Wyrok NSA z dnia 26 czerwca 2012 r., sygn. II OSK 1613/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Łuczaj Sędziowie Sędzia NSA Maria Czapska - Górnikiewicz (spr.) Sędzia del. WSA Mirosław Wincenciak Protokolant asystent sędziego Krzysztof Tomaszewski po rozpoznaniu w dniu 26 czerwca 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej z udziałem Prokuratora Prokuratury Apelacyjnej we Wrocławiu skargi kasacyjnej B. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 lutego 2011 r. sygn. akt VII SA/Wa 2057/10 w sprawie ze skargi B. K. i J. K. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji ostatecznej po wznowieniu postępowania 1. uchyla zaskarżony wyrok oraz decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2010 r. nr [...] i poprzedzającą ją decyzję tego organu z dnia [...] czerwca 2010 r. nr [...]; 2. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz B. K. kwotę 700 (siedemset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego

Uzasadnienie

II OSK 1613 / 11

UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 15 lutego 2011 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę B. K. i J. K. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2010 r., utrzymującą w mocy decyzję własną z dnia [...] czerwca 2010 r. w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji ostatecznej z dnia [...] sierpnia 2007 r. po wznowieniu postępowania.

Powyższe rozstrzygnięcie zapadło na tle następującego stanu faktycznego i prawnego sprawy.

Decyzją z dnia [...] lipca 2006 r. Starosta Opolski zatwierdził projekt budowlany i udzielił "[...]" K., M. i G. P. Spółce jawnej pozwolenia na przebudowę części podziemnej hali tartaku w zakresie przesunięcia lokalizacji taśmociągu z wykonaniem komory na taśmociąg, zlokalizowanego w [...] na działce nr [-D/3-] km. [...]. Działając z urzędu, Wojewoda Opolski decyzją z dnia 19 kwietnia 2007 r. stwierdził nieważność decyzji z dnia [...] lipca 2006 r., jednakże decyzja ta na skutek odwołania K. P. została decyzją Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2007 r. uchylona w całości i w tym zakresie orzeczono o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty Opolskiego z dnia [...] lipca 2006 r.

Na wniosek B. K. i J. K., postanowieniem z dnia [...] lutego 2010 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wznowił postępowanie w sprawie zakończonej decyzją z dnia [...] sierpnia 2007 r.

Następnie decyzją z dnia [...] czerwca 2010 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego na mocy art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. odmówił uchylenia decyzji z dnia [...] sierpnia 2007 r. W uzasadnieniu swej decyzji organ podał, że jako podstawę wniosku o wznowienie przedmiotowego postępowania wnioskodawcy wskazali art. 145 § 1 pkt 4 i 8 k.p.a., podnosząc m.in., że nie brali udziału w postępowaniu zakończonym decyzją Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2007 r. Organ stwierdził, że z akt sprawy wynika, iż wnioskodawcy nie brali także udziału w postępowaniu zakończonym decyzją Starosty Opolskiego z dnia [...] lipca 2006 r., udzielającą pozwolenia na budowę. Organ wskazał, iż w sprawie zapadły wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 sierpnia 2009 r. sygn. akt VII SA/Wa 620/09 i z dnia 13 września 2009 r. sygn. akt VII SA/Wa 621/09, którymi organ był związany. W wyrokach tych Sąd uznał, że Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego błędnie przyjął jako datę złożenia wniosku o wznowienie postępowania dzień 21 kwietnia 2008 r., gdyż wniosek został złożony w piśmie z dnia 22 lutego 2008 r. W związku z powyższym, organ postanowieniem z dnia [...] lutego 2010 r. wznowił postępowanie zakończone ostateczną decyzją z dnia [...] sierpnia 2007 r.

Wskazując na przepis art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.- zwanej dalej Prawem budowlanym) oraz przedmiot niniejszego zamierzenia inwestycyjnego, organ wyjaśnił, że stosownie do przepisu art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego inwestycja ta stanowi budowlę. Działki o nr ew. [-A-] i [-B/1-], którymi właścicielami są B. i J. K. nie sąsiadują bezpośrednio z działką nr ew. [-D/3-], na której zaprojektowano sporny obiekt. Działka nr ew. [-D/3-] jest oddzielona od nieruchomości skarżących działkami o nr ew. [-B/2-], [-B/3-] i [-B/4-]. Nadto z projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją Starosty Opolskiego z dnia [...] lipca 2006 r. wynika, że projektowana inwestycja jest oddalona o ponad 60 m od granicy działki nr ew. [-B/1-] i ok. 75 m od granicy działki nr ew. [-A-]. W związku z tym organ uznał, że brak jest przepisów prawa wprowadzających ograniczenia w zagospodarowaniu działek wnioskodawców w związku z realizacją spornej inwestycji.

