalej w skrócie "p.p.s.a." naruszenie przez Sąd pierwszej instancji przepisów prawa procesowego, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit a w zw. z art. 151 p.p.s.a poprzez brak oddalenia skargi Z. D. M. w P. pomimo istnienia do tego ustawowych podstaw,

2) na podstawie art. 174 pkt. 1 p.p.s.a. naruszenia przepisów prawa materialnego wskazując, że uchybienia te miały istotny wpływ na wynik sprawy:

a) poprzez błędne zastosowanie przez Sąd pierwszej instancji art. 13 ust. 4 ustawy o drogach publicznych,

b) poprzez błędne zastosowanie przez Sąd pierwszej instancji § 3 ust. 1 oraz § 4 ust. 1 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 27 czerwca 2000 r. w sprawie szczegółowych zasad wprowadzania opłat za parkowanie pojazdów samochodowych na drogach publicznych, w sytuacji gdy przepisy te utraciły moc obowiązującą w dniu 30 listopada 2003 r.

c) poprzez błędną wykładnię art. 59 § 1 pkt 7 u.p.e.a. i przyjęcie, że nie było podstaw prawnych do umorzenia postępowania egzekucyjnego, w sytuacji gdy postępowanie egzekucyjne nie mogło być prowadzone przez organ egzekucyjny z uwagi na brak podstaw prawnych do jego przeprowadzenia,

d) poprzez błędne zastosowanie uchwały Rady Miasta P. z dnia 21 listopada 2000 r. w sprawie opłat za parkowanie pojazdów samochodowych na drogach publicznych w P.

Zdaniem Dyrektora Izby Skarbowej, niedopuszczalne jest prowadzenie egzekucji administracyjnej na podstawie tytułów wykonawczych, w których jako podstawę prawną obowiązku podlegającego egzekucji administracyjnej wskazano przepisy, które - jako niezgodne z Konstytucją RP - utraciły moc obowiązującą. Wprawdzie Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z dnia 10 grudnia 2002 r. uchylił przepisy: § 3 ust.1 i § 4 ust.1 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 27 czerwca 2000 r. w sprawie szczegółowych zasad wprowadzania opłat za parkowanie pojazdów samochodowych na drogach publicznych oraz art. 13 ust. 4 ustawy o drogach publicznych dopiero od dnia 30 listopada 2003 r., jednak w świetle II części tegoż wyroku, w której wyraźnie określono, iż pobrane na podstawie wskazanych powyżej przepisów rozporządzenia Rady Ministrów opłaty nie podlegają zwrotowi, stwierdzono, iż przedmiotowe należności nie mogą być obecnie egzekwowane. W związku z powyższym, w ocenie autora skargi kasacyjnej, nie można kontynuować postępowania egzekucyjnego na podstawie przedmiotowego tytułu wykonawczego. Zdaniem Dyrektora Izby Skarbowej, wbrew twierdzeniu Strony, powyższe nie oznacza, że organ egzekucyjny stoi na stanowisku, iż przepisy wymienione w przedmiotowym tytule wykonawczym nie były obowiązujące, kiedy powstały należności dochodzone wobec zobowiązanego. W skardze kasacyjnej podkreślono, że wystawienie tytułu wykonawczego nie należy do czynności poboru opłat i odbywa się na podstawie obowiązujących przepisów prawa. Tak jak pobranie opłaty drogowej mogło być dokonane na podstawie przepisów niezgodnych z Konstytucją RP, gdyż w sposób wyraźny w swoim orzeczeniu zezwolił Trybunał Konstytucyjny, to jednak, w ocenie Dyrektora Izby Skarbowej, nie można z tego wnioskować, iż tym samym wyrokiem zezwolono na dokonywanie innych czynności prawnych w oparciu o przepisy niezgodne z Konstytucją. Do wyjątków nie można bowiem stosować wykładni rozszerzającej. Na poparcie powyższej argumentacji powołano wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu: z dnia 12 grudnia 2003 r., sygn. akt I SA/Po 234/02, z dnia 17 czerwca 2004 r., sygn. akt I SA/Po 2076/02 oraz z dnia 29 czerwca 2004 r., sygn. akt I SA/Po 1378/02.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Z. D. M. w P. wnosząc o jej oddalenie stwierdził, iż zaskarżony wyrok nie narusza prawa, jest zasadny i wydany w zgodzie z obowiązującymi przepisami.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej wynikające z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2002r. nr 153, poz. 1270 ze zm.) - zwanej dalej p.p.s.a. - oznacza, iż kierunki i zakres badania legalności zaskarżonego orzeczenia, wyznacza strona wnosząca skargę kasacyjną w oparciu o art. 174 p.p.s.a. A zatem, Sąd nie może uzupełniać i domniemywać treści podstaw skargi kasacyjnej oraz jej wniosków, wypowiada się wyłącznie co do trafności sformułowanych przez stronę elementów konstrukcyjnych skargi kasacyjnej wyznaczających jej granice. W sytuacji, gdy jej autor zarzuca zarówno naruszenie prawa materialnego, jak i naruszenie przepisów postępowania (a tak jest w niniejszej sprawie), w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlega ostatnio wymieniony zarzut. Dopiero bowiem po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez Sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy, albo że nie został skutecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez Sąd przepis prawa materialnego (por. wyrok NSA z dnia 20 grudnia 2005 r., sygn. akt II FSK 65/05, niepubl.). Autor skargi kasacyjnej - wskazując na art. 174 pkt 2 p.p.s.a. - zarzucił Sądowi pierwszej instancji "naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit a w zw. z art. 151 p.p.s.a poprzez brak oddalenia skargi Z. D. M. w P. pomimo istnienia do tego ustawowych podstaw". Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit a p.p.s.a. Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. Dyrektor Izby Skarbowej upatruje więc naruszenia przepisów postępowania przez Sąd pierwszej instancji w tym, iż uwzględniając skargę Z. D. M. w P. naruszył przepisy prawa materialnego. Przy takiej konstrukcji skargi kasacyjnej uznać należy, iż stan faktyczny w rozpatrywanej sprawie został ustalony prawidłowo, a skarga kasacyjna opiera się na zarzutach dotyczących prawa materialnego.

