Na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2016 r., poz. 446)

stwierdzam nieważność

- § 5 pkt 1 w zakresie wyrazów "(wymóg ten dotyczy wszystkich członków gospodarstwa domowego zgłoszonych do wspólnego zamieszkania z Wnioskodawcą)",

- § 9 ust. 1 lit. a w zakresie wyrazów "(wymóg ten dotyczy wszystkich członków gospodarstwa domowego zgłoszonych do wspólnego zamieszkania z Wnioskodawcą)",

- § 13 ust. 2 w zakresie wyrazów "a ponadto prawidłowo wywiązuje się z obowiązków nałożonych umową najmu",

- § 17 ust. 4,

- § 23

uchwały Nr XVI/157/2016 Rady Miejskiej w Cedyni z dnia 20 kwietnia 2016 r. w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Gminy Cedynia.

Uzasadnienie

W dniu 20 kwietnia 2016 r. Rada Miejska w Cedyni podjęła uchwałę Nr XVI/157/2016 w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Gminy Cedynia. Przedmiotowy akt wpłynął do Zachodniopomorskiego Urzędu Wojewódzkiego w Szczecinie w dniu 27 kwietnia 2016 r.

W podstawie prawnej ww. uchwały powołano przepisy art. 21 ust. 1 pkt 2 ustawy o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie i o zmianie Kodeksu cywilnego[1]), który upoważnia radę gminy do uchwalenia zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy, a także ust. 3 tej regulacji, stanowiący, iż zasady wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy powinny określać w szczególności:

1) wysokość dochodu gospodarstwa domowego uzasadniającą oddanie w najem lub w podnajem lokalu na czas nieoznaczony i lokalu socjalnego, oraz wysokość dochodu gospodarstwa domowego uzasadniającą zastosowanie obniżek czynszu;

2) warunki zamieszkiwania kwalifikujące wnioskodawcę do ich poprawy;

3) kryteria wyboru osób, którym przysługuje pierwszeństwo zawarcia umowy najmu lokalu na czas nieoznaczony i lokalu socjalnego;

4) warunki dokonywania zamiany lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy oraz zamiany pomiędzy najemcami lokali należących do tego zasobu a osobami zajmującymi lokale w innych zasobach;

5) tryb rozpatrywania i załatwiania wniosków o najem lokali zawierany na czas nieoznaczony i o najem lokali socjalnych oraz sposób poddania tych spraw kontroli społecznej;

6) zasady postępowania w stosunku do osób, które pozostały w lokalu opuszczonym przez najemcę lub w lokalu, w którego najem nie wstąpiły po śmierci najemcy;

7) kryteria oddawania w najem lokali o powierzchni użytkowej przekraczającej 80 m2.

Nie budzi zatem wątpliwości kompetencja rady gminy do podjęcia uchwały w powyższym zakresie, istotne jest jednak to, że organ jednostki samorządu terytorialnego, podejmując prawotwórcze działanie, a więc wydając akt prawa miejscowego, zobowiązany jest czynić to wyłącznie na podstawie i w granicach upoważnienia zawartego w ustawie (art. 94 Konstytucji Rzeczpospolitej). W konsekwencji, uzasadnione jest stwierdzenie, iż uchwała wydana w oparciu o przepis prawa ujęty w akcie wyższego rzędu, nie może wykraczać poza ramy zakreślone przez ten przepis, jak też nie może naruszać norm wynikających z innych regulacji ustawowych.

W świetle powyższego, odnosząc istotę poczynionego zastrzeżenia do treści uchwały Nr XVI/157/2016 Rady Miejskiej w Cedyni, zauważyć należy, że ustalenie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Gminy Cedynia na podstawie art. 21 ust. 2 pkt 2 i ust. 3 ustawy o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego winno nastąpić z uwzględnieniem pozostałych regulacji tej ustawy, jak też innych aktów prawnych powszechnie obowiązujących. Wymogu tego, w ocenie organu nadzoru, nie spełnia w części ww. uchwała z powodów omówionych poniżej.

W § 5 pkt 1 w Rozdziale 2. pt. Zasady wynajmowania lokali na czas nieoznaczony badanej uchwały wskazano, że o zawarcie umowy najmu lokalu mieszkalnego z uwagi na poprawę warunków mieszkaniowych mogą ubiegać się następujące osoby:

1) stale zamieszkujące na terenie Gminy Cedynia i nieposiadające tytułu prawnego do jakiegokolwiek lokalu mieszkalnego, gdzie mogą zaspokajać potrzeby mieszkaniowe (wymóg ten dotyczy wszystkich członków gospodarstwa domowego zgłoszonych do wspólnego zamieszkania z Wnioskodawcą) […].

