Na podstawie art. 91 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2015 r., poz. 1515)

stwierdzam nieważność

uchwały Nr IX/57/2015 Rady Gminy Dzwola z dnia 16 września 2015r. w sprawie uchwalenia Wieloletniego Programu Gospodarowania Mieszkaniowym Zasobem Gminy Dzwola na lata 2015-2019.

Uchwała Nr IX/57/2015 Rady Gminy Dzwola została doręczona organowi nadzoru w dniu 25 września 2015 r.

Przedmiotowa uchwała została podjęta na podstawie art. 21 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 ustawy z dnia 21 czerwca 2001r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz. U. z 2014r., poz. 150). Program stanowi załącznik do uchwały.

W art. 21 ust. 1 pkt 1 ww. ustawy nałożono na radę gminy obowiązek uchwalenia wieloletniego programu gospodarowania mieszkaniowym zasobem gminy.

Zgodnie z art. 21 ust. 2 ww. ustawy wieloletni program gospodarowania mieszkaniowym zasobem gminy powinien być opracowany na co najmniej pięć kolejnych lat i obejmować w szczególności:

1) prognozę dotyczącą wielkości oraz stanu technicznego zasobu mieszkaniowego gminy w poszczególnych latach, z podziałem na lokale socjalne i pozostałe lokale mieszkalne;

2) analizę potrzeb oraz plan remontów i modernizacji wynikający ze stanu technicznego budynków i lokali, z podziałem na kolejne lata;

3) planowaną sprzedaż lokali w kolejnych latach;

4) zasady polityki czynszowej oraz warunki obniżania czynszu;

5) sposób i zasady zarządzania lokalami i budynkami wchodzącymi w skład mieszkaniowego zasobu gminy oraz przewidywane zmiany w zakresie zarządzania mieszkaniowym zasobem gminy w kolejnych latach;

6) źródła finansowania gospodarki mieszkaniowej w kolejnych latach;

7) wysokość wydatków w kolejnych latach, z podziałem na koszty bieżącej eksploatacji, koszty remontów oraz koszty modernizacji lokali i budynków wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy, koszty zarządu nieruchomościami wspólnymi, których gmina jest jednym ze współwłaścicieli, a także wydatki inwestycyjne;

8) opis innych działań mających na celu poprawę wykorzystania i racjonalizację gospodarowania mieszkaniowym zasobem gminy, a w szczególności:

a) niezbędny zakres zamian lokali związanych z remontami budynków i lokali,

b) planowaną sprzedaż lokali.

Analiza treści przytoczonego powyżej przepisu art. 21 ust. 2 ustawy prowadzi do stwierdzenia, iż określając materię, jaką pozostawiono do uregulowania w drodze uchwały radzie gminy, wyznacza on granice upoważnienia określonego w art. 21 ust. 1 pkt 1 ustawy. O ile jednak w zakresie przedmiotowym nie tworzy on zamkniętego katalogu elementów kształtujących treść wieloletniego programu gospodarowania mieszkaniowym zasobem gminy, które winny być w programie ujęte, o tyle użyte w nim wyrażenie "w szczególności" wskazuje na to, iż uchwalany program obligatoryjnie musi obejmować wszystkie kwestie określone w art. 21 ust. 2 ustawy. Pominięcie przez radę gminy któregoś z wymienionych elementów programu skutkuje brakiem pełnej realizacji upoważnienia ustawowego i ma istotny wpływ na ocenę zgodności z prawem podjętego aktu. Rada gminy obowiązana jest bowiem przestrzegać zakresu upoważnienia, udzielonego jej przez ustawę. Niewyczerpanie zakresu przedmiotowego przekazanego przez ustawodawcę do uregulowania w drodze uchwały, skutkuje zaś istotnym naruszeniem prawa. Stosownie do treści art. 21 ust. 1 pkt 1 ustawy zauważyć przy tym trzeba, iż wszystkie kwestie określone w ust. 2 składają się na treść programu.