W ramach art. 174 pkt 1 p.p.s.a. zarzucono natomiast Sądowi pierwszej instancji, po pierwsze, błędne zastosowanie art. 13 ust. 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tj. Dz. U. z 2000 r. Nr 71, poz. 838 ze zm.). Zgodnie z powołanym przepisem, w stanie prawnym sprzed dnia 30 listopada 2003 r., Rada Ministrów miała określić, w drodze rozporządzenia, szczegółowe zasady wprowadzania opłat, o których mowa w ust. 2 pkt 2-5, oraz organ właściwy do ustalania stawek opłat i organ właściwy do ich pobierania, z uwzględnieniem w szczególności: kategorii pojazdów, czasu parkowania i organizacji ruchu lokalnego. Jest to niewątpliwie przepis kompetencyjny - upoważnienie dla Rady Ministrów do dokonania określonych czynności. Skoro jest to przepis postępowania wprost skierowany do organu administracji, Sąd wojewódzki nie mógł go w ogóle stosować, a tym bardziej - jak twierdzi autor skargi kasacyjnej - błędnie. Powyższe nie oznacza, iż powołany art. 13 ust. 4 ustawy o drogach publicznych nie mógł stanowić podstawy skargi kasacyjnej, nie należało jednak powoływać go samodzielnie, bez powiązania z odpowiednimi przepisami postępowania sądowoadministracyjnego regulującymi obowiązki Sądu w zakresie kontroli postępowania organów administracji. A zatem, wobec wadliwego sformułowania, powyższy zarzut Naczelny Sąd Administracyjny uznał za bezzasadny.