Dokonując oceny legalności ww. postanowienia nie sposób pominąć faktu, że ustawa o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego wskazuje expressis verbis w art. 4 ust. 2, iż gmina, posiadająca mieszkaniowy zasób, zobowiązana jest do zaspokajania potrzeb mieszkaniowych gospodarstw o niskich dochodach, przy czym chodzi tu o gospodarstwa domowe wspólnoty samorządowej, tj. mieszkańców konkretnej gminy. Prawodawca zatem zakreślił krąg osób posiadających prawo do najmu lokalu mieszkalnego z gminnego zasobu. Należą doń - w myśl art. 4 ust. 1 i 2 ustawy - mieszkańcy gminy mający niezaspokojone potrzeby mieszkaniowe i prowadzący gospodarstwa domowe o niskich dochodach. Jednocześnie, ustawodawca powierzył radzie gminy kompetencję do unormowania wysokości dochodu gospodarstwa domowego, decydującej o nabyciu prawa do najmu lokalu mieszkalnego z gminnego zasobu, tj. wskazanie maksymalnej granicy osiąganego dochodu, powyżej której mieszkaniec gminy nie ma prawa do ubiegania się o najem lokalu z gminnego zasobu, z uwagi na możliwość zaspokojenia swoich potrzeb mieszkaniowych na wolnym rynku mieszkaniowym. Poza przesłankami niskiego dochodu i pozostawania mieszkańcem gminy, prawodawca wprowadził także warunek posiadania "niezaspokojonych potrzeb mieszkaniowych". W odróżnieniu od przesłanki wysokości osiąganego dochodu, której konkretyzację powierzono radzie gminy mocą art. 21 ust. 3 pkt 1 ustawy, brak jest jakiegokolwiek upoważnienia, ażeby w tekście uchwały formułować dodatkowe wymogi, jakie muszą być spełnione, aby można się było ubiegać o najem lokalu z mieszkaniowego zasobu jednostki samorządu terytorialnego. W tym też kontekście, przepis § 5 pkt 1 w zakresie wyrazów (wymóg ten dotyczy wszystkich członków gospodarstwa domowego zgłoszonych do wspólnego zamieszkania z Wnioskodawcą), w sposób istotny narusza powołane wyżej regulacje ustawy o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (podobnie w wyrokach WSA we Wrocławiu z dnia 30 października 2007 r., sygn. akt IV SA/Wr 389/07 i WSA w Gdańsku z dnia 2 października 2014 r., sygn. akt III SA/Gd 435/14). Okoliczność posiadania tytułu prawnego do lokalu mieszkalnego przez członka gospodarstwa domowego zgłoszonego do wspólnego zamieszkania wraz z Wnioskodawcą nie przesądza bowiem w sposób automatyczny, że będzie on miał tym samym zaspokojone potrzeby mieszkaniowe.

Z tych samych względów za wadliwe należy uznać zastrzeżenie tej samej treści zawarte w § 9 ust. 1 lit. a uchwały Nr XV/157/2016. Dodatkowo, trzeba wskazać, że ustawodawca w art. 23 ust. 2 ww. ustawy sformułował warunki, jakie musi spełnić osoba ubiegająca się o lokal socjalny, stanowiąc, że umowa najmu lokalu socjalnego, z zastrzeżeniem art. 14 ust. 1, może być zawarta z osobą, która nie ma tytułu prawnego do lokalu i której dochody gospodarstwa domowego nie przekraczają wysokości określonej w uchwale rady gminy podjętej na podstawie art. 21 ust. 3 pkt 1. A zatem, to potencjalny najemca nie może posiadać tytułu prawnego do lokalu mieszkalnego, nie zaś osoby zgłoszone z nim do wspólnego zamieszkania. Ponadto, w ustawie o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego w art. 23 ust. 3 wskazano, że umowę najmu lokalu socjalnego można po upływie oznaczonego w niej czasu przedłużyć na następny okres, jeżeli najemca nadal znajduje się w sytuacji uzasadniającej zawarcie takiej umowy. W razie wzrostu dochodów gospodarstwa domowego najemcy ponad wysokość określoną w uchwale rady gminy uzasadniającej oddanie w najem lokalu socjalnego od dnia ustania najmu do czasu opróżnienia takiego lokalu stosuje się przepisy art. 18 ust. 1 i 2. Wyłączną przesłanką, której spełnienie umożliwia przedłużenie najmu lokalu socjalnego jest wobec tego pozostawanie w dalszym ciągu w sytuacji, uzasadniającej zawarcie takiej umowy i rada gminy nie została przez prawodawcę upoważniona do formułowania innych warunków, tak jak uczyniła to Rada Miejska w Cedyni w § 13 ust. 2 uchwały (a ponadto prawidłowo wywiązuje się z obowiązków nałożonych umową najmu).

W ocenie organu nadzoru, przepisom ustawy o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego uchybia także brzmienie § 17ust. 4 badanego aktu, w który Rada Miejska w Cedyni postanowiła, że brak pisemnej zgody na przeprowadzenie kontroli warunków zamieszkiwania lub uniemożliwienie przez wnioskodawcę dokonania wizji w całości lub części lokalu bez wskazania ważnych i niezależnych od Wnioskodawcy przyczyn, a także nieuzasadniona odmowa złożenia przez Wnioskodawcę lub małżonka - podpisu na protokole sporządzonym podczas wizji - są równoznaczne z rezygnacją z ubiegania się o pomoc mieszkaniową Gminy.