Jednocześnie organ wyjaśnił, że przedmiotem niniejszego postępowania jest wyłącznie inwestycja zatwierdzona decyzją Starosty Opolskiego z dnia [...] lipca 2006 r., a tym samym nie jest możliwe uwzględnienie oddziaływania innych obiektów znajdujących się na nieruchomości objętej inwestycją na sąsiednie działki.

Z przyczyn powyższych, organ uznał, że nie zaistniała przesłanka z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., a wobec tego brak jest możliwości oceny zajścia przesłanki z art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a.

Po rozpatrzeniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy B. i J. K., decyzją z dnia [...] sierpnia 2010 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 k.p.a. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Zdaniem organu wnioskodawcom nie przysługuje status strony w myśl art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, zaś podniesione zarzuty są bezpodstawne i pozostają bez wpływu na podjęte rozstrzygnięcie. I tak, bezpodstawny był zarzut naruszenia art. 5 ust. 1 lit c Prawa budowlanego, gdyż z pisma Głównego Inspektoratu Ochrony Środowiska z dnia [...]sierpnia 2010 r. wynikało, że pomiary hałasu przeprowadzone przez organy ochrony środowiska nie wykazały przekroczenia dopuszczalnych wartości.

Skargę na powyższą decyzją złożyli B. i J. K., wnosząc o uchylenie jej i poprzedzającej ją decyzji z dnia [...] czerwca 2010 r. oraz o zasądzenie kosztów według norm przepisanych. Zaskarżonej decyzji zarzucono:

1. naruszenie przepisu art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. i art. 28 k.p.a. w zw. z art. 28 ust. 2 i art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego poprzez błędną interpretacją ww. przepisów polegającą na przyjęciu, że skarżący jako właściciele nieruchomości niegraniczących bezpośrednio z działką inwestora nie posiadają interesu prawnego w niniejszym postępowaniu;

2. nierozpoznanie istoty sprawy poprzez brak wyjaśnienia wszystkich okoliczności faktycznych sprawy, a w szczególności brak ustalenia jaki jest obszar oddziaływania inwestycji i czy działki skarżących znajdują się w tym obszarze oraz błędne przyjęcie, że brak jest przepisów prawa wprowadzających ograniczenia w zagospodarowaniu działki skarżących w związku z realizacją spornej inwestycji oraz zaniechanie przeprowadzenia postępowania dowodowego na okoliczność podniesionych przez skarżących zarzutów, co doprowadziło do naruszenia art. 7 i art. 77 k.p.a.;

3. naruszenie art. 107 § 1 i § 3 k.p.a. poprzez nie rozpoznanie wszystkich zarzutów zawartych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji i wniósł o jej oddalenie.

Rozpoznając powyższą skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa.

Wskazując na przedmiot sprawy oraz nadzwyczajny charter wznowienia postępowania, związanie organów oceną prawną zawartą w wyrokach Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 13 sierpnia 2009 r. (sygn. akt VII SA/Wa 620/09 i VII SA/Wa 621/09), Sąd pierwszej instancji podzielił ocenę Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, iż skarżącym nie przysługiwał przymiot strony w postępowaniu zakończonym ostateczną decyzją z dnia [...] sierpnia 2007 r. Rozstrzygnięcie to uzasadnione zostało brakiem interesu prawnego skarżących ze względu na to, iż brak jest przepisów prawa wprowadzających ograniczenia w zagospodarowaniu działek wnioskodawców w związku z realizacją spornej inwestycji.

Jak podkreślił Sąd, w postępowaniu o wznowieniu postępowania administracyjnego w przedmiocie decyzji o pozwoleniu na budowę podstawę materialnoprawną uznania podmiotu za stronę w tym postępowaniu stanowi art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, który jest przepisem o charakterze lex specialis w stosunku do normy wyrażonej w art. 28 k.p.a. Wskazując na definicję obszaru oddziaływania obiektu (art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego), Sąd stwierdził, że status strony takiego postępowania przysługuje np. właścicielowi nieruchomości sąsiedniej wówczas, gdy realizacja projektowanego obiektu budowlanego spowoduje na jego nieruchomości powstanie ograniczeń dotyczących jej zagospodarowania, przy czym ograniczenia te muszą wynikać z przepisów prawa. Takie ograniczenie oznacza, że osoby trzecie (w rozumieniu art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego) mogą skutecznie kwestionować zamierzenie inwestycyjne inwestora jedynie wówczas, gdy mają w sprawie interes prawny i tylko w takim zakresie, w jakim zamierzenie to koliduje z ich uzasadnionym interesem. Brak norm wprowadzających takie ograniczenia dowodzi, iż oddziaływanie obiektu nie wykracza poza teren samej inwestycji, a tym samym właściciele (użytkownicy wieczyści, zarządcy) innych nieruchomości, nawet położonych w sąsiedztwie nieruchomości przeznaczonej pod inwestycję, nie posiadają statusu stron w rozumieniu art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. Jak stwierdził przy tym Sąd, o zaliczeniu do obszaru oddziaływania obiektu, zgodnie z definicją zawartą w art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego nie decyduje bezpośrednie sąsiedztwo działek.

Zdaniem Sądu, podnoszone przez skarżącego przepisy, a w szczególności art. 5 Prawa budowlanego, ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, Prawo ochrony środowiska nie są przepisami, które ograniczają sposób zagospodarowania działki, czy też jakiekolwiek uprawnienia skarżących. Organ w toku postępowania wyjaśnił, że tartak w skład którego wchodzi kwestionowane torowisko do sortowania i transportu drewna, nie emitowało hałasu, który przekraczał dopuszczalne wartości. Organ zaznaczył, że z pisma Głównego Inspektoratu Ochrony Środowiska z dnia 5 sierpnia 2010 r. wynika, że pomiary dokonywane przez Inspektorat w Opolu w dniu 17 lutego 2009 r. w porze dziennej na granicy terenu zakładu (na którym usytuowany jest sporny obiekt) i zabudowy mieszkaniowej w [...] przy ul. [...], od strony [...], nie wykazały przekroczenia dopuszczalnych wartości hałasu, określonych w rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 14 czerwca 2007 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku (Dz. U. Nr 120, poz. 826 ). Także załączone przez skarżących do skargi pismo z dnia 3 września 2010r., wskazuje, że inwestor dysponuje niezbędnymi decyzjami uprawniającymi do korzystania ze środowiska, a projekt budowlany, opisy ocen technicznych do projektu budowlanego oraz do zagospodarowania działki nr [-D/3-] potwierdzają, że nieruchomość skarżących nie znajduje się w obszarze oddziaływania planowanego obiektu budowlanego. Jak wynika już z oceny technicznej sporządzonej przez mgr inż. arch. A. S do projektu zagospodarowania działki nr [-D/3-], będącej załącznikiem do decyzji Starosty Opolskiego z dnia [...] czerwca 2006 r. "obiekty wraz z urządzeniami podlegają okresowym kontrolom w zakresie oddziaływania na środowisko poprzez hałas i substancje wprowadzane do powietrza. Dokonywane pomiary potwierdzają nie przekraczanie dopuszczalnych poziomów określonych dla przedmiotowego terenu oraz że planowana inwestycja nie spowoduje żadnej zmiany w zakresie emitowanych czynników wpływających na stan środowiska. Zmiana lokalizacji taśmociągu nie spowoduje zmian w zakresie wielkości produkcji". Także z opisu technicznego do projektu budowlanego przebudowy części podziemnej hali traków na ww. działce wynika, że przebudowa i usytuowana wewnątrz obiektu użytkowanego jako tartaku nie jest uciążliwa dla środowiska i nie wpływa ujemnie na obiekty sąsiednie.

Sąd pierwszej instancji wskazał też, iż działka nr ew. [-D/3-] jest oddzielona od nieruchomości B. i J. K., działkami o nr ew. [-B/2-], [-B/3-] i [-B/4-]. Z zatwierdzonego projektu budowlanego decyzją Starosty Opolskiego z dnia [...] lipca 2006 r. wynika, iż projektowana inwestycja jest oddalona o ponad 60 m od granicy działki nr ew. [-B/1-] i ok. 75 m od granicy działki nr ew. [-A-]. Powyższe oznacza, że wszelkie ewentualne uciążliwości w pierwszej kolejności pochłaniane będą przez działki je rozdzielające.