W podobnie niewłaściwy sposób został sformułowany kolejny zarzut skargi kasacyjnej: "błędne zastosowanie przez Sąd pierwszej instancji § 3 ust. 1 oraz § 4 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 27 czerwca 2000 r. w sprawie szczegółowych zasad wprowadzania opłat za parkowanie pojazdów samochodowych na drogach publicznych". Powołany § 3 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 27 czerwca 2000 r. w brzmieniu zakwestionowanym przez Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 10 grudnia 2002 r. (sygn. P 6/02, publ. OTK-A 2002 r., nr 7, poz. 91) stwierdzał, iż opłaty wprowadza i ustala sposób ich pobierania rada miasta (gminy) na wniosek zarządu miasta (gminy), zaopiniowany przez organy zarządzające ruchem, a w mieście stołecznym Warszawie - właściwe rady gmin po uzyskaniu opinii organu zarządzającego ruchem. Natomiast § 4 ust. 1 tego rozporządzenia stanowił, iż stawki opłat ustala rada miasta (gminy) na wniosek zarządu miasta (gminy), zaopiniowany przez organy zarządzające ruchem, a w mieście stołecznym Warszawie - właściwe rady gmin po uzyskaniu opinii organu zarządzającego ruchem. Są to, podobnie jak art. 13 ust. 4 ustawy o drogach publicznych, przepisy kompetencyjne, nakładające na organy samorządowe obowiązki podjęcia określonych działań. Z takich samych więc przyczyn, jak zarzut dotyczący powołanego art. 13 ust. 4 ustawy o drogach publicznych, również ten zarzut rozpatrywanej skargi kasacyjnej nie może zostać przez Naczelny Sąd Administracyjny uznany za skuteczny.