Wystąpienie opisanych w cyt. regulacji okoliczności nie przesądza bowiem o tym, że osoba występująca z wnioskiem o najem lokalu mieszkalnego z zasobu Gminy Cedynia przestanie tym samym spełniać ustawowe warunki, kwalifikujące ją jako osobę uprawnioną do ubiegania się o taki lokal.

Rada gminy, realizując upoważnienie wynikające z art. 21 ust. 1 pkt 2 i ust. 3 ustawy o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego, zobowiązana jest do ustalenia m.in. kryteriów oddawania w najem lokali o powierzchni użytkowej przekraczającej 80 m2. W powyższym zakresie, Rada Miejska w Cedyni wskazała w § 23 ust. 1 uchwały Nr XVI/157/2016, że w przypadku, gdy nie wyłoniono najemcy w trybie, o którym mowa w § 22 - lokal o powierzchni przekraczającej 80 m2 można przeznaczyć do wynajmu za zapłatą czynszu wolnego, tj. według stawki wyłonionej w drodze przetargu publicznego […]. W dalszej części tego przepisu wymieniono m.in. warunki, jakie musi spełnić osoba przystępująca do przetargu (§ 23 ust. 1 lit. a - c) oraz kto nie może w nim brać udziału (§ 23 ust. 4), określono wysokość stawki wywoławczej czynszu (§ 23 ust. 2), a także upoważniono Burmistrza Cedyni do opracowania regulaminu przetargu (§ 23 ust. 3).

Z brzmienia powyższych regulacji wynika zatem, że Rada, w przypadku, gdy nie ma na liście mieszkaniowej gospodarstw wieloosobowych, umożliwiła zawarcie umowy najmu lokalu o powierzchni przekraczającej 80 m2, z osobą, która wygra zorganizowany w tym celu przetarg, a zatem zaproponuje najwyższą stawkę czynszu. W ocenie organu nadzoru takie działanie narusza przepis art. 7 ustawy o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego. Ustalenie bowiem stawki czynszu w drodze przetargu jest obejściem tego przepisu, gdyż bez jakiejkolwiek podstawy prawnej umożliwia Burmistrzowi Cedyni kształtowanie wysokości czynszu w mieszkaniach komunalnych w drodze przetargu publicznego. Ponadto, ustalenie czynszu za najem lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy w drodze przetargu publicznego uniemożliwia jednoczesne uwzględnienie czynników podwyższających lub obniżających jego wysokość. W takiej bowiem sytuacji wysokość czynszu zostaje uzależniona jedynie od możliwości nabywczych uczestników przetargu. Stosowanie kwestionowanego zapisu uchwały, zezwalającego na oddanie w najem wskazanych w nim lokali w drodze przetargu może doprowadzić do sytuacji, w których najemcami takich mieszkań zostałyby osoby o dobrej, lub bardzo dobrej sytuacji materialnej, których stan majątkowy pozwala na wynajęcie mieszkania na wolnym rynku. Natomiast z art. 4 ust. 2 ustawy o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego wynika, że gmina, na zasadach i w wypadkach przewidzianych w ustawie, zapewnia lokale socjalne i lokale zamienne, a także zaspokaja potrzeby mieszkaniowe gospodarstw domowych o niskich dochodach. A zatem krąg osób, którym gmina może przyznawać lokale z prowadzonego przez nią zasobu mieszkaniowego, ogranicza się do osób o niskich dochodach. Wprowadzenie w kwestionowanej regulacji możliwości oddania lokalu w najem w drodze przetargu może doprowadzić w efekcie do tego, że lokal z mieszkaniowego zasobu gminy będzie mogła wynająć, wbrew intencji ustawodawcy, osoba spoza kręgu osób o niskich dochodach (por. wyrok NSA z dnia 12 marca 2010 r., sygn. akt 1656/09).

W tym stanie rzeczy, wobec zaprezentowanej powyżej argumentacji, stwierdzenie nieważności § 5 pkt 1 w zakresie wyrazów "(wymóg ten dotyczy wszystkich członków gospodarstwa domowego zgłoszonych do wspólnego zamieszkania z Wnioskodawcą)", § 9 ust. 1 lit. a w zakresie wyrazów "(wymóg ten dotyczy wszystkich członków gospodarstwa domowego zgłoszonych do wspólnego zamieszkania z Wnioskodawcą)", § 13 ust. 2 w zakresie wyrazów "a ponadto prawidłowo wywiązuje się z obowiązków nałożonych umową najmu", § 17 ust. 4 oraz § 23 uchwały Nr XVI/157/2016 Rady Miejskiej w Cedyni z dnia 20 kwietnia 2016 r. w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Gminy Cedynia, jest konieczne i w pełni uzasadnione.

Niniejsze rozstrzygnięcie nadzorcze może być zaskarżone do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie. Skargę wnosi się w terminie 30 dni od dnia doręczenia rozstrzygnięcia za pośrednictwem Wojewody Zachodniopomorskiego.

[1]) Ustawa z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz. U. z 2014 r., poz. 150 z późn. zm.)