Na podstawie

Sygn. akt III SA/Po 552/15

WYROK

W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ

Dnia 26 sierpnia 2015 roku

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu

w składzie następującym:

Przewodniczący Sędzia WSA Marzenna Kosewska

Sędziowie WSA Ireneusz Fornalik (spr)

WSA Beata Sokołowska

Protokolant: st. sekr. sąd. Anna Piotrowska - Żyła

po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 sierpnia 2015 roku

przy udziale ……………………….

sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego Poznań-Stare Miasto

na uchwałę Rady Miejskiej w Murowanej Goślinie

z dnia 13 marca 2012 r. nr XVI/145/2012

w przedmiocie ustalenia wzorów formularzy w podatku rolnym, leśnym i od nieruchomości

stwierdza nieważność uchwały Rady Miejskiej w Murowanej Goślinie nr XVI/145/2012 z dnia 13 marca 2