Jedynym zarzutem skargi kasacyjnej pozwalającym na merytoryczne odniesienie się do istoty sporu w rozpatrywanej sprawie jest zarzut błędnej wykładni art. 59 § 1 pkt 7 u.p.e.a. poprzez przyjęcie, że nie było podstaw prawnych do umorzenia postępowania egzekucyjnego, w sytuacji gdy postępowanie egzekucyjne nie mogło być prowadzone przez organ egzekucyjny z uwagi na brak podstaw prawnych do jego przeprowadzenia. Zgodnie z powołanym przepisem postępowanie egzekucyjne umarza się, jeżeli egzekucja administracyjna lub zastosowany środek egzekucyjny są niedopuszczalne albo zobowiązanemu nie doręczono upomnienia, mimo iż obowiązek taki ciążył na wierzycielu. Zdaniem Dyrektora Izby Skarbowej, niedopuszczalne jest prowadzenie egzekucji administracyjnej na podstawie tytułu wykonawczego, w którym jako podstawę prawną obowiązku podlegającego egzekucji administracyjnej wskazano przepisy, które utraciły moc obowiązującą z dniem 30 listopada 2003 r. jako niezgodne z Konstytucją RP. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego słuszne jest stanowisko zaprezentowane w zaskarżonym wyroku, iż utrata mocy obowiązującej wskazanych przez Trybunał Konstytucyjny przepisów zapowiadała na przyszłość niedopuszczalność nakładania opłat w oparciu o wymienione w nim przepisy, a okoliczność, że egzekucja toczy się po dniu 30 listopada 2003 r. nie miała znaczenia dla oceny legalności postępowania egzekucyjnego. Autor skargi kasacyjnej wywodzi, iż skoro Trybunał Konstytucyjny w punkcie 2 wyroku z dnia 10 grudnia 2002 r. określił, że pobrane na podstawie § 3 ust. 1 i § 4 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 27 czerwca 2000 r. w sprawie szczegółowych zasad wprowadzania opłat za parkowanie pojazdów samochodowych na drogach publicznych opłaty nie podlegają zwrotowi, to również prowadzenie egzekucji w oparciu o zakwestionowane przepisy nie niedopuszczalne. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, powyższe stanowisko nie znajduje oparcia ani w brzmieniu art. 59 § 1 pkt 7 u.p.e.a., ani w treści orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego. W wyroku z dnia 10 grudnia 2002 r. wskazano bowiem wprost, iż "pobrane opłaty nie podlegają zwrotowi", natomiast nie wprowadzono ewentualnego zakazu prowadzenia egzekucji administracyjnej. W uzasadnieniu orzeczenia przedstawiono argumenty, którymi kierowano się wprowadzając takie rozwiązanie prawne. Miało ono zapewnić stabilność budżetową jednostek samorządu terytorialnego, które dysponowały wpływami z tych opłat. Trybunał Konstytucyjny podkreślił również, iż naprawianie prawa, czemu miało służyć cytowane orzeczenie Trybunału nie może prowadzić w żadnym wypadku do legitymizowania zachowań naruszających prawo. Nikt nie może czerpać korzyści z zachowań niezgodnych z prawem. Zasada państwa prawnego dotyczy bowiem zarówno działań organów państwa jak i zachowań obywateli. Oznacza to, że roszczenia w stosunku do państwa nie powinny i nie mogą czerpać swojego źródła ze stanu prawnego, który ukształtowany został z naruszeniem obowiązującego i niekwestionowanego prawa. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie bez znaczenia w niniejszej sprawie jest również fakt, iż interpretacja art. 59 § 1 pkt 7 u.p.e.a. oraz treści wyroku Trybunału Konstytucyjnego prezentowana przez Dyrektora Izby Skarbowej mogłaby prowadzić do naruszenia konstytucyjnej zasady równości wobec prawa (art. 32 Konstytucji RP). O konieczności uiszczenia stosownej opłaty decydujące znaczenie ma stan prawny obowiązujący w dniu, w którym zobowiązany nie opłacił postoju pojazdu w strefie parkowania. Organ egzekucyjny swoim stanowiskiem bezzasadnie różnicuje osoby, które uiściły stosowną opłatę w dniu postoju pojazdu lub od których wyegzekwowano taką należność przed dniem 30 listopada 2003 r. w stosunku do tych, wobec których nie przeprowadzono skutecznie egzekucji administracyjnej do wskazanej daty. Powołane natomiast przez autora skargi kasacyjnej orzeczenia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu są nieadekwatne do istoty sporu w niniejszej sprawie. Zapadły one bowiem w przedmiocie zarzutów w prowadzonym postępowaniu egzekucyjnym, zasadniczo dotyczyły kwestii braku potwierdzenia doręczenia tytułu wykonawczego zobowiązanemu i uniemożliwienia mu skutecznej obrony oraz wnoszenia środków zaskarżenia przewidzianych w ustawie. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego słusznie zatem Sąd pierwszej instancji wskazał, iż w rozpatrywanej sprawie Dyrektor Izby Skarbowej nie miał podstaw, by w oparciu o art. 59 § 1 pkt 7 u.p.e.a. umorzyć postępowanie egzekucyjne.

Naczelny Sąd Administracyjny za bezzasadny uznał również ostatni zarzut skargi kasacyjnej (z wyodrębnionych w jej petitum): błędne zastosowania uchwały Rady Miasta P. z dnia 21 listopada 2000 r. w sprawie opłat za parkowanie pojazdów samochodowych na drogach publicznych w P. Autor skargi kasacyjnej w żaden sposób zarzutu tego ani nie sprecyzował, ani nie uzasadnił. W kontekście art. 183 p.p.s.a. już tylko z tego powodu należało uznać zarzut ten za nieskuteczny.

Konkludując, skoro zarzuty naruszenia prawa materialnego okazały się nieskuteczne, za bezzasadny należało również uznać powoływany na wstępie zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit a w zw. z art. 151 p.p.s.a.

Wobec wykazania, iż skarga kasacyjna nie zawiera uzasadnionych podstaw, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł o jej oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a.