Wyrok NSA z dnia 6 lutego 2009 r., sygn. II GSK 701/08

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Korycińska Sędziowie Kazimierz Brzeziński (spr.) NSA Maria Lorych-Olszanowska Protokolant Agnieszka Warso po rozpoznaniu w dniu 6 lutego 2009 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Krajowej Komisji Kwalifikacyjnej Izby Urbanistów od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 26 marca 2008 r. sygn. akt VII SA/Wa 9/08 w sprawie ze skargi W.M. na uchwałę Krajowej Komisji Kwalifikacyjnej Izby Urbanistów z dnia [...] września 2007 r. nr [...] w przedmiocie odmowy potwierdzenia kwalifikacji 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W., 2. zasądza od W.M. na rzecz Krajowej Komisji Kwalifikacyjnej Izby Urbanistów kwotę 280 (dwieście osiemdziesiąt) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.

Uzasadnienie

Zaskarżonym wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w W., po rozpoznaniu skargi W.M. na uchwałę Krajowej Komisji Kwalifikacyjnej Izby Urbanistów w W. z dnia [...] września 2007 r. nr [...] w przedmiocie odmowy potwierdzenia kwalifikacji, uchylił zaskarżoną uchwałę i poprzedzającą ją uchwałę organu pierwszej instancji oraz postanowienie Krajowej Rady Izby Urbanistów z dnia [...] lutego 2006 r. nr [...].

Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekał w następującym stanie sprawy.

Wnioskiem z dnia [...] lipca 2004 r. W.M. wystąpił do Okręgowej Rady Izby Urbanistów w K. o przeprowadzenie na podstawie art. 5 ust. 3 ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o samorządach zawodowych architektów, inżynierów budownictwa oraz urbanistów (Dz. U. z 2001 r. Nr 5, poz. 42 ze zm.), zwanej dalej: "ustawą o samorządach zawodowych", postępowania kwalifikacyjnego i wpisanie na listę członków Okręgowej Izby Urbanistów w K.

Pismem z dnia [...] stycznia 2006 r. Okręgowa Rada Izby Urbanistów w K. przekazała wniosek W.M. do Krajowej Rady Izby Urbanistów w celu wydania decyzji w zakresie uznania kwalifikacji zawodowych wnioskodawcy w projektowaniu zagospodarowania przestrzeni w skali regionalnej i lokalnej.

Postanowieniem z dnia [...] lutego 2006 r. nr [...] Krajowa Rada Izby Urbanistów, na podstawie art. 65 § 1 oraz art. 268a k.p.a. w związku z art. 11 ust. 1 ustawy o samorządach zawodowych, przekazała wniosek W.M. według właściwości do Komisji Kwalifikacyjnej Okręgowej Izby Urbanistów w K.

W uzasadnieniu tego postanowienia organ podniósł, że w myśl art. 33 pkt 8 ustawy o samorządach zawodowych, Krajowa Rada Izby Urbanistów podejmuje uchwały potwierdzające kwalifikacje osób, o których mowa w art. 5 ust. 3 pkt 6 i ust 4 tej ustawy, czyli osób, które są obywatelami państw członkowskich Unii Europejskiej lub osób, których członkostwo w Izbie Urbanistów jest możliwe w wyniku umowy międzynarodowej. Zgodnie natomiast z art. 2 ustawy z dnia 15 lutego 1962 r. o obywatelstwie polskim (Dz. U. z 2000 r. Nr 28, poz. 353 ze zm.) obywatel polski w myśl prawa polskiego nie może być równocześnie uznawany za obywatela innego państwa. W rezultacie organ podniósł, iż nie może prowadzić postępowania weryfikacyjnego w odniesieniu do wnioskodawcy, gdyż z jego wniosku nie wynika, aby nie posiadał obywatelstwa polskiego, a zatem Krajowa Rada Izby Urbanistów nie jest organem samorządu zawodowego właściwym dla potwierdzenia kwalifikacji zainteresowanego.

Uchwałą z dnia [...] listopada 2006 r. Nr [...] Okręgowa Komisja Kwalifikacyjna Okręgowej Izby Urbanistów w K., na podstawie art. 24 ust. 1 pkt 3 oraz ust. 3 ustawy o samorządach zawodowych oraz uchwały nr [...] Krajowej Rady Izby Urbanistów z dnia [...] października 2003 r. w sprawie przyjęcia Regulaminu postępowań kwalifikacyjnych, odmówiła W.M. potwierdzenia kwalifikacji zawodowych wymaganych od osób ubiegających się o wpis na listę członków Izby Urbanistów stwierdzając, że nie posiada on wymaganego doświadczenia zawodowego, o którym mowa w art. 5 ust. 3 pkt 3 ustawy o samorządach zawodowych.

Uchwałą Nr [...] z dnia [...] września 2007 r. Krajowa Komisja Kwalifikacyjna Izby Urbanistów, na podstawie art. 11 ust. 1 oraz art. 36 ust. 1 pkt 1 ustawy o samorządach zawodowych w związku z § 44 ust. 2 pkt 1 Statutu Izby Urbanistów oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymała w mocy zaskarżoną przez W.M. uchwałę Okręgowej Komisji Kwalifikacyjnej Okręgowej Izby Urbanistów w K., określając ją jako uchwałę z dnia [...] września 2006 r. Nr [...].

W uzasadnieniu organ odwoławczy stwierdził, że W.M. nie potwierdził, iż jest należycie przygotowany do samodzielnego wykonywania zawodu urbanisty, ponieważ pomimo wezwań Okręgowej Komisji Kwalifikacyjnej w K. nie przedłożył kopii opracowań, w których brał udział i opinii opiekuna praktyki, pod kierunkiem którego wykonywał opracowania potwierdzające doświadczenie zawodowe. W ocenie organu odwoławczego, przedłożone przez W.M. kopie różnych wycinków prasowych, dyplomu, legitymacji pracowniczej oraz wykazu "ważniejszych projektów z zakresu urbanistyki", jedynie w sposób bardzo ogólny, niespełniający wymogów regulaminu, wskazują na pracę W.M. w latach 1960-1966. Organ odwoławczy stwierdził również, że W.M. nie nabył istniejących przed wejściem w życie ustawy o samorządach zawodowych uprawnień urbanistycznych, czy uprawnień do projektowania w planowaniu przestrzennym.

Wojewódzki Sąd Administracyjny uwzględnił skargę W.M. uznając, że zarówno zaskarżona uchwała Krajowej Komisji Kwalifikacyjnej Izby Urbanistów, jak i poprzedzająca ją uchwała Okręgowej Komisji Kwalifikacyjnej Okręgowej Izby Urbanistów w K. zostały wydane z naruszeniem przepisów prawa materialnego oraz postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd uznał, że organy obydwu instancji zastosowały niewłaściwy tryb postępowania kwalifikacyjnego wskazując, że Okręgowa Rada Izby Urbanistów w K. w sposób właściwy przekazała wniosek W.M. do Krajowej Rady Izby Urbanistów uznając, że wniosek ten dotyczy w istocie przeprowadzenia postępowania weryfikacyjnego w oparciu o przesłanki określone w art. 12a Prawa budowlanego, przez organ wskazany w art. 33 pkt 9 ustawy o samorządach zawodowych. Zdaniem Sądu, świadczy o tym zarówno treść wniosku, jak i całość dokumentacji przedstawionej przez W.M. - w tym zaświadczenie o wpisie na listę Izby Architektów Okręgu I. oraz dorobek zawodowy na terenie F. Sąd wskazał, że również w odwołaniu od uchwały Okręgowej Komisji Kwalifikacyjnej skarżący w sposób jednoznaczny stwierdził, iż wnosi o przeprowadzenie postępowania kwalifikacyjnego w oparciu o przepisy odnoszące się do innych osób będących obywatelami państw członkowskich Unii Europejskiej. W związku z tym Sąd uznał za błędne postanowienie Krajowej Rady Izby Urbanistów z dnia [...] lutego 2006 r. nr [...] przekazujące według właściwości wniosek W.M. do Komisji Kwalifikacyjnej Okręgowej Izby Urbanistów w K. wskazując, że organem właściwym do rozpoznania wniosku W.M. jest Krajowa Komisja Kwalifikacyjna Krajowej Izby Urbanistów.

Sąd uznał, że przepisy prawa wspólnotowego, w tym także dyrektywa 2005/36/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 7 września 2005 r. w sprawie uznawania kwalifikacji zawodowych (Dz.U.UE.L.05.255.22), która znajduje zastosowanie do wszystkich obywateli państw członkowskich zamierzających wykonywać zawód regulowany w państwie członkowskim innym niż to, w którym uzyskali kwalifikacje zawodowe - nie różnicują statusu wnioskodawcy w zależności od posiadanego obywatelstwa. Potwierdza to również Europejski Trybunał Sprawiedliwości, który wielokrotnie podkreślał (np. w sprawie J. Knoors), iż beneficjentami dyrektywy są obywatele wszystkich państw członkowskich, niezależnie od miejsca ich zamieszkania i obywatelstwa, jednakże przy założeniu, że znajdują się (obiektywnie) w sytuacji przewidzianej w dyrektywie. Trybunał podkreślił ponadto konieczność przestrzegania zasady transgraniczności i unikania tzw. "odwróconej dyskryminacji", tj. takiego traktowania ze strony państwa członkowskiego, które stawia w gorszej sytuacji własnych obywateli w stosunku do obywateli innych państw członkowskich. Obywatele państwa członkowskiego, którzy przez swoje działanie znaleźli się w jednej z sytuacji regulowanych przez prawo wspólnotowe, takiej jak uzyskanie kwalifikacji zawodowych w innym państwie członkowskim, mogą powołać się na unormowania traktatowe dotyczące swobodnego przepływu osób niejako "przeciwko" regulacji państwa członkowskiego, którego obywatelstwo posiadają. Obywatele ci bowiem znajdują się w stosunku do państwa, z którego pochodzą w sytuacji podobnej do sytuacji wszystkich innych osób korzystających z praw i wolności gwarantowanych przez Traktat.

