Wyrok NSA z dnia 25 lipca 2019 r., sygn. II OSK 1940/18

Inspekcja sanitarna

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jacek Chlebny Sędziowie: Sędzia NSA Barbara Adamiak (spr.) Sędzia del. WSA Mirosław Gdesz po rozpoznaniu w dniu 25 lipca 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej P. Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 6 kwietnia 2018 r. sygn. akt III SA/Gd 76/18 w sprawie ze skargi Spółdzielni Mieszkaniowej "J." w R. na postanowienie P. Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia 18 grudnia 2017 r. nr ... w przedmiocie wszczęcia postępowania w sprawie kontroli stanu sanitarno-higienicznego lokalu mieszkalnego 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od P. Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego na rzecz Spółdzielni Mieszkaniowej "J." w R. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Uzasadnienie

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 6 kwietnia 2018 r. sygn. akt III SA/Gd 76/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, po rozpoznaniu skargi Spółdzielni Mieszkaniowej "J." w R. na postanowienie P. Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia 18 grudnia 2017 r. nr ... w przedmiocie wszczęcia postępowania w sprawie kontroli stanu sanitarno-higienicznego lokalu mieszkalnego, uchylił zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w W. z dnia 14 listopada 2017 r. nr ... oraz zasądził na rzecz strony zwrot kosztów postępowania sądowego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, że w rozpatrywanej sprawie organy odmówiły wszczęcia postępowania w sprawie kontroli stanu sanitarno-higienicznego lokalu mieszkalnego, uznały bowiem, że brak jest wynikających z przepisów prawa materialnego przesłanek uprawniających do przeprowadzenia kontroli przedmiotowego lokalu mieszkalnego. Organy odmawiając wszczęcia postępowania powołały się w pierwszej kolejności na przepisy ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz.U. z 2017 r. poz. 1261; dalej: ustawa). Ustawa ta w art. 1 pkt 1 stanowi, że Państwowa Inspekcja Sanitarna jest powołana do realizacji zadań z zakresu zdrowia publicznego, w szczególności poprzez sprawowanie nadzoru nad warunkami m.in. higieny środowiska - w celu ochrony zdrowia ludzkiego przed niekorzystnym wpływem szkodliwości i uciążliwości środowiskowych, zapobiegania powstawania chorób, w tym chorób zakaźnych i zawodowych. Wykonywanie zadań określonych w art. 1 polega na sprawowaniu zapobiegawczego i bieżącego nadzoru sanitarnego oraz prowadzeniu działalności zapobiegawczej i przeciwepidemicznej w zakresie chorób zakaźnych i innych chorób powodowanych warunkami środowiska, a także na prowadzeniu działalności oświatowo-zdrowotnej (art. 2 ustawy). W myśl art. 4 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy do zakresu działania Państwowej Inspekcji Sanitarnej w dziedzinie bieżącego nadzoru sanitarnego, należy kontrola przestrzegania przepisów określających wymagania higieniczne i zdrowotne, w szczególności dotyczących: higieny środowiska, a zwłaszcza wody do spożycia, czystości powietrza w pomieszczeniach przeznaczonych na pobyt ludzi (...) w zakresie ustalonym w odrębnych przepisach czy też utrzymania należytego stanu higienicznego nieruchomości (...). Zgodnie z art. 27 ust. 1 ustawy w razie stwierdzenia naruszenia wymagań higienicznych i zdrowotnych, państwowy inspektor sanitarny nakazuje w drodze decyzji, usunięcie w ustalonym terminie stwierdzonych uchybień. Z kolei zgodnie z art. 22 ust. 1 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (Dz.U. z 2016 r. poz. 1866 ze zm.) właściciel, posiadacz lub zarządzający nieruchomością są obowiązani utrzymywać ją w należytym stanie higieniczno-sanitarnym w celu zapobiegania zakażeniom i chorobom zakaźnym, w szczególności: (1) prowadzić prawidłową gospodarkę odpadami i ściekami, (2) zwalczać gryzonie, insekty i szkodniki, (3) usuwać padłe zwierzęta z nieruchomości, (4) usuwać odchody zwierząt z nieruchomości.

Sąd wywiódł, że z treści ww. przepisu wynika, iż obowiązek utrzymania nieruchomości w należytym stanie obciąża wszystkie wskazane w tym przepisie podmioty, a więc zarówno właściciela (współwłaścicieli) nieruchomości, jak i jej posiadacza lub zarządzającego nieruchomością.

Z kierowanych do organów inspekcji pism skarżącej wynikało, że w lokalu mieszkalnym nr ... przy ul. D. w R. zamieszkuje T. M., któremu przysługuje tytuł prawny do tego lokalu i który gromadzi w nim duże ilości odpadów, generujące fetor również na klatce chodowej oraz zagnieżdżenie się różnych gatunków owadów, które coraz liczniej można zaobserwować w budynku. Znalazło to również potwierdzenie w oświadczeniu M. K., jak również mieszkańców klatki schodowej, na której znajduje się lokal.

Sąd argumentował, że zadaniem Państwowej Inspekcji Sanitarnej jest sprawowanie bieżącego nadzoru sanitarnego, w tym kontrola przestrzegania przepisów określających wymagania higieniczne i zdrowotne, dotyczących m.in. higieny środowiska i czystości powietrza w pomieszczeniach przeznaczonych na pobyt ludzi w zakresie ustalonym w odrębnych przepisach czy też utrzymania należytego stanu higienicznego nieruchomości (art. 4 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy).

W takim stanie sprawy organy inspekcji sanitarnej, po uzyskaniu informacji, że T. M. nieprawidłowo gospodaruje odpadami komunalnymi gromadząc je w dużych ilościach w miejscu do tego nieprzeznaczonym, tj. w lokalu mieszkalnym, winny były ustalić, czy nie stanowi to zagrożenia sanitarno-epidemiologicznego, bowiem owady czy gryzonie, które w takim środowisku się lęgną, mogą przenosić drobnoustroje chorobotwórcze. Należało zatem ustalić, jaki jest stan sanitarno-higieniczny tego mieszkania i czy nie stanowi on zagrożenia dla zdrowia mieszkańców lokali sąsiadujących.

Sąd nie podzielił stanowiska organów, że nie mogło dojść do wszczęcia postępowania z uwagi na treść art. 26 ust. 1 ustawy, który stanowi, że inspektor sanitarny ma prawo wstępu do mieszkań w razie podejrzenia lub stwierdzenia choroby zakaźnej, zagrożenia zdrowia czynnikami środowiskowymi, a także jeżeli w mieszkaniu jest lub ma być prowadzona działalność produkcyjna lub usługowa.

Zdaniem Sądu, z przepisu tego wynika, że inspektor może wejść do lokalu mieszkalnego w razie podejrzenia zagrożenia zdrowia czynnikami środowiskowymi. Ustawodawca nie precyzuje w ustawie, co należy rozumieć pod pojęciem "czynniki środowiskowe". Sąd nadał mu więc znaczenie jakie ma w języku ogólnym i przyjął, że czynniki środowiskowe zagrażające zdrowiu ludzkiemu to wszelkie czynniki występujące w środowisku człowieka, które mogą mieć negatywny wpływ na jego zdrowie. Mogą to być zatem czynniki biologiczne (np. przenoszone przez owady drobnoustroje czy pasożyty wywołujące choroby), czy zanieczyszczenie powietrza. Śmieci są miejscem rozwoju drobnoustrojów i niektórych grzybów. Składowane odpady mogą więc stać się wylęgarnią chorób. Zagrożenie to jest potęgowane przez obecność funkcjonujących dzięki resztkom żywności gryzoni i insektów, które są roznosicielami groźnych chorób. Zdaniem Sądu, okoliczności wynikające z akt sprawy, dawały zatem podstawy do stwierdzenia, że zachodzi podejrzenie zagrożenia zdrowia czynnikami środowiskowymi.

W ocenie Sądu, uzasadnione wątpliwości czy właściciel przedmiotowego mieszkania utrzymuje je w stanie odpowiadającym wymogom wskazanym w art. 22 ust. 1 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi, jak również czy nie zachodzi w związku z tym zagrożenie zdrowia czynnikami środowiskowym (art. 26 ust. 1 ustawy), stanowiły podstawę do wszczęcia postępowania w sprawie kontroli stanu sanitarno-higienicznego przedmiotowego lokalu.

Reasumując Sąd stwierdził, że organy obu instancji w sposób nieuprawniony przyjęły, że postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie nie może być wszczęte, a tym samym zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji zostały wydane z naruszeniem przepisu - art. 61a § 1 k.p.a., w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Mając na względzie powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., uchylił zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Wejherowie z dnia 14 listopada 2017 r.

W skardze kasacyjnej Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny zaskarżył powyższy wyrok w całości, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia ewentualnie o zmianę wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku poprzez oddalenie skargi oraz zasądzenie kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

W oparciu o art. 174 pkt 1 p.p.s.a. zaskarżonemu "postanowieniu" skarżący zarzucił naruszenie przepisów prawa przez błędną ich wykładnię, tj.:

1. art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej przez jego pominięcie, skutkujące nieuwzględnieniem stanu prawnego stanowiącego, iż Państwowa Inspekcja Sanitarna może dokonywać czynności w ramach prowadzonego nadzoru wyłącznie w częściach wspólnych budynków mieszkalnych, tj. np. klatki schodowe, piwnice, pomieszczenia pralni, suszami, a nie jest uprawniona do wstępu do prywatnych mieszkań, w których nie jest prowadzona działalność gospodarcza,

2. art. 27 ust. 1 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej przez jego zastosowanie, skutkujące zobowiązaniem skarżącego kasacyjnie do wydania decyzji w sprawie, w przypadku niemożliwości jej wydania ze względu na brak uprawnienia do podjęcia postępowania wyjaśniającego, czynności ustalających,

3. art. 26 ust. 1 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej przez jego zastosowanie, w przypadku gdy skarżący kasacyjnie nie jest uprawniony do wstępu do mieszkania w zaistniałym stanie faktycznym, bowiem nie istniało podejrzenie lub stwierdzenie choroby zakaźnej, zagrożenie zdrowia czynnikami środowiskowymi, a także z uwagi że nie była prowadzona ani planowana działalność produkcyjna lub usługowa w lokalu,

4. art. 22 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi przez jego zastosowanie i wskazanie jako podstawy prawnej wszczęcia postępowania w sprawie kontroli stanu sanitarnego lokalu mieszkalnego skutkujące pominięciem jego dyspozycji stanowiącej, iż właściciel, posiadacz lub zarządca nieruchomości zobowiązany jest do utrzymywania jej w należytym stanie higieniczno-sanitarnym w celu zapobiegania zakażeniom i chorobom zakaźnym, oraz faktu, iż jedynie zarząd działający w imieniu wspólnoty mieszkaniowej może wystąpić na drogę sądową przeciwko mieszkańcowi zaniedbującemu lokal, w celu uzyskania wyroku nakazującego doprowadzenie mieszkania do właściwego stanu sanitarno-higienicznego, a tym samym naruszenie art. 64 ust. 3 Konstytucji,

5. art. 156 § 1 pkt 5 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego przez jego pominięcie, skutkujące nieuwzględnieniem okoliczności, że wydanie przez skarżącego kasacyjnie decyzji spowoduje jej niewykonalność ze względu na uprawnienie kontrolowanego do odmowy wstępu do jego lokalu, brak faktycznej zdolności prawnej do wykonania decyzji i uiszczenia nałożonej kary,

6. art. 3 ust. 1 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, stanowiącego, że utrzymanie czystości i porządku w gminach należy do obowiązkowych zadań własnych gminy poprzez jego pominięcie, skutkujące zobowiązaniem skarżącego kasacyjnie do wykonywania czynności nieleżących w jego kompetencji.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Spółdzielnia Mieszkaniowa "J." w R. wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, wraz z kosztami zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach. Postawione zarzuty naruszenia art. 4 ust. 1 pkt 2, art. 26 ust. 1, art. 27 ust. 1 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej nie są zasadne. Ustalenie podstaw wszczęcia postępowania administracyjnego następuje w oparciu o przepisy prawa materialnego, które wyznaczają sprawę administracyjną przez regulację przyznania organom administracji publicznej właściwości do kształtowania uprawnień lub obowiązków jednostki w drodze decyzji administracyjnej. Ustawa z 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej stanowi wprost o kompetencji Państwowej Inspekcji Sanitarnej, stanowiąc w art. 1, że powołana jest do realizacji zadań z zakresu zdrowia publicznego. Z przyjętego w art. 1 sformułowania "w szczególności przez sprawowanie nadzoru nad warunkami wyliczonymi", nie daje podstaw do zamknięcia kompetencji Państwowej Inspekcji Sanitarnej do występowania tylko w razie naruszenia warunków zdrowia publicznego w aspekcie powszechnym, a zatem z wyłączeniem zagrożeń zdrowia spowodowanych indywidualnymi działaniami podmiotów prywatnych. Stanowi o tym wprost art. 4 ust. 1 pkt 2 tej ustawy przez wyznaczenie zakresu działania Państwowej Inspekcji Sanitarnej przez bieżący nadzór sanitarny obejmujący kontrolę przestrzegania przepisów określających wymaganie higieniczne i zdrowotne, w szczególności dotyczące utrzymania należytego stanu higienicznego nieruchomości. Nie daje to podstaw do ograniczenia zakresu działania przez wyłączenie lokali prywatnych. Dla wykonania tego zakresu działania Państwowy inspektor sanitarny ma prawo wstępu do nieruchomości oraz wszystkich pomieszczeń wchodzących w ich skład (art. 25 ust. 1 pkt 1 lit. b) powołanej ustawy). Artykuł 26 ust. 1 powołanej ustawy wyznacza zakres prawa wstępu do mieszkań, stanowiąc, że prawo to Państwowy inspektor sanitarny ma w razie podejrzenia lub stwierdzenia choroby zakaźnej ale też w razie zagrożenia zdrowia czynnikami środowiskowymi. Według art. 27 ust. 1 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej, w razie stwierdzenia naruszeń wymagań higienicznych i zdrowotnych, nakazuje, w drodze decyzji, usunięcie w ustalonym terminie stwierdzonych uchybień. Wskazana wyżej regulacja ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej daje podstawy prawne do ustalenia sprawy indywidualnej nakazu usunięcia naruszeń wymagań higienicznych w drodze decyzji. Spełnione są zarówno elementy sprawy indywidualnej w aspekcie przedmiotowym (nakaz usunięcia naruszeń wymagań higienicznych), aspekt podmiotowy - nakaz, którego adresatem jest podmiot naruszający wymagania higieniczne, oraz forma nakazu - w drodze decyzji. Przesądza to, że nie ma podstaw prawnych do wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie, a zatem zastosowania art. 61a § 1 kodeksu postępowania administracyjnego. Nie można podzielić stanowiska skarżącego, że uchyla ten zakres właściwości Państwowej Inspekcji Sanitarnej art. 22 ust. 1 pkt 2 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych. To właśnie Państwowy inspektor sanitarny jest właściwy do kontroli czy właściciel mieszkania utrzymuje ten lokal w stanie wykluczającym stan powodujący zagrożenie chorobami zakaźnymi. Stanowi o tym wprost art. 2 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej: "Wykonywanie zadań określonych w art. 1 polega na sprawowaniu zapobiegawczego i bieżącego nadzoru sanitarnego oraz prowadzeniu działalności zapobiegawczej i przeciwepidemicznej w zakresie chorób zakaźnych i innych chorób powodowanych warunkami środowiskowymi (...)". Nie wyłącza właściwości Państwowej Inspekcji Sanitarnej regulacja w art. 3 ust. 1 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Zakres właściwości organów gminy nie obejmuje wydawania nakazów, o których stanowi art. 27 ust. 1 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej.

Nie jest zasadny zarzut naruszenia przez pominięcie art. 156 § 1 pkt 5 kodeksu postępowania administracyjnego. Niewykonalność decyzji to stan, w którym z przyczyn faktycznych nie jest możliwe wykonanie obowiązku określonego w nakazie nałożonym decyzją. Trudność związana z wykonaniem nakazu nie powoduje niewykonalności decyzji, a jedynie powoduje zastosowanie wykonania przez zastosowanie środków egzekucyjnych, w trybie postępowania egzekucyjnego. Podniesione w uzasadnieniu skargi kasacyjnej trudności, które mogą wystąpić przy ustaleniu stanu faktycznego (np. brak zgody na udostępnienie lokalu) nie mają znaczenia prawnego dla ustalenia podstaw prawnych dla wszczęcia postępowania w sprawie.

W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, na mocy art. 184 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.

Na podstawie art. 204 pkt 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł o kosztach postępowania kasacyjnego.

Źródło: Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl/