Na podstawie art. 91 ust. 1 i ust. 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2015 r. poz. 1515)

stwierdzam nieważność

uchwały Nr VIII/47/2015 Rady Gminy Uchanie z dnia 23 września 2015r. w sprawie uchwalenia Rocznego Programu współpracy z organizacjami pozarządowymi oraz prowadzącymi działalność pożytku publicznego na rok 2016.

Uzasadnienie

Uchwała Nr VIII/47/2015 została doręczona organowi nadzoru w dniu 2 października 2015r.

Uchwałą Nr VIII/47/2015 Rada Gminy Uchanie uchwaliła roczny program współpracy z organizacjami pozarządowymi oraz podmiotami prowadzącymi działalność pożytku publicznego. Program stanowi załącznik do uchwały.

Zgodnie z art. 5a ust. 1 ustawy z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie (Dz. U. z 2014 r. poz. 1118 ze zm.) organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego uchwala, po konsultacjach z organizacjami pozarządowymi oraz podmiotami wymienionymi w art. 3 ust. 3, przeprowadzonych w sposób określony w art. 5 ust. 5 ustawy, roczny program współpracy z organizacjami pozarządowymi oraz podmiotami wymienionymi w art. 3 ust. 3. Roczny program współpracy jest uchwalany do dnia 30 listopada roku poprzedzającego okres obowiązywania programu.

Przepis art. 5a ust. 4 ustawy zawiera zaś katalog zagadnień wymagających uregulowania przez radę w programie współpracy z organizacjami pozarządowymi oraz podmiotami wymienionymi w art. 3 ust. 3.

Zgodnie z nim, elementami koniecznymi rocznego programu współpracy są w szczególności:

1) cel główny i cele szczegółowe programu;

2) zasady współpracy;

3) zakres przedmiotowy;

4) formy współpracy, o których mowa w art. 5 ust. 2;

5) priorytetowe zadania publiczne;

6) okres realizacji programu;

7) sposób realizacji programu;

8) wysokość środków przeznaczanych na realizację programu;

9) sposób oceny realizacji programu;

10) informację o sposobie tworzenia programu oraz o przebiegu konsultacji;

11) tryb powoływania i zasady działania komisji konkursowych do opiniowania ofert w otwartych konkursach ofert.

Przytoczony przepis art. 5a ust. 4 ustawy określa niezbędne minimum postanowień, jaki powinna zawierać uchwała ustanawiająca program współpracy.

Uchwała w przedmiocie rocznego programu współpracy z organizacjami pozarządowymi oraz podmiotami wymienionymi w art. 3 ust. 3 jest aktem prawa miejscowego, bowiem zawiera normy o charakterze generalnym (czyli nie odnoszące się do indywidualnie oznaczonego podmiotu, lecz do pewnej kategorii potencjalnych adresatów) i abstrakcyjnym (czyli nie są konsumowane przez jednokrotne zastosowanie, lecz mogące być wykorzystane w nieograniczonej liczbie przypadków w przyszłości), a nadto wydana została przez ustawowo wskazany organ administracji (por. wyrok NSA z dnia 8 listopada 2011 r., sygn. akt II OSK 1824/11; wyrok WSA w Olsztynie z dnia 18 kwietnia 2013 r., sygn. akt II SA/Ol 131/13).

Jednym z niezbędnych elementów, jaki powinien znaleźć się w przyjętym przez Radę Gminy Uchanie programie, określonych w art. 5a ust. 4 ustawy, jest ustalenie sposobu oceny realizacji programu (pkt 9).

Przepis ten nakłada na radę obowiązek określenia w sposób wyczerpujący konkretnych kryteriów, które będą brane pod uwagę w trakcie oceny realizacji programu (zob. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 11 czerwca 2014 r., sygn. akt III SA/Wr 124/13).

Wymogów takich nie spełnia uchwała Nr VIII/47/2015. Wypełnieniem przewidzianej w art. 5a ust. 4 pkt 9 dla Rady Gminy delegacji nie mogą być zapisy Rozdziału XI Programu zatytułowanego "Ocena realizacji programu i sposób tworzenia programu na rok następny".

Zgodnie z treścią postanowień zawartych w tym rozdziale sprawozdanie z realizacji programu zostanie przedstawione Radzie Gminy w terminie do dnia 30 kwietnia 2017r.; sprawozdanie z realizacji programu współpracy za rok 2016 zostanie opublikowane w Biuletynie Informacji Publicznej (§ 16 ust. 1 i 2).

W ocenie organu nadzoru, przytoczonych wyżej postanowień nie można uznać za wypełnienie kompetencji przewidzianej w art. 5a ust. 4 pkt 9 ustawy.

Wskazany przez Radę obowiązek przedłożenia sprawozdania z realizacji programu współpracy wynika bezpośrednio z art. 5a ust. 3 ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie, który stanowi, iż organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego, nie później niż do dnia 30 kwietnia każdego roku, jest obowiązany przedłożyć organowi stanowiącemu jednostki samorządu terytorialnego oraz opublikować w Biuletynie Informacji Publicznej sprawozdanie z realizacji programu współpracy za rok poprzedni.

Jak stwierdził Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w wyroku z dnia 21 maja 2014 r. (sygn. akt III SA/Wr 134/14):"Samo wskazanie organu dokonującego oceny oraz obowiązku złożenia sprawozdania z wykonania tej czynności nie wystarcza, aby określona przepisem art. 5a ust. 4 pkt 9 ustawy kompetencja została zrealizowana".

Powołane przepisy Programu nie ustalają według jakich kryteriów ocena realizacji programu ma być dokonywana. Także z innych regulacji Programu nie wynikają żadne mierniki (wskaźniki) oceny, które będą brane pod uwagę przy ocenie realizacji Programu.

Jak wspomniano wyżej, uchwała w przedmiocie rocznego programu współpracy z organizacjami pozarządowymi oraz podmiotami wymienionymi w art. 3 ust. 3 jest aktem prawa miejscowego, który winien zawierać niezbędne minimum postanowień, powierzonych przez ustawodawcę do uregulowania przez organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego w przyjętym, na podstawie art. 5a ust. 1 i ust. 4 ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie, programie współpracy.

Jak stwierdził Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w przywołanym wyżej wyroku z dnia 21 maja 2014 r. "wyrażona w art. 7 Konstytucji RP zasada działania przez organy władzy publicznej na podstawie i w granicach prawa, wymusza (między innymi) wypełnianie przez te organy własnej kompetencji do podejmowania uchwał w sposób kompletny, tzn. w pełnym zakresie i w ramach jednego aktu podejmowanego na podstawie konkretnego upoważnienia ustawowego. W rozpoznawanym przypadku granice takiego kompleksowego i kompletnego zarazem upoważnienia zakreśla niezbędne minimum programowe wskazane przez prawodawcę w art. 5a ust. 4 ustawy.Nieuregulowanie obligatoryjnych elementów, wynikających z upoważnienia ustawowego stanowi bez wątpienia istotne naruszenie przepisów prawa.".

Niewyczerpanie zakresu upoważnienia z art. 5a ust. 4 ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie, skutkuje koniecznością stwierdzenia nieważności uchwały w całości.

Przedmiotowa uchwała obarczona jest także istotnymi wadami prawnymi innego rodzaju.

Zgodnie z § 6 Programu Rada Gminy określiła przedmiotowy zakres programu, stanowiąc w ust. 2, że zakres współpracy Gminy z organizacjami pozarządowymi i innymi podmiotami określa art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym oraz art. 4 ustawy z dnia 24 kwietnia o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie.

W ocenie organu nadzoru określenie przez Radę Gminy zakresu przedmiotowego programu jako wszystkich zadań należących do zakresu zadań własnych gminy, określonych w art. 7 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym nie znajduje uzasadnienia w powszechnie obowiązujących przepisach prawa i narusza art. 4 ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie.

Stosownie do treści art. 5 ust. 1 ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie, przedmiotem działalności organów administracji publicznej jest działalność w sferze zadań publicznych, o której mowa w art. 4, we współpracy z organizacjami pozarządowymi oraz podmiotami wymienionymi w art. 3 ust. 3, prowadzącymi, odpowiednio do terytorialnego zakresu działania organów administracji publicznej, działalność pożytku publicznego w zakresie odpowiadającym zadaniom tych organów.

Określony przez ustawodawcę zakres przedmiotowy współpracy organów administracji publicznej i organizacji pozarządowych oraz podmiotów wymienionych w art. 3 ust. 3 ustawy, działających na podstawie ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie nie jest tożsamy z zakresem zadań własnych gminy określonych w art. 7 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Należy stwierdzić, iż nie każde zadanie własne gminy będzie zadaniem publicznym, o którym mowa w art. 4 ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie.

Rada gminy nie została upoważniona do ustalania innego, niż przewidział ustawodawca, zakresu przedmiotowego współpracy z organizacjami pozarządowymi w podejmowanym programie współpracy.

W § 12 Programu współpracy przyjęto, iż jeżeli dane zadanie można realizować efektywniej, powierzanie może nastąpić w innym trybie niż udzielenie dotacji w drodze otwartego konkursu ofert.

W ocenie organu nadzoru powyższy przepis narusza przepisy art. 11 ust. 2, ust. 4 i ust. 5 ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie.

W myśl tych przepisów, wspieranie oraz powierzanie realizacji zadań publicznych przez organizacje pozarządowe odbywa się po przeprowadzeniu otwartego konkursu ofert, chyba że przepisy odrębne przewidują inny tryb zlecania (art. 11 ust. 2). Wybór zlecenia realizacji zadań publicznych w trybie, o którym mowa w ust. 2, lub w innym trybie określonym w odrębnych przepisach, następuje w sposób zapewniający wysoką jakość wykonania danego zadania (art. 11 ust. 4). Wspieranie oraz powierzanie zadań, o których mowa w ust. 1, może nastąpić na zasadach i w trybie przepisów o partnerstwie publiczno-prywatnym albo na podstawie umów międzynarodowych, jeżeli na realizację określonego zadania publicznego będą przekazywane niepodlegające zwrotowi środki ze źródeł zagranicznych (art. 11 ust. 5).

W obecnym stanie prawnym przepisy ustawowe nie dopuszczają zatem zlecania realizacji zadań publicznych organizacjom pozarządowym w innym trybie niż określony ustawowo - w przypadkach, gdy zadanie można wykonać efektywniej w inny sposób.

Taką możliwość przewidywał art. 11 ust. 4 ustawy o działalności pożytku publicznego, w brzmieniu, w jakim obowiązywał przed wejściem w życie ustawy z dnia 22 stycznia 2010 r. o zmianie ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 28, poz. 146), tj. do dnia 12 marca 2010 r.

Zdaniem organu nadzoru, w obecnym stanie prawnym zlecanie przez jednostkę samorządu terytorialnego realizacji zadań publicznych organizacjom pozarządowym z pominięciem otwartego konkursu ofert, o którym mowa w przepisach ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie, jest dopuszczalne, jedynie w przypadkach wskazanych w ustawie (art. 11 ust. 2, a także art. 11 ust. 5, art. 11a i art. 19a ustawy).

Odnosząc się do powyższego należy stwierdzić, że w orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowane jest stanowisko dotyczące istnienia zakazu modyfikacji przepisów aktów wyższego rzędu, w szczególności aktów rangi ustawowej w akcie prawa miejscowego, stanowiącym akt prawny niższego rzędu niż ustawa. Za taką modyfikację uznane też być musi wprowadzenie w drodze aktu prawa miejscowego nieobowiązujących już przepisów ustawy, które z woli ustawodawcy zostały uchylone.

Uzupełnianie przepisów ustawowych przez akt wykonawczy niższego rzędu, możliwe jest tyko w granicach wyraźnie udzielonego upoważnienia ustawowego.

Zdaniem organu nadzoru w analizowanym zakresie Rada takiego upoważnienia nie posiadała.

Biorąc powyższe pod uwagę stwierdzenie nieważności uchwały Nr VIII/47/2015, jest uzasadnione.

Na niniejsze rozstrzygnięcie nadzorcze przysługuje skarga do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie, złożona za moim pośrednictwem, w terminie 30 dni od daty jego doręczenia.

Otrzymują:

1) Wójt Gminy Uchanie

2) Przewodniczący Rady Gminy Uchanie