Działając na podstawie art. 91 ust.1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2013 r., poz. 594 ze zmianami) stwierdzam nieważność uchwały nr IX/76/15 Rady Miejskiej we Wschowie w sprawie uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Wschowa i terenów funkcjonalnie z nim związanych- część północna, w części dotyczącej ustaleń:

- § 3 pkt 1 lit. a uchwały w części: "79MN/U, 80 MN/U, 81 MN/U i 82MN/U";

- § 3 pkt 1 lit. f uchwały;

- § 3 pkt 12 lit. a uchwały w części: "53KD-D, 54KD-D, 55KD-D";

- § 3 pkt 12 lit. c uchwały,

- § 4 pkt 3 lit. a uchwały w części: "lub rozbudowy lub przebudowy lub nadbudowy istniejących obiektów z możliwością zachowania parametrów zabudowy istniejącej";

- § 6 pkt 2 lit. a tiret trzynaste uchwały;

- § 6 pkt 2 lit. a tiret szesnaste uchwały;

- § 6 pkt 2 lit. a tiret siedemnaste uchwały;

- § 6 pkt 3 lit. a uchwały;

- § 6 pkt 3 lit. b uchwały;

- § 6 pkt 3 lit. c uchwały;

- § 6 pkt 3 lit. d uchwały;

- § 6 pkt 3 lit. e uchwały w części: "takich obiektów, które uwzględniają ich walory zabytkowe";

- § 6 pkt 3 lit. f uchwały;

- § 6 pkt 3 lit. g tiret trzecie uchwały w części: "niezgodnych z charakterem historycznej zabudowy,";

- § 6 pkt 3 lit. h uchwały;

- § 6 pkt 4 uchwały;

- § 6 pkt 6 lit. b uchwały;

- § 6 pkt 6 lit. c uchwały;

- § 6 pkt 8 lit. b uchwały;

- § 6 pkt 8 lit. f uchwały w części: "pod warunkiem ich scalenia kolorystycznego z fasadami w miejscach, w których nie naruszają one układu kompozycyjnego i detalu architektonicznego";

- § 6 pkt 8 lit. h uchwały;

- § 6 pkt 8 lit. i uchwały;

- § 6 pkt 8 lit. m uchwały;

- § 6 pkt 10 lit. b uchwały;

- § 6 pkt 10 lit. f uchwały w części: "pod warunkiem ich scalenia kolorystycznego z fasadami w miejscach, w których nie naruszają one układu kompozycyjnego i detalu architektonicznego";

- § 6 pkt 10 lit. h uchwały;

- § 6 pkt 10 lit. i uchwały;

- § 6 pkt 12 lit. a uchwały;

- § 6 pkt 12 lit. b uchwały;

- § 6 pkt 12 lit. c uchwały w części: "niezgodnych z charakterem historycznej zabudowy";

- § 6 pkt 14 lit. c uchwały;

- § 6 pkt 14 lit. g uchwały;

- § 6 pkt 14 lit. h uchwały;

- § 6 pkt 16 uchwały;

- § 7 uchwały w części: "jednorodnych pod względem materiału elementów";

- § 11 pkt 2 uchwały;

- § 70 pkt 1 lit. l uchwały w części: "przyległych dróg publicznych lub";

- § 77 pkt 1 lit. b uchwały;

- § 90 uchwały;

- § 91 uchwały;

- § 92 uchwały;

- § 93 uchwały;

- § 94 pkt 1 lit. b uchwały;

- § 94 pkt 1 lit. c uchwały;

- § 95 pkt 1 lit. b uchwały;

- § 95 pkt 1 lit. c uchwały;

- § 96 pkt 1 lit. b uchwały;

- § 96 pkt 1 lit. c uchwały;

- § 97 pkt 1 lit. b uchwały;

- § 97 pkt 1 lit. c uchwały;

- § 98 pkt 1 lit. b uchwały;

- § 98 pkt 1 lit. c uchwały;

- § 99 pkt 1 lit. b uchwały;

- § 99 pkt 1 lit. c uchwały;

- § 100 pkt 1 lit. b uchwały;

- § 100 pkt 1 lit. c uchwały;

- § 101 pkt 1 lit. b uchwały;

- § 101 pkt 1 lit. c uchwały;

- § 102 pkt 1 lit. b uchwały;

- § 102 pkt 1 lit. c uchwały;

- § 103 pkt 1 lit. b uchwały;

- § 103 pkt 1 lit. c uchwały;

- § 104 pkt 1 lit. b uchwały;

- § 104 pkt 1 lit. c uchwały;

- § 105 pkt 1 lit. b uchwały;

- § 105 pkt 1 lit. c uchwały;

- § 106 pkt 1 lit. b uchwały;

- § 106 pkt 1 lit. c uchwały;

- § 107 pkt 1 lit. b uchwały;

- § 107 pkt 1 lit. c uchwały;

- § 123 pkt 3 lit. c uchwały;

- § 129 pkt 1 lit. b uchwały;

- § 138 pkt 5 uchwały w części: "lub dróg publicznych poprzez drogi wewnętrzne";

- § 138 pkt 6 lit. b uchwały w części: "dróg wewnętrznych";

- § 159 pkt 3 uchwały w części: "lub dróg publicznych poprzez drogi wewnętrzne";

- § 162 pkt 1 lit. b uchwały;

- § 162 pkt 1 lit. d uchwały;

- § 163 pkt 1 lit. b uchwały;

- § 163 pkt 3 lit. c uchwały;

- § 164 uchwały w części: "53KD-D, 54KD-D i 55KD-D";

- § 164 pkt 1 lit. b uchwały;

- § 165 uchwały;

- § 166 uchwały;

- § 167 uchwały w części: "40KDW, 41KDW, 42KDW, 43KDW";

- oraz w zakresie załącznika graficznego (dotyczy terenów: 1KD-D, 4KD-D, 15KD-D, 19KD-D, 41KD-D 45KD-D, 46KD-D, 47KD-D, 49KD-D, 50KD-D, 51KD-D, 52KD-D, 3KD-L, 10KD-L, 2KD-Z, 4 KD-Z, KD-Dxs i KD-Dx).

Uzasadnienie

Rada Miejska we Wschowie na sesji w dniu 25 czerwca 2015 r., działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2013 r., poz. 594 ze zmianami) oraz art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 2015 r., poz. 199) podjęła uchwałę nr IX/76/15 w sprawie uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Wschowa i terenów funkcjonalnie z nim związanych- część północna.

Wójt, burmistrz albo prezydent miasta ma obowiązek przedstawienia wojewodzie uchwały w sprawie planu miejscowego wraz z załącznikami oraz dokumentacją prac planistycznych w celu oceny ich zgodności z przepisami prawnymi (art. 20 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym).

W dniu 6 lipca 2015 r. Burmistrz Miasta i Gminy Wschowa przedłożył Wojewodzie Lubuskiemu ww. uchwałę Rady Miejskiej we Wschowie wraz z załącznikami i dokumentacją prac planistycznych celem oceny zgodności z przepisami prawnymi.

W myśl art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, istotne naruszenie trybu jego sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały rady gminy w całości lub w części. Zasady sporządzania aktu planistycznego dotyczą problematyki merytorycznej, która związana jest ze sporządzeniem aktu planistycznego, a więc zawartością aktu planistycznego (część tekstowa, graficzna). Zawartość aktu planistycznego określona została w art. 15 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, który wskazuje enumeratywnie listę obowiązkowych i fakultatywnych ustaleń planu. Z kolei tryb uchwalania planu, określony w art. 17 ww. ustawy, odnosi się do kolejno podejmowanych czynności planistycznych, określonych przepisami ustawy, gwarantujących możliwość udziału zainteresowanych podmiotów w procesie planowania (poprzez składanie wniosków i uwag) i pośrednio do kontroli legalności podejmowanych rozwiązań w granicach uzyskiwanych opinii i uzgodnień.

W ocenie organu nadzoru, w przedmiotowej sprawie doszło do naruszenia zasad sporządzania planu miejscowego, co na mocy art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, oznacza konieczność wyeliminowania uchwały, w części wskazanej na wstępie, z obrotu prawnego.

Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest aktem prawa powszechnie obowiązującego na danym terenie (akt prawa miejscowego) i musi spełniać wysokie wymagania stawiane tej kategorii aktów normatywnych oraz odpowiadać standardom legalności. Z tych względów mimo, że ustawodawca jednoznacznie przyznał organom gminy uprawnienie do uchwalania planów zagospodarowania przestrzennego, to równocześnie nałożył na nie obowiązek przestrzegania reguł stanowienia prawa.

Zgodnie z załącznikiem nr 1 do rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowani przestrzennego (Dz.U.z 2003 r. Nr 154, poz. 1587 ze zmianami) drogi wewnętrzne stanowią odrębny sposób przeznaczenia terenu. Droga wewnętrzna - traktowana jako odmienny, różny rodzaj przeznaczenia terenu - musi spełniać wymogi określone w art. 15 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tj. powinna mieć właściwe oznaczenie barwne, odpowiednie ustalenia, a także stanowić wyodrębnione liniami rozgraniczającymi - osobne - przeznaczenie terenu). Tereny lokalizacji dróg wewnętrznych z uwagi na ich przeznaczenie i odmienne zasady zagospodarowania powinny być wskazane w części graficznej planu oraz zostać wydzielone stałą i niepodlegającą przesunięciom linią rozgraniczającą (wyrok NSA z dnia 25 czerwca 2013 r., sygn. akt II OSK 2836/12). Ustalenie planu dopuszczające "dowolne" wyznaczanie dróg wewnętrznych stanowi naruszenie zasad sporządzania planu. Rada Miejska we Wschowie dopuściła lokalizację dróg wewnętrznych na poszczególnych terenach nie wyznaczając przy tym ich przebiegu na rysunku planu. Mając na uwadze powyższe należało usunąć z przedmiotowej uchwały zapisy dopuszczające możliwość ich lokalizacji, tj. § 123 pkt 3 lit. c uchwały oraz § 138 pkt 6 lit. b uchwały w części: "dróg wewnętrznych".

Plan miejscowy winien zawierać normy określające konkretne przeznaczenie każdego odcinka terenu objętego daną regulacją, bez podawania warunków, a także bez uzależniania tego przeznaczenia lub jego realizacji od jakichkolwiek zdarzeń przyszłych lub niepewnych. Tego rodzaju warunki lub zastrzeżenia mogą się znajdować wyłącznie w przepisach odrębnych, które z woli ustawodawcy kształtują zagospodarowanie terenu łącznie z planami miejscowymi. W ocenie organu nadzoru w planie miejscowym nie można zawierać zapisów otwartych uzależniających sposób zagospodarowania terenów od spełnienia bliżej nieokreślonych warunków (wyrok NSA z dnia 2 grudnia 2010 r., sygn. akt II OSK 2096/10). Kwestionowana uchwała Rady Miejskiej we Wschowie łamie te zasady wprowadzając przepisy otwarte, uzależniające sposób zagospodarowania terenów od spełnienia stawianych warunków, co skutkuje koniecznością wyeliminowania takich zapisów z uchwały: § 6 pkt 8 lit. f uchwały w części: "pod warunkiem ich scalenia kolorystycznego z fasadami w miejscach, w których nie naruszają one układu kompozycyjnego i detalu architektonicznego" oraz § 6 pkt 10 lit. f uchwały w części: "pod warunkiem ich scalenia kolorystycznego z fasadami w miejscach, w których nie naruszają one układu kompozycyjnego i detalu architektonicznego". Ww. zapisy mają jednocześnie charakter warunkowy, co zdaniem organu nadzoru, również jest niedopuszczalne w planie. Zapisy te są niedopuszczalne z punktu widzenia obowiązującego porządku prawnego i powodują, że akt prawa powszechnie obowiązującego jest niejasny i nieczytelny, a ponadto wprowadza w stan niepewności obywateli. Uchwałodawca nie określił sposobu w jaki należy spełnić te warunki, ani nie określił kto miałby decydować o tym, czy warunki te zostały spełnione.

Prawo miejscowe jako powszechnie obowiązujący akt normatywny, powinien czynić zadość określonym wymaganiom przejrzystości i klarowności, musi być skonstruowany w taki sposób, aby jego treść była zrozumiała i właściwie odczytana przez jego przeciętnego adresata (por. orzeczenie TK z dnia 19 czerwca 1992 r, U 6/92, wyrok TK z dnia 10 listopada 1998 r., K 39/97). W judykaturze podnosi się, że uchwały podejmowane przez organy samorządowe powinny zwierać sformułowania jasne, wyczerpujące, uniemożliwiające stosowanie zbyt szerokiego luzu interpretacyjnego. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego powinien zawierać normy konkretne i indywidualne (zamknięte), tak aby w sposób czytelny określić sposób wykonania prawa własności nieruchomości położonych w obrębie jego obowiązywania (wyrok NSA z dnia 9 czerwca 2014 r., sygn. akt II OSK 3083/13). Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jako akt stanowiący o ograniczeniach w sposobie wykonywania prawa własności, winien stanowić o tym w sposób czytelny i budzący jak najmniej wątpliwości interpretacyjnych. W ocenie Wojewody Lubuskiego zapisy zawarte w: § 4 pkt 3 lit. a uchwały w części: "lub rozbudowy lub przebudowy lub nadbudowy istniejących obiektów z możliwością zachowania parametrów zabudowy istniejącej", § 7 uchwały w części: "jednorodnych pod względem materiału elementów", § 94 pkt 1 lit. b uchwały, § 94 pkt 1 lit. c uchwały, § 95 pkt 1 lit. b uchwały, § 95 pkt 1 lit. c uchwały, § 96 pkt 1 lit. b uchwały, § 96 pkt 1 lit. c uchwały, § 97 pkt 1 lit. b uchwały, § 97 pkt 1 lit. c uchwały, § 98 pkt 1 lit. b uchwały, § 98 pkt 1 lit. c uchwały, § 99 pkt 1 lit. b uchwały, § 99 pkt 1 lit. c uchwały, § 100 pkt 1 lit. b uchwały, § 100 pkt 1 lit. c uchwały, § 101 pkt 1 lit. b uchwały, § 101 pkt 1 lit. c uchwały, § 102 pkt 1 lit. b uchwały, § 102 pkt 1 lit. c uchwały, § 103 pkt 1 lit. b uchwały, § 103 pkt 1 lit. c uchwały, § 104 pkt 1 lit. b uchwały, § 104 pkt 1 lit. c uchwały, § 105 pkt 1 lit. b uchwały, § 105 pkt 1 lit. c uchwały, § 106 pkt 1 lit. b uchwały, § 106 pkt 1 lit. c uchwały, § 107 pkt 1 lit. b uchwały oraz § 107 pkt 1 lit. c uchwały nie spełniają tych wymogów. Przepisy te mają charakter niejednoznaczny i pozostawiający zbyt duży margines luzu decyzyjnego.

Kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalenie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego należy do zadań własnych gminy. Zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w planie miejscowym określa się obowiązkowo m.in. zasady ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej. Ustalenia dotyczące zasad ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej powinny zawierać określenie obiektów i terenów chronionych ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w tym określenie nakazów, zakazów, dopuszczeń i ograniczeń w zagospodarowaniu terenów (§ 4 pkt 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego). Rada Miejska we Wschowie wskazując obiekty wpisane do ewidencji zabytków ustaliła zakazy, nakazy i obowiązki, które w większości wykraczają poza przyznane radzie gminy tzw. władztwo planistyczne (§ 6 pkt 3 lit. a uchwały, § 6 pkt 3 lit. b uchwały, § 6 pkt 3 lit. c uchwały, § 6 pkt 3 lit. d uchwały, § 6 pkt 3 lit. e uchwały w części: "takich obiektów, które uwzględniają ich walory zabytkowe", § 6 pkt 3 lit. f uchwały, § 6 pkt 3 lit. g tiret trzecie uchwały w części: "niezgodnych z charakterem historycznej zabudowy,", § 6 pkt 3 lit. h uchwały, § 6 pkt 4 uchwały, § 6 pkt 6 lit. b uchwały, § 6 pkt 6 lit. c uchwały, § 6 pkt 8 lit. b uchwały, § 6 pkt 8 lit. h uchwały, § 6 pkt 8 lit. i uchwały, § 6 pkt 8 lit. m uchwały, § 6 pkt 10 lit. b uchwały, § 6 pkt 10 lit. h uchwały, § 6 pkt 10 lit. i uchwały, § 6 pkt 12 lit. a uchwały, § 6 pkt 12 lit. b uchwały, § 6 pkt 12 lit. c uchwały w części: "niezgodnych z charakterem historycznej zabudowy", § 6 pkt 14 lit. c uchwały, § 6 pkt 14 lit. g uchwały, § 6 pkt 14 lit. h uchwały oraz § 6 pkt 16 uchwały). Rada Miejska nie posiada bowiem kompetencji do nakładania na bliżej nieokreślone podmioty obowiązku np. uporządkowania elewacji budynków czy też przeprowadzanie badań archeologicznych poprzedzających wszelkie ziemne prace budowlane. Z tego też względu zapisy te należy usunąć z aktu prawa miejscowego. Ponadto ww. zapisy są zbyt ogólne i nieprecyzyjne.

Rysunek planu w procesie stosowania prawa może być uwzględniony tylko w takim zakresie, w jakim jest "opisany" w tekście planu. Ewidentna sprzeczność pomiędzy treścią uchwały a jej częścią graficzną narusza zasady sporządzenia planu miejscowego i w konsekwencji powoduje nieważność uchwały rady gminy w całości lub w części (wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 309/13). W przedłożonej do oceny Wojewodzie Lubuskiemu uchwale stwierdzono sprzeczność pomiędzy treścią uchwały a rysunkiem. Rodzaje przeznaczeń terenów ustalone w treści uchwały nie są tożsame z przeznaczeniami trenów na części graficznej planu. Powyższe skutkuje koniecznością uchylenia zapisów: § 3 pkt 1 lit. a uchwały w części: "79MN/U, 80 MN/U, 81 MN/U i 82MN/U", § 3 pkt 1 lit. f uchwały, § 3 pkt 12 lit. a uchwały w części: "53KD-D, 54KD-D, 55KD-D", § 3 pkt 12 lit. c uchwały, § 6 pkt 2 lit. a tiret trzynaste uchwały, § 6 pkt 2 lit. a tiret szesnaste uchwały, § 6 pkt 2 lit. a tiret siedemnaste uchwały, § 70 pkt 1 lit. l uchwały w części: "przyległych dróg publicznych lub", § 77 pkt 1 lit. b uchwały, § 90 uchwały, § 91 uchwały, § 92 uchwały, § 93 uchwały, § 129 pkt 1 lit. b uchwały, § 138 pkt 5 uchwały w części: "lub dróg publicznych poprzez drogi wewnętrzne", § 159 pkt 3 uchwały w części: "lub dróg publicznych poprzez drogi wewnętrzne", § 164 uchwały w części: "53KD-D, 54KD-D i 55KD-D" oraz § 167 uchwały w części: "40KDW, 41KDW, 42KDW, 43KDW".

Zakwestionować należy również fragmenty zapisów uchwały, w których organ planistyczny rozstrzyga kwestie regulowane przez akty normatywne wyższego rzędu. Uchwała w sprawie planu miejscowego nie może zawierać regulacji, które podlegają regulacjom aktu wyższego rzędu, ani tym bardziej nie może zawierać regulacji sprzecznych z ustawą czy rozporządzeniem. Materie uregulowane w § 11 pkt 2 uchwały, § 162 pkt 1 lit. d uchwały oraz § 163 pkt 3 lit. c uchwały są przedmiotem regulacji aktów normatywnych wyższego rzędu.

Zgodnie z § 7 ust. 1 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz.U. z 1999 r. Nr 43 poz. 430 ze zm.) szerokość ulicy w liniach rozgraniczających nie powinna być mniejsza niż: 10 m dla ulicy klasy dojazdowej, 12 m dla ulicy klasy lokalnej oraz 20 m dla ulicy klasy zbiorczej. Po dokonaniu analizy przedłożonej uchwały Wojewoda Lubuski stwierdził, że nie wszystkie drogi publiczne spełniają te wymogi (1KD-D, 4KD-D, 15KD-D, 19KD-D, 41KD-D 45KD-D, 46KD-D, 47KD-D, 49KD-D, 50KD-D, 51KD-D, 52KD-D, KD-Dxs, KD-Dx, 3KD-L, 10KD-L, 2KD-Z oraz 4 KD-Z). Jak wynika z załącznika graficznego do uchwały szerokości tych dróg są znacznie mniejsze. Biorąc pod uwagę powyższe organ nadzoru stwierdza nieważność terenów: 1KD-D, 4KD-D, 15KD-D, 19KD-D, 41KD-D 45KD-D, 46KD-D, 47KD-D, 49KD-D, 50KD-D, 51KD-D, 52KD-D, 3KD-L, 10KD-L, 2KD-Z, 4 KD-Z KD-Dxs oraz KD-Dx w zakresie uchwały (§ 162 pkt 1 lit. b uchwały, § 163 pkt 1 lit. b uchwały, § 164 pkt 1 lit. b uchwały, § 165 uchwały oraz § 166 uchwały) i załącznika graficznego.

Organ nadzoru zauważa, iż oznaczenia graficzne wszystkich terenów MN/U, MW/U oraz pojedynczych terenów 20KDW i 11E występujących na rysunku miejscowego planu są niezgodne z oznaczeniami graficznymi zawartymi w legendzie.

Zgodnie z art. 92 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym stwierdzenie przez organ nadzoru nieważności uchwały organu gminy wstrzymuje jej wykonania z mocy prawa w zakresie objętym stwierdzeniem nieważności, z dniem doręczenia rozstrzygnięcia nadzorczego.

Od niniejszego rozstrzygnięcia przysługuje skarga do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. Skargę należy wnieść w terminie 30 dni od daty doręczenia rozstrzygnięcia, za pośrednictwem organu, który skarżone orzeczenie wydał.

z up. Wojewody Lubuskiego Kierownik Oddziału Gospodarki Przestrzennej w Wydziale Infrastruktury Jolanta Rajchert