W świetle powyższego stwierdzono, że zaskarżona decyzja jest prawidłowa, a przedstawiona przez organ argumentacja i wykładnia zastosowanych przepisów zasługuje na uwzględnienie. Podnoszone w skardze uchybienia nie stanowią, w ocenie Sądu, naruszenia prawa materialnego ani naruszenia przepisów postępowania, które mogłoby skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji z art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.- zwanej dalej p.p.s.a.). W niniejszej sprawie nie zachodzą również przesłanki do stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji w myśl art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. Z tych też przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 p.p.s.a skargę oddalił.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli B. i J. K. zaskarżając go w całości i zarzucając mu:

1. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego przez:

- jego błędną wykładnię i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie art. 156 § 2 w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. i art. 28 k.p.a. oraz art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego poprzez błędne przyjęcie, że zarówno w sprawie o pozwolenie na budowę, jak i w trybach nadzwyczajnych (stwierdzenie nieważności pozwolenia na budowę, wznowienie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności pozwolenia na budowę) krąg podmiotów uznawanych za strony powinien być ustalany na podstawie art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, który stanowi normę szczególną w stosunku do k.p.a.,

- błędną wykładnię art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego polegającą na uznaniu, że przyznanie skarżącym przymiotu strony zależne było od wykazania przez nich naruszenia przepisów prawa, tj. art. 5. ust 1 Prawa budowlanego, przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, obowiązujący w dacie ubiegania się o pozwolenie budowlane miejscowy pian zagospodarowania przestrzennego Gminy Komprachcice przyjęty uchwałą Rady Gminy Komprachcice z dnia 12 listopada 2001 r., przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko, przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. o warunkach technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, przepisów prawa ochrony środowiska w oparciu, o które skarżący wywodzili swój interes prawny;

2. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to:

- art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., polegające na tym, że Sąd pierwszej instancji w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej nie zastosował środka określonego w ustawie - art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a., mimo że kontrolowana decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2010 r. i poprzedzającą ją decyzja z dnia [...] czerwca 2010 r. nie odpowiada prawu, bowiem skarżącym przysługiwał przymiot strony postępowania,

- naruszenie przepisów art. 133 § 1, art. 134 § 1, art. 141 § 4, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a., art. 76 k.p.a., art. 77 k.p.a., art. 80 k.p.a. poprzez pominięcie rozpoznania kwestii oddziaływania projektowanej budowy w postaci "przebudowy części podziemnej linii tartaku w zakresie przesunięcia lokalizacji taśmociągu z wykonaniem komory na taśmociąg" (faktycznie było to powiększenie ciągu technologicznego o następny trak) na działce nr [-D/3-] km [...] położonej w [...], o którym mowa w § 3 ust. 1 pkt 46, § 4 i 5 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzania raportu oddziaływania na środowisko oraz z § 6 miejscowego planu zagospodarowania Gminy Komprachcice przyjętego uchwałą Rady Gminy z dnia 12 listopada 2001 r. nr XXV/204/2001.,

- art. 3 § 1 i 2 p.p.s.a. polegające na tym, że Sąd pierwszej instancji w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej błędnie przyjął, iż przywołane przez skarżących przepisy "art. 5.1 Prawa budowlanego", przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, obowiązujący w dacie ubiegania się o pozwolenie budowlane miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego Gminy Komprachcice przyjęty uchwałą Rady Gminy Komprachcice z dnia 12 listopada 2001 r., przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko, przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, w tym m.in. przepis "art. § 11. 1.", przepisy prawa ochrony środowiska, w oparciu o które skarżący wywodzili swój interes prawny, nie stanowią w niniejszej sprawie podstawy do przyznania skarżącym przymiotu strony.

Wskazując na powyższe zarzuty kasacji, strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, zasądzenie na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a. kosztów postępowania według norm przepisanych oraz połączenie niniejszej sprawy ze sprawą sygn. akt VII SA/Wa 2049/10 celem wspólnego rozpoznania, albowiem sprawy te pozostają ze sobą w związku.

W uzasadnieniu kasacji strona skarżąca podniosła, że przeprowadzone przez organ ochrony środowiska badanie w dniu 17 lutego 2009 r. wykonano, gdy tartak w ogóle nie pracował z uwagi na ekstremalne warunki pogodowe. Sąd pierwszej instancji pominął w ocenie skarżącej podnoszone wielokrotnie kwestie związane z oddziaływaniem spornej inwestycji na działkę skarżących, o którym mowa w § 3 ust. 1 pkt 46, § 4 i 5 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzania raportu oddziaływania na środowisko oraz z § 6 miejscowego planu zagospodarowania Gminy Komprachcice przyjętego uchwałą Rady Gminy z dnia 12 listopada 2001 r. Kwalifikowanie spornego przedsięwzięcia jako znacząco oddziałującego na środowisko w oderwaniu od pozostałej części tartaku nie ma w ocenie strony skarżącej żadnej racji bytu i jest niezgodne z prawem. W dacie udzielenia pozwolenia kompleksowa ocena oddziaływania inwestycji na działki sąsiednie, jeśli chodzi o standardy środowiska była wymagana przez § 6 miejscowego planu zagospodarowania Gminy Komprachcice przyjętego uchwałą Rady Gminy z dnia 12 listopada 2001 r. I chociaż plan dopuszczał "adaptację istniejących zakładów znacząco oddziałujących na środowisko (np. tartak), to jednak czynił to bez prawa rozwoju działalności produkcyjnej i pod warunkiem, że działalność z uwzględnieniem transportu nie spowoduje przekroczenia standardów jakości środowiska na położonych w pobliżu terenach zabudowy mieszkaniowej. Powyższe zapisy planu niewątpliwie dawały skarżącym status strony postępowania zarówno w sprawie o udzielenie pozwolenia budowlanego, jak i w sprawie "nieważnościowej", albowiem w istocie wymagały wykazania przez inwestora braku niekorzystnego wpływu, o którym mowa w tych zapisach planu, na sąsiadujące w pobliżu tereny mieszkaniowe, w tym działkę skarżących.

W dniu 30 listopada 2011 r. wpłynęło do Naczelnego Sądu Administracyjnego pismo B. i J. K. z załączonym do niego raportem z badania emisji hałasu.

W piśmie z dnia 24 lutego 2012 r. (data wpływu pisma) do niniejszego postępowania zgłosił swój udział Prokurator Prokuratury Apelacyjnej we Wrocławiu, wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie.

M. P., G. P., M. P. i K. P. w piśmie z dnia 12 marca 2012 r. zakwestionowali zasadność stanowiska Prokuratora.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 24 maja 2011 r. (sygn. akt VII SA/Wa 2057/10) odrzucił skargę kasacyjną J. K.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stwierdzić trzeba, iż słusznie jako podstawowy problem w niniejszej sprawie Sąd pierwszej instancji uznał rozstrzygnięcie kwestii posiadania przez skarżących przymiotu strony, jednakże założenia, jakie przyjął dla jej rozważenia były błędne.

Zgodnie z art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego "stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu". W myśl art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego przez obszar oddziaływania obiektu należy "rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu". Odrębnymi przepisami o których stanowi powyższa norma mogą być ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jako aktu prawa miejscowego (por. wyrok NSA z dnia 8 czerwca 2011 r. sygn. akt II OSK 1296/10), ale też inne przepisy w tym regulujące kwestie ochrony środowiska.

Nie można przyjąć, że zachowanie odległości dla danego rodzaju obiektów, przyjęte w przepisach określających warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać obiekty budowlane i ich usytuowanie, przesądza o tym, że oddziaływanie tych obiektów nie wykracza poza obszar nieruchomości inwestora, a więc nieruchomości sąsiadujące nie znajdują się w obszarze ich oddziaływania. Przy czym nie ma znaczenia, czy działki objęte oddziaływaniem inwestycji, graniczą bezpośrednio z działką, na której zaprojektowano budowę obiektu budowlanego, skoro obszar oddziaływania obiektu może obejmować dalej położone tereny. Pod pojęciem ograniczenia możliwości zagospodarowania działki sąsiedniej należy rozumieć również utrudnienia w możliwości użytkowania jej zgodnie z przeznaczeniem.

W przedmiotowej sprawie wątpliwości Sądu pierwszej instancji, ani organów administracyjnych rozstrzygających sprawę nie stanowiło to, że przedmiotowy obiekt jest częścią zakładu produkcyjnego tartaku. Stanowisko to uznać należy za zasadne. Konsekwencją jego jest jednak to, iż przedmiotowy obiekt nie może być oceniany w oderwaniu od całości przedsięwzięcia, tak jakby stanowił odrębną, niezależną funkcjonalnie inwestycję. Na bezpośrednie związanie tegoż obiektu z funkcjonującym tartakiem wskazywano również w decyzji udzielającej pozwolenia na jego budowę z dnia 25 czerwca 2006 r. Dlatego też oceniając posiadanie przez stronę skarżącą przymiotu strony w warunkach rozpoznawanej sprawy należało uwzględnić całość przedsięwzięcia, a nie poszczególne tworzące go elementy.