Sąd uznał, że organ samorządu zawodowego nie może odmówić przeprowadzenia postępowania weryfikacyjnego w oparciu o przepis art. 12a Prawa budowlanego, powołując się na kwestię obywatelstwa, gdyż ten element jest - w świetle przepisów wspólnotowych - prawnie irrelewantny i stwierdził, że względy te przesądzają o wadliwości zarówno zaskarżonej uchwały Krajowej Komisji Kwalifikacyjnej Izby Urbanistów z dnia [...] września 2007 r., jak i poprzedzającej ją uchwały wydanej w pierwszej instancji, a także uzasadniają wyeliminowanie z obrotu prawnego postanowienia Krajowej Rady Izby Urbanistów z dnia [...] lutego 2006 r. nr [...].

W zaleceniach do dalszego postępowania Sąd wskazał, że Krajowa Komisja Kwalifikacyjna Izby Urbanistów jako organ właściwy w sprawie zobowiązana będzie do przeprowadzenia całego postępowania weryfikacyjnego w oparciu o art. 12a Prawa budowlanego.

Krajowa Komisja Kwalifikacyjna Izby Urbanistów zaskarżyła w całości powyższy wyrok skargą kasacyjną, wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W. oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego przez ich niewłaściwe zastosowanie, tj. art. 12 i art. 12a Prawa budowlanego oraz art. 33 pkt 9 ustawy o samorządach zawodowych, polegające na błędnym uznaniu, że znajdują one zastosowanie dla osób ubiegających się o potwierdzenie kwalifikacji uprawniających do członkostwa w Izbie Urbanistów i stanowią podstawę działania właściwych organów Izby Urbanistów, jak również na zastosowaniu tych przepisów jako materialnoprawnej podstawy zaskarżonego orzeczenia.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżąca zarzuciła, że wbrew odmiennym ustaleniom Sądu I instancji W.M. nie ubiegał się o nadanie uprawnień budowlanych, a jedynie o potwierdzenie kwalifikacji uprawniających do wpisu na listę członków Izby Urbanistów. Skarżąca podniosła, że rozważania Sądu, co do podstaw prawnych działania organów samorządu zawodowego są sprzeczne z zakresem jego właściwości ustalonym w ustawie o samorządach zawodowych. Sąd wskazał, że

z przepisu art. 5 ustawy o samorządach zawodowych wynika, iż Izba Urbanistów nie zrzesza osób posiadających uprawnienia budowlane. Potwierdzenie kwalifikacji osób, o których mowa w art. 5 ust. 3 pkt 6 i ust. 4 wraz z zobowiązaniem okręgowej izby urbanistów, wskazanej przez zainteresowanego, do dokonania wpisu na listę członków następuje w drodze uchwały Krajowej Rady Izby Urbanistów na podstawie art. 33 pkt 8 ustawy o samorządach zawodowych.

W konkluzji skarżąca stwierdziła, że żaden z organów Izby Urbanistów nie może potwierdzić kwalifikacji osobie ubiegającej się o wpis na listę jej członków w oparciu o przepisy Prawa budowlanego, ponieważ prowadziłoby to do naruszenia właściwości organów samorządu zawodowego, określonej w art. 5 ustawy o samorządach zawodowych. W tej sytuacji nie jest możliwe wykonanie wskazań Sądu co do przeprowadzenia przez Krajową Komisję Kwalifikacyjną Izby Urbanistów całego postępowania weryfikacyjnego w oparciu o art. 12a Prawa budowlanego, mając na względzie wytyczne zawarte w zaskarżonym wyroku i posiadane przez W.M. kwalifikacje zawodowe.

W piśmie z dnia [...] lipca 2008 r. złożonym do akt sprawy po wniesieniu skargi kasacyjnej, pełnomocnik Krajowej Komisji Kwalifikacyjnej Izby Urbanistów wyjaśniła, iż w wyniku omyłki pisarskiej w zaskarżonej uchwale tej Komisji nr [...] błędnie podano datę i numer uchwały organu I instancji, podczas gdy uchwała ta została podjęta w dniu [...] listopada 2006 r. i oznaczona numerem [...].

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarżąca oparła skargę kasacyjną na podstawie określonej w art. 174 pkt 1 p.p.s.a. zarzucając, że zaskarżony wyrok został wydany z naruszeniem prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie przepisów art. 12 i art. 12a Prawa budowlanego oraz art. 33 pkt 9 ustawy o samorządach zawodowych dla oceny zgodności z prawem uchwał organów obydwu instancji w przedmiocie odmowy potwierdzenia W.M. kwalifikacji uprawniających do członkostwa w Izbie Urbanistów.

Powołany w podstawie materialnoprawnej wyroku przepis art. 12 Prawa budowlanego dotyczy wykonywania samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie, określonych w ust. 1. Zgodnie z ust. 2 tego artykułu funkcje te mogą wykonywać wyłącznie osoby posiadające odpowiednie wykształcenie techniczne i praktykę zawodową stwierdzone decyzją, zwaną "uprawnieniami budowlanymi", wydaną przez organ samorządu zawodowego.

Z kolei zgodnie z art. 12a Prawa budowlanego samodzielne funkcje techniczne w budownictwie, określone w art. 12 ust. 1, mogą również wykonywać osoby, których odpowiednie kwalifikacje zawodowe zostały uznane na zasadach określonych w przepisach odrębnych. W przepisie art. 14 ust. 1 Prawa budowlanego wymienione zostały specjalności, w których udzielane są uprawnienia budowlane. W zawartym w tym przepisie wyliczeniu nie została wymieniona specjalność w zakresie urbanistyki. Na posiadanie właśnie tej specjalności i ukończenie studiów wyższych o kierunku urbanistyka powołał się W.M., żądając we wniosku, na podstawie art. 5 ust. 3 pkt 1, 2, 3, 4 lub 5 ustawy o samorządach zawodowych przeprowadzenia postępowania kwalifikacyjnego i wpisania na listę członków Okręgowej Izby Urbanistów w K. Do postępowania tego, jak słusznie zarzuca skarżąca w skardze kasacyjnej, nie ma zastosowania wskazany przez Sąd I instancji tryb przewidziany w art. 33 pkt 9 ustawy o samorządach zawodowych, gdyż dotyczy on wydania przez Krajową Radę Izby, po przeprowadzeniu postępowania weryfikacyjnego, decyzji w sprawie uprawnień budowlanych w stosunku do osób, o których mowa w art. 12a Prawa budowlanego. W.M. nie domaga się w swoim wniosku stwierdzenia decyzją uprawnień budowlanych, dlatego wbrew odmiennym ustaleniom Sądu I instancji Krajowa Komisja Kwalifikacyjna Izby Urbanistów nie jest organem właściwym do rozpoznania w pierwszej instancji złożonego przez niego wniosku, ponieważ zgodnie z art. 36 ust. 1 pkt 1 ustawy o samorządach zawodowych do kompetencji tego organu należy prowadzenie postępowania odwoławczego i wydawanie decyzji w drugiej instancji w sprawach o potwierdzenie kwalifikacji osób ubiegających się o członkostwo w Izbie Urbanistów.

Stanowiska zajętego przez Sąd I instancji nie uzasadnia argumentacja wywiedziona z postanowień powołanej w wyroku dyrektywy 2005/36/WE, gdyż dotyczy ona uznania kwalifikacji zawodowych uzyskanych w innym państwie członkowskim, nie rozstrzyga natomiast o właściwości krajowego organu samorządu zawodowego do orzekania w tych sprawach.

Sąd I instancji uznając, że wniosek W.M. powinien być rozpatrzony w oparciu o przesłanki określone w art. 12a Prawa budowlanego przez organ wskazany w art. 33 pkt 9 ustawy o samorządach zawodowych, nie wziął również pod uwagę, że zgodnie z art. 5 tej ustawy izba urbanistów, o członkostwo której ubiega się W.M. nie zrzesza osób posiadających uprawnienia budowlane, tj. osób wykonujących samodzielne funkcje techniczne w budownictwie, określone w art. 12 ust. 1 Prawa budowlanego, lecz osoby, o których mowa w art. 5 ust. 3 i 4 ustawy o samorządach zawodowych.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie

art. 185 § 1 p.p.s.a. uwzględnił skargę kasacyjną uznając, że opiera się ona na usprawiedliwionych podstawach.

Przy ponownym rozpatrywaniu skargi W.M. na uchwałę nr [...] Krajowej Komisji Kwalifikacyjnej Izby Urbanistów, Sąd I instancji zbada, czy odmowa potwierdzenia W.M. kwalifikacji wymaganych od osób ubiegających się o wpis na listę członków Okręgowej Izby Urbanistów w K. jest zgodna z przepisami art. 5 ust. 3 i 4 ustawy o samorządach zawodowych.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a.