Wyrok NSA z dnia 26 kwietnia 2023 r., sygn. I OSK 766/22

Inne

Dnia 26 kwietnia 2023 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Monika Nowicka Sędziowie: sędzia NSA Iwona Bogucka sędzia del. WSA Arkadiusz Blewązka (spr.) po rozpoznaniu w dniu 26 kwietnia 2023 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 26 listopada 2021 r., sygn. akt II SA/Wr 169/21 w sprawie ze skargi Gminy N. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...] stycznia 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia w całości opłat rocznych z tytułu wyłączenia gruntu z produkcji rolniczej za lata 2020-2028 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; 2. zasądza od Gminy N. na rzecz Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. kwotę 600 (sześćset) PLN tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 26 listopada 2021 r., II SA/Wr 169/21, w sprawie ze skargi Gminy N. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...] stycznia 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia w całości opłat rocznych z tytułu wyłączenia gruntów z produkcji rolniczej za lata 2020-2028, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Marszałka Województwa [...] z dnia [...] listopada 2020 r. nr [...] (pkt I.); umorzył postępowanie w zakresie wniosku o umorzenie opłaty rocznej za rok 2020 oraz za lata 2022-2028 (pkt II.); oraz rozstrzygnął o kosztach postępowania sądowego (pkt. III.).

Powyższy wyrok zapadł w następujących okolicznościach sprawy:

Wnioskiem z dnia [...] marca 2020 r. Burmistrz N. wystąpił do Marszałka Województwa [...] o umorzenie, na podstawie art. 12 ust. 16 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz.U.2017.1161 ze zm.), dalej jako "u.o.g.r.l.", opłat rocznych w wysokości 40.604,85 zł, ustalonych na podstawie decyzji Starosty B. z dnia [...] lipca 2018 r. Organ I instancji odmówił umorzenia powyższych należności przyjmując, że mimo spełnienia warunków formalnych do wystąpienia z ww. wnioskiem, nie jest zasadne dokonanie umorzenia w całości opłat rocznych z tytułu wyłączenia gruntów z produkcji rolniczej za lata 2020-2028. W odwołaniu od powyższej decyzji Gmina N. podniosła, że inwestycja przeprowadzona na wyłączonych z produkcji rolnej gruntach spełnia przesłanki ustawowe, zaś organ I instancji oparł decyzję na niemających znaczenia dla sprawy okolicznościach. Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. wniesione Gminę N. odwołanie od ww. decyzji uznało za niezasadne i utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję Marszałka Województwa [...]. Organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z przepisami u.o.g.r.l. decyzja o umorzeniu należności i opłaty rocznej może być wydana jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: 1) organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego złożył stosowny wniosek, 2) przedmiotem wniosku jest inwestycja o charakterze określonym w art. 12 ust. 16 lub 17 u.o.g.r.l., 3) obszar gruntu podlegający wyłączeniu nie przekracza 1 ha, 4) nie ma możliwości zrealizowania inwestycji na gruncie nieobjętym ochroną. Analizując powyższe przesłanki organ potwierdził ich pozytywną weryfikację, a tym samym uznał, że można rozważyć umorzenie opłat rocznych, których dotyczy wniosek strony. W tym kontekście Kolegium podniosło, że w koncepcji uznania administracyjnego organ jest skrępowany w zakresie oceny przesłanek zastosowania ulgi, ale pozostaje nieskrępowany w zakresie tego jak postąpić w przypadku ich stwierdzenia. Uznanie nie wyraża się zatem w swobodzie oceny w danym stanie faktycznym sprawy okoliczności odpowiadających użytym pojęciom ważnego interesu zobowiązanego lub interesu publicznego, ale w możliwości negatywnego dla zobowiązanego rozstrzygnięcia, nawet przy ich ustaleniu. Zatem nawet w sytuacji wystąpienia przesłanek wskazanych w ww. przepisie u.o.g.r.l., nie zobowiązuje to organu do udzielenia ulgi. Przepis ten nie wyznacza bowiem decyzji organu, lecz pozostawia mu wybór co do jej podjęcia. Kolegium wskazało dalej, że art. 64 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz.U.2019.869 ze zm.), dalej jako "u.f.p.", również przewiduje ulgi w spłacie zobowiązań, w tym tych, o których mowa w art. 60 pkt 7 u.f.p. Tryb ten jest trybem konkurencyjnym wobec regulacji zawartej w art. 12 ust. 16 i 17 u.o.g.r.l., a w związku ze stwierdzoną kolizją pomiędzy normami u.o.g.r.l. oraz u.f.p. konieczne jest przede wszystkim jednoznaczne ustalenie podstawy prawnej wniosku o umorzenie należności i opłat rocznych. W przedmiotowej sprawie są to przepisy u.o.g.r.l. Ponadto Kolegium stwierdziło, że pozostałe uregulowania u.o.g.r.l. i u.f.p., niepozostające ze sobą w sprzeczności, zachowują swoją aktualność. Zatem na gruncie postępowania prowadzonego na podstawie art. 12 ust. 16 lub 17 u.o.g.r.l. zastosowanie będzie miał m.in. art. 67 u.f.p. stanowiący, iż do spraw dotyczących należności, o których mowa w art. 60, nieuregulowanych w tej ustawie stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego i odpowiednio przepisy działu III Ordynacji podatkowej. Odpowiednie stosowanie przepisów działu III Ordynacji podatkowej – przy uwzględnieniu specyfiki postępowania w przedmiocie umorzenia należności i opłat rocznych z tytułu wyłączenia gruntów rolnych spod produkcji rolnej – powoduje z kolei, że w istocie ustawa ustanawia znacznie bardziej restrykcyjne zasady udzielania ulgi w spłacie tych należności niż przewidziane w odniesieniu do innych należności w przepisach u.f.p. Możliwy jest bowiem tylko jeden rodzaj ulgi, a mianowicie umorzenie opłat. Nadto krąg wnioskodawców został ograniczony jedynie do organów wykonawczych jednostek samorządu terytorialnego. Także przesłanki, które muszą być spełnione, aby właściwy organ mógł podjąć – w ramach przysługującego mu uznania administracyjnego – decyzję pozytywną dla wnioskodawcy, zostały ściśle wskazane na gruncie u.o.g.r.l. Przy czym Kolegium potwierdziło spełnienie tych przesłanek w rozpatrywanej sprawie.