Na tle powyższego, dokonując kontroli zgodności z prawem przedmiotowej uchwały, uznać należy, iż pięcioletni program gospodarowania mieszkaniowym zasobem gminy Dzwola podjęty został z istotnym naruszeniem prawa. Wadliwość programu dotyczy nierespektowania zakresu ustawowego upoważnienia wynikającego z art. 21 ust. 2 ustawy.

Biorąc pod uwagę konieczność ujęcia w programie wszystkich elementów określonych w art. 21 ust. 2 ustawy, należy stwierdzić, iż przyjęta przez Radę uchwała nie określa w wymaganym zakresie, wskazanej w pkt 1 przepisu, prognozy dotyczącej wielkości oraz stanu technicznego zasobu mieszkaniowego gminy w poszczególnych latach, z podziałem na lokale socjalne i pozostałe lokale mieszkalne. Z tabeli określonej w rozdziale 2 ust. 3 Programu wynika jedynie aktualny zasób mieszkaniowy oraz aktualny i prognozowany stan techniczny poszczególnych budynków mieszkalnych wchodzących w zasób mieszkaniowy gminy, bez dokonanego podziału na poszczególne lata oraz na lokale socjalne i pozostałe lokale mieszkalne.

Zdaniem organu nadzoru, fakt, iż w zasobie mieszkaniowym gminy nie wydzielono lokali socjalnych (rozdz. 2 ust. 2 Programu), nie może stanowić uzasadnienia braku takiego wyszczególnienia w prognozie. Brak wydzielonych lokali socjalnych jest okolicznością aktualną w dniu podjęcia uchwały przez Radę Gminy Dzwola tj. stanem na dzień 16 września 2015r r., który stanowi jedynie punkt wyjścia dla prognozy wielkości i stanu technicznego zasobu mieszkaniowego gminy na lata 2015-2019.

Przedmiotowa uchwała nie określa również planu remontów, do czego Rada była zobligowana z mocy przepisu art. 21 ust. 2 pkt 2 ustawy. W rozdz. 3 ust. 1 Programu określono jedynie, iżplan remontów na lata 2015-2019 określa tabela zawarta w rozdziale 8- Wysokość wydatków w kolejnych latach.Jednakże z tabeli tej można dowiedzieć się tylko o wysokości kwot, które mają być przeznaczone w poszczególnych latach obowiązywania Programu na remonty. Podobnie jak z tabeli zawartej w rozdz. 2 Programu, gdzie w rubryce "Prognoza prac remontowych" w odniesieniu do budynku tzw. "Agronomówki" Kocudza Pierwsza zawarto stwierdzenie, że:"Wymaga remontu i budowy przydomowej oczyszczalni ścieków".Powyższych regulacji nie można uznać za wypełnienie ustawowego upoważnienia określonego ww. przepisem tj. określenia planu remontów.

W przedmiotowej uchwale Rada Gminy Dzwola nie wyczerpała również zakresu upoważnienia określonego w art. 21 ust. 2 pkt 4 ustawy, z mocy którego obligatoryjnym elementem wieloletniego programu gospodarowania zasobem mieszkaniowym gminy są warunki obniżania czynszu.

Jak wywiedziono w orzecznictwie sądów administracyjnych kompetencja do określenia w wieloletnim programie gospodarowania zasobem mieszkaniowym gminy zasad polityki czynszowej oraz warunków obniżania czynszu musi być realizowana z uwzględnieniem art. 7 ust. 1 ustawy o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (zob. wyroki NSA z dnia 12 lutego 2008r. , sygn. akt I OSK 1764/07, z dnia 25 czerwca 2010r. sygn. akt I OSK 410/10, z dnia 9 stycznia 2013r., sygn. akt I OSK 984/12).

Zgodnie z art. 7 ust. 1 ustawy w lokalach wchodzących w skład publicznego zasobu mieszkaniowego właściciel ustala stawki czynszu za 1 m2 powierzchni użytkowej lokali, z uwzględnieniem czynników podwyższających lub obniżających ich wartość użytkową, a w szczególności:

1) położenia budynku;

2) położenia lokalu w budynku;

3) wyposażenia budynku i lokalu w urządzenia techniczne i instalacje oraz ich stanu;

4) ogólnego stanu technicznego budynku.

Ustawa wskazuje zatem w art. 7 ust. 1 ustawy czynniki, które mogą stanowić podstawę zastosowania podwyższenia i obniżenia czynszu.

Czynniki wskazane w cytowanym przepisie są obligatoryjne i muszą być uwzględniane z mocy ustawy przez organ wykonawczy przy ustalaniu stawek czynszu. Zatem skoro ww. przepis nałożył na właścicieli obowiązek uwzględniania określonych czynników podwyższających i obniżających wartość użytkową lokali, to niemożliwym jest korzystanie z tej normy prawnej jedynie w części. Jednocześnie wyliczenie tego rodzaju czynników w tym przepisie nie wyłącza możliwości uwzględnienia przez organ gminy także innych czynników w ramach zasad polityki czynszowej.

Stosownie do treści rozdz. 5 ust. 3 Programuustala się następujące czynniki podwyższające i obniżające stawkę bazową czynszu:

1) czynniki wpływające na podwyższenie czynszu:

a) lokal wyposażony w łazienkę - 10%

b) lokal z doprowadzonym centralnym ogrzewaniem - 10%

c) lokal z doprowadzonym gazem - 10%

2) czynniki wpłaywające na obniżenie czynszu:

a) lokal bez urządzeń wodociągowych - 10%

b) brak piwnicy lub innego wyposażenia gospodarczego - 10%

Analiza przywołanych powyżej przepisu wskazuje, iż brak jest w przyjętym przez Radę Programie wskazania czynników wpływających na wartość użytkową lokali ze względu na położenie budynku, położenie lokalu w budynku oraz ogólny stan techniczny budynku. Wskazanie tylko elementów składających się na wyposażenie w urządzenia techniczne i instalacje jest niewystarczające.

W ocenie organu nadzoru Rada powinna dokładnie określić, w jaki sposób czynniki określone w art. 7 ust. 1 ustawy będą wpływały na wysokość stawki czynszu w taki sposób, w jaki uczyniła to w stosunku do wyposażenia budynku i lokalu w urządzenia techniczne i instalacje mające wpływ na użytkową wartość lokalu. Dopiero w oparciu o tak określone czynniki Wójt upoważniony jest do ustalenia indywidualnej stawki czynszu.

Pogląd o obowiązku uwzględnienia przez organ stanowiący gminy wszystkich określonych w art. 7 ust. 1 ustawy czynników mających wpływ na wysokość stawek czynszu jest ugruntowany w orzecznictwie sądów administracyjnych (wyrok NSA z 16 lipca 2002 r., sygn. akt II SA/Wr 1049/02, wyrok WSA w Poznaniu z dnia 15 grudnia 2005 r., sygn. akt IV SA/Po 760/05, wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 24 lutego 2010 r., sygn. akt IV SA/Wr 597/09, wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 27 czerwca 2013 r., sygn. akt IV SA/Wr 171/13; wyroki NSA z dnia 12 lutego 2008 r., I OSK 1764/07; z dnia 25 czerwca 2010 r., I OSK 410/10; z dnia 9 stycznia 2013 r., I OSK 984/12, a także wyrok WSA w Lublinie z dnia 30 września 2014r., II SA/Lu 670/14).

W wyroku z dnia 12 lutego 2008r. NSA stwierdził, żeskoro przepis używa sformułowania "w szczególności" to elementy z pkt od 1 do 4 muszą być wzięte pod uwagę, jednak ustawodawca nie wyklucza, że jeszcze inne elementy mogą wpłynąć na obniżenie bądź podwyższenie czynszu. Należy jednak uznać, że uwzględnienie elementów z pkt 1 do 4 stanowią minimum, które uchwałodawca powinien uwzględnić.

Przedmiotowy program nie wypełnia także ustawowego upoważnienia z art. 21 ust. 2 pkt 8 lit. a i lit. b ww. ustawy, zgodnie z którym w programie tym określa się w szczególności niezbędny zakres zamian lokali związanych z remontami budynków i lokali oraz planowaną sprzedaż lokali.

W kwestii zamian lokali mieszkalnych przedmiotowy program stanowi jedynie, iżw celu racjonalizacji gospodarki mieszkaniowej gminy, podejmowane będą również działania zmierzające do umożliwienia zamiany mieszkań najemcom.

W wyroku z dnia 9 stycznia 2013 r. NSA przyjął że: "Na mocy art. 21 ust. 1 ustawy o ochronie praw lokatorów rada gminy uzyskała uprawnienie do uchwalania wieloletnich programów gospodarowania mieszkaniowym zasobem gminy. Upoważnienie rady gminy, o którym mowa w art. 21 ust. 1 pkt1 ustawy o ochronie praw lokatorów (…), powinno być wykorzystane zgodnie zzamiarem i oczekiwaniem ustawodawcy uwidocznionym w treści delegacji. Z tych też przyczyn spełniająca wymagania ustawodawcy uchwała obejmuje co najmniej wszystkie elementy programu wymienione w art. 21 ust. 2 pkt 1-8. Za taką interpretacją art. 21 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie praw lokatorów przemawia także charakter zagadnień wchodzących w skład wieloletniego programu gospodarowania mieszkaniowym zasobem gminy wymagający kompleksowego ich rozważenia w jednym akcie prawnym".

Rada gminy obowiązana jest przestrzegać zakresu upoważnienia, udzielonego jej przez ustawę. Pominięcie przez Radę któregokolwiek z wymienionych elementów wieloletniego programu gospodarowania zasobem mieszkaniowym gminy skutkuje brakiem pełnej realizacji upoważnienia ustawowego i ma istotny wpływ na ocenę zgodności z prawem podjętego aktu. Rada Gminy Dzwola nie wypełniła delegacji ustawowej, a jej działanie, jako działanie zawężające upoważnienie udzielone przez ustawodawcę w procesie tworzenia prawa, stanowi jego istotne naruszenie uzasadniające stwierdzenie nieważności uchwały w całości.

Niezależnie od powyższego, przedmiotowa uchwała dotknięta jest inną wadą prawną.

W rozdz. 5 ust. 4 Programu Rada wskazała, żepodwyżki czynszu mogą być dokonywane raz w roku, poczynając od dnia 1 stycznia każdego roku.

W ocenie organu nadzoru uregulowanie przez Radę terminów, w jakich czynsz może być podwyższany, stanowi przekroczenie granic upoważnienia przysługującego radzie. Tryb dokonywania podwyżek czynszu został bowiem uregulowany w art. 8 i 9 ustawy. Zatem organ wykonawczy gminy (wójt, burmistrz, prezydent miasta) jako organ gospodarujący mieniem i zawierający umowy z podmiotami wynajmującymi lokale w mieszkaniowym zasobie gminy będzie dokonywał podwyżek czynszu z zastosowaniem zasad określonych w ustawie.

Ustawa określa, że podwyższanie czynszu albo innych opłat za używanie lokalu, z wyjątkiem opłat niezależnych od właściciela, nie może być dokonywane częściej niż co 6 miesięcy. Termin ten biegnie od dnia, w którym podwyżka zaczęła obowiązywać (art. 9 ust. 1b).

Z powyższego przepisu ustawy wynika, że właściciel może dokonywać podwyżek czynszu nie częściej niż co 6 miesięcy, nie zaś "raz w roku", jak ustaliła Rada w rozdziale 5 ust. 4 Programu.

W tym stanie rzeczy, stwierdzenie nieważności uchwały Nr IX/57/2015 jest uzasadnione.

Na niniejsze rozstrzygnięcie nadzorcze przysługuje skarga do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie, złożona za moim pośrednictwem w terminie 30 dni od daty jego doręczenia.

Otrzymują:

1) Wójt Gminy Dzwola,

2) Przewodniczący Rady Gminy Dzwola.