Fakt, zatem, iż działki strony skarżącej oraz inwestora nie są położone w bezpośrednim sąsiedztwie (nie graniczą ze sobą) sam w sobie nie może jeszcze przesądzać o braku interesu prawnego po stronie skarżącej tym bardziej, że ochrona uzasadnionych interesów osób trzecich, o której mowa w art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego, w świetle aktualnego orzecznictwa nigdy nie ograniczała się tylko do ochrony interesów właścicieli działek położonych bezpośrednio obok (graniczących) działki, na której usytuowana jest przedmiotowa inwestycja, czego zresztą nie kwestionował także Sąd pierwszej instancji. Z uwagi na powyżej wskazane uchybienia w zakresie podstaw badania legitymacji stron, koniecznym będzie dokonanie przez organy administracyjne ponownej analizy posiadanego przez stronę skarżącą interesu prawnego. W uzasadniony częściowo sposób skarżąca podnosi przy tym w kasacji, iż koniecznym jest również dokonanie analizy jej legitymacji w świetle rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz. U. Nr 257, poz. 2573), tym bardziej, że zgodnie z jego § 3 ust. 1 pkt 46 tartak o określonej zdolności produkcyjnej zaliczany jest do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko.

Z przedstawionych wyżej względów za zasadny uznać należało zarzut naruszenia art. 156 § 2 k.p.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. oraz art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie odnoszące się do błędnego poglądu Sądu, podzielającego stanowisko organu odnośnie podstaw badania legitymacji skarżących w postępowaniu w warunkach zaistniałych w niniejszej sprawie. Za zasadne z przytoczonych wyżej przyczyn należało uznać też zarzuty naruszenia art. 3 § 1 i 2 p.p.s.a. w związku z art. 5 ust. 1 Prawa budowlanego w związku z ww. rozporządzeniem oraz art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. w zakresie, w jakim poddają one w wątpliwość prawidłowość przeprowadzonej kontroli sądowoadministracyjnej, akceptującej wnioski organów zawarte w ich decyzjach.

Nie można było jednak podzielić zarzutu kasacji dotyczącego naruszenia art. 106 § 3, art. 133 § 1, art. 134 § 1, art. 141 § 4, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 76, art. 77 i art. 80 k.p.a. Naruszenie powyższych norm skarżąca odniosła do pisma Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia 6 sierpnia 2010 r., wskazując na błędny, w jej ocenie, moment badania jej interesu prawnego. Zarówno Sąd pierwszej instancji, jak i organy podkreślały, że w aktach sprawy brak jest dowodu o braku przekroczeniu dopuszczalnych wartości hałasu na granicy z nieruchomością skarżących i poza ww. pismem innych nie zgromadzono, w tym z uwagi na postawę strony skarżącej.

Z uwagi na zasadność części zarzutów procesowych podnoszonych pod adresem Sądu pierwszej instancji, zauważyć trzeba, iż Naczelny Sąd Administracyjny, w składzie orzekającym w niniejszej sprawie, podziela wyrażany w orzecznictwie sądowoadministracyjnym pogląd, że wyprowadzenie wadliwych wniosków ze stanu faktycznego sprawy przyjętego przez Sąd pierwszej instancji, a co miało miejsce w przedmiotowym postępowaniu, które skutkowało w efekcie odmiennym niż podjętym w zaskarżonym wyroku rozstrzygnięciem, jest naruszeniem przepisów innym niż naruszenie przepisów postępowania, o którym mowa w art. 188 p.p.s.a. (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 marca 2004 r. sygn. akt OSK 81/04 z glosą aprobującą B. Adamiak, OSP 2004 r., z. 11, poz. 135 oraz z dnia 16 lutego 2009 r. sygn. akt II OSK 193/08, niepubl.).

Z przedstawionych wyżej względów, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i rozpoznał skargę, uchylając z przyczyn wyżej omówionych, kontrolowaną w niniejszej sprawie decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego oraz poprzedzającą ją decyzję tegoż organu. O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 i art. 200 p.p.s.a.

Źródło: Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl/