Na podstawie art. 91 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2015 r., poz. 1515)

stwierdzam nieważność

uchwały Nr VI/40/2015 Rady Gminy Batorz z dnia 18 września 2015 r. w sprawie określenia zasad zwrotu wydatków za świadczenia z pomocy społecznej w formie pomocy rzeczowej, zasiłków okresowych oraz zasiłków celowych, w części obejmującej § 1, § 3 ust. 2, 3, 4 i 5 oraz § 4.

Uchwała Nr VI/40/2015 Rady Gminy Batorz została doręczona organowi nadzoru w dniu 23 września 2015 r.

W podstawie prawnej przedmiotowej uchwały powołany został m. in. art. 96 ust. 4 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2015 r., poz. 163, ze zm.).

Przepis ten upoważnia radę gminy do określenia w drodze uchwały zasad zwrotu wydatków za świadczenia z pomocy społecznej, na usługi, pomoc rzeczową, zasiłki na ekonomiczne usamodzielnienie, zasiłki okresowe i zasiłki celowe przyznane pod warunkiem zwrotu, będące w zakresie zadań własnych (art. 96 ust. 4 w zw. z ust. 2).

Jak stanowi § 1 uchwały "w szczególnie uzasadnionych przypadkach osobie albo rodzinie o dochodach przekraczających kryterium dochodowe określone w art. 8 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej, może być przyznana pomoc rzeczowa, zasiłek okresowy i zasiłek celowy pod warunkiem zwrotu części lub całości kwoty zasiłków lub wydatków na pomoc rzeczową".

W ocenie organu nadzoru treść przytoczonej regulacji została podjęta z przekroczeniem granic upoważnienia przysługującego Radzie.

Treść przytoczonego zapisu uchwały została unormowana w art. 41 ustawy o pomocy społecznej, wobec czego Rada nie posiadała kompetencji do stanowienia w tym zakresie.

Należy przy tym stwierdzić, że uchwała rady gminy nie może jeszcze raz regulować tego, co jest już zawarte w obowiązującej ustawie ani modyfikować ustawowo określonych kwestii. Taka uchwała, jako istotnie naruszająca prawo, jest nieważna. Trzeba bowiem liczyć się z tym, że powtórzony przepis będzie interpretowany w kontekście uchwały, w której go powtórzono, co może prowadzić do całkowitej lub częściowej zmiany intencji prawodawcy (wyrok NSA z 14 października 1999 r., sygn. II SA/Wr 1179/98).

Zgodnie z § 118 w zw. z § 143 rozporządzenia w sprawie Zasad techniki prawodawczej, rada gminy nie ma prawa powielać i modyfikować uregulowań ustawy upoważniającej i przepisów innych aktów normatywnych.

Zgodnie z § 3 ust. 2 "pracownik socjalny ośrodka pomocy społecznej na podstawie rodzinnego wywiadu środowiskowego ustala sytuację osobistą, rodzinną, dochodową i majątkową osoby i rodziny ubiegającej się o świadczenia i wnioskuje, w jakim zakresie i jaka część podlega zwrotowi".

Należy wskazać, iż stosownie do postanowień art. 106 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej decyzję administracyjną o przyznaniu lub odmowie przyznania świadczenia, z wyjątkiem decyzji o odmowie przyznania biletu kredytowego oraz decyzji w sprawie cudzoziemców, wydaje się po przeprowadzeniu rodzinnego wywiadu środowiskowego.

Z przytoczonego przepisu ustawy wynika, że przeprowadzenie wywiadu środowiskowego jest obligatoryjne w toku postępowania w sprawie przyznania lub odmowy przyznania świadczenia. Przeprowadzenie wywiadu środowiskowego jest elementem poprzedzającym wydanie decyzji przyznającej lub odmawiającej świadczenia, nie zaś elementem wniosku o przyznanie świadczenia.

Jak stanowi art. 107 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej, rodzinny wywiad środowiskowy przeprowadza się u osób i rodzin korzystających lub ubiegających się o świadczenia z pomocy społecznej w celu ustalenia ich sytuacji osobistej, rodzinnej, dochodowej i majątkowej oraz u osób, o których mowa w art. 103. Rodzinny wywiad środowiskowy przeprowadza pracownik socjalny, również na potrzeby jednostki organizacyjnej pomocy społecznej z terenu innej gminy (art. 107 ust. 3 ustawy).

Sposób przeprowadzania rodzinnego wywiadu środowiskowego określa rozporządzenie Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 8 czerwca 2012 r. w sprawie rodzinnego wywiadu środowiskowego (Dz. U. z 2012 r., poz. 712). Wywiad środowiskowy jest środkiem dowodowym, sporządzanym na urzędowym formularzu, służącym ustaleniu sytuacji życiowej osoby ubiegającej się o świadczenie z pomocy społecznej. Jego przeprowadzenie jest obowiązkiem organu administracyjnego prowadzącego postępowanie.

Reasumując, zamieszczenie regulacji § 2 ust. 3 uchwały dotyczące przeprowadzenia wywiadu środowiskowego w przedmiotowej uchwale nie znajduje uzasadnienia. Dodać należy, iż uchwała nie może być traktowana jako informator o innych obowiązujących przepisach. Regulacja uchwały powinna być adekwatna do zakresu delegacji udzielonej Radzie, jak też staranna i jednoznaczna.

Jak stanowi § 3 ust. 3 "obowiązek zwrotu przyznanych świadczeń z pomocy społecznej w formie pomocy rzeczowej, zasiłków okresowych oraz zasiłków celowych oraz wysokość kwoty podlegającej jednorazowemu zwrotowi wraz z terminem jej zwrotu lub wysokość rat i terminy ich zwrotu ustala się każdorazowo w indywidualnej decyzji administracyjnej o przyznaniu świadczenia z uwzględnieniem sytuacji osobistej, rodzinnej, dochodowej i majątkowej osób i rodzin ubiegających się o przyznanie świadczenia".

W § 3 ust. 4 Rada przyjęła, że "zwrot kwot przyznanych świadczeń z pomocy społecznej w formie pomocy rzeczowej, zasiłków okresowych oraz celowych dokonuje się w sposób wskazany w decyzji administracyjnej, o której mowa w ust. 3".

Przytoczonymi regulacjami Rada Gminy przekroczyła zakres upoważnienia ustawowego, bowiem elementy decyzji administracyjnej o przyznaniu świadczenia wynikają z art. 107 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego.

W ocenie organu nadzoru rada gminy nie jest uprawniona do stanowienia w przedmiocie obligatoryjnych składników decyzji administracyjnej, jak to uczyniono w przytoczonych zapisach uchwały.

Prawo do stanowienia takich klauzul może wynikać wprost z przepisu odrębnego rangi ustawowej (por. J. Borkowski [w:] Kodeks wstępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2002 r. s. 490), albo z wyraźnego brzmienia przepisu udzielającego kompetencji, natomiast kompetencji takiej nie można domniemywać, ani jej konstruować. Uzasadnienia dla takiego prawa nie można wywodzić z ogólnego sformułowania przepisu prawa (por. wyroki WSA we Wrocławiu z dnia 23 lutego 2005 r., sygn. akt IV SA/Wr 26/05 oraz z dnia 30 czerwca 2009 r., sygn. akt IV SA/Wr 173/09, niepubl.).

Regulacja § 3 ust. 3 i 4 stanowi nie tylko przekroczenie kompetencji uchwałodawczych rady gminy, lecz również narusza uprawnienia podmiotu wydającego decyzję administracyjną, który nie może być związany taką regulacją.

W myśl § 3 ust. 5 "w przypadku nie zwrócenia wydatków w terminach ustalonych w decyzji administracyjnej, o której mowa w ust. 3 należności z tego tytułu podlegają ściągnięciu w trybie przepisów o postępowaniu egzekucyjnym w administracji".

Przytoczona regulacja stanowi powtórzenie przepisów ustawy o pomocy społecznej.

Zgodnie z art. 104 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej należności z tytułu wydatków na świadczenia z pomocy społecznej, z tytułu opłat określonych przepisami ustawy oraz z tytułu nienależnie pobranych świadczeń podlegają ściągnięciu w trybie przepisów o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Wysokość należności, o których mowa w ust. 1, podlegających zwrotowi oraz terminy ich zwrotu ustala się w drodze decyzji administracyjnej (art. 104 ust. 3).

W ocenie organu nadzoru Rada Gminy nie jest upoważniona do stanowienia o stosowaniu przepisów o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, bowiem kwestie te są już uregulowane w ustawie o pomocy społecznej, a więc w akcie prawnym wyższej rangi w hierarchii źródeł prawa niż akt prawa miejscowego. Zgodnie zaś z art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej organy władzy publicznej działają w granicach i na podstawie prawa. Oznacza to, iż każda norma kompetencyjna musi być tak realizowana, aby nie naruszała innych przepisów ustawy. Zakres upoważnienia musi być zawsze ustalany przez pryzmat zasad demokratycznego państwa prawnego, działania w granicach i na podstawie prawa oraz innych przepisów regulujących daną dziedzinę. Realizacja przez organ stanowiący określonej normy kompetencyjnej musi ściśle uwzględniać wytyczne zawarte w upoważnieniu ustawowym. Odstąpienie od tej zasady narusza związek formalny i materialny pomiędzy aktem wykonawczym a ustawą, co z reguły stanowi istotne naruszenia prawa.

Zgodnie z § 4 "w przypadkach szczególnych, zwłaszcza jeżeli żądanie zwrotu wydatków na udzielone świadczenie stanowiłoby dla osoby zobowiązanej nadmierne obciążenie lub też niweczyłoby skutki udzielonej pomocy, osoba upoważniona do wydawania decyzji administracyjnych na podstawie przepisów ustawy o pomocy społecznej, na wniosek pracownika socjalnego lub osoby zainteresowanej może odstąpić od żądania takiego zwrotu".

W ocenie organu nadzoru powyższa regulacja została podjęta z przekroczeniem granic upoważnienia udzielonego Radzie Gminy. Zapis ten stanowi nieuprawnioną modyfikację art. 104 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej, zgodnie z którym w przypadkach szczególnie uzasadnionych, zwłaszcza jeżeli żądanie zwrotu wydatków na udzielone świadczenie, z tytułu opłat określonych w ustawie oraz z tytułu nienależnie pobranych świadczeń w całości lub w części stanowiłoby dla osoby zobowiązanej nadmierne obciążenie lub też niweczyłoby skutki udzielanej pomocy, właściwy organ, który wydał decyzję w sprawie zwrotu należności, o których mowa w ust. 1, na wniosek pracownika socjalnego lub osoby zainteresowanej, może odstąpić od żądania takiego zwrotu, umorzyć kwotę nienależnie pobranych świadczeń w całości lub w części, odroczyć termin płatności albo rozłożyć na raty.

Jak wynika z powyższego to kierownik ośrodka pomocy społecznej podejmuje decyzję o odstąpieniu od żądania zwrotu wydatków oceniając czy w realiach konkretnej, indywidualnej sprawy zostały spełnione przesłanki z art. 104 ust. 4, a rada gminy nie ma żadnych kompetencji do stanowienia w zakresie uregulowanym już w ustawie.

Jak zostało wskazane powyżej powtarzanie bądź modyfikowanie w uchwale przepisów ustawowych jest niedopuszczalne. Ustawodawca, formułując określoną delegację do wydania aktu wykonawczego, przekazuje upoważnienie do uregulowania wyłącznie kwestii nie objętych dotąd żadną normą o charakterze powszechnie obowiązującym - w celu ukształtowania stanu prawnego uwzględniającego m.in. specyfikę, możliwości i potrzeby środowiska, do którego właściwy akt wykonawczy jest skierowany. Zatem z istoty aktu prawa miejscowego wynika niedopuszczalność takiego działania organu realizującego delegację ustawową, które polega na powtarzaniu bądź modyfikacji wiążących go norm o charakterze powszechnie obowiązującym.

W tym stanie rzeczy stwierdzenie nieważności uchwały Nr VI/40/2015 we wskazanym zakresie jest uzasadnione.

Na niniejsze rozstrzygnięcie nadzorcze przysługuje skarga do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie, złożona za moim pośrednictwem w terminie 30 dni od daty jego doręczenia.

Otrzymują:

1) Wójt Gminy Batorz

2) Przewodniczący Rady Gminy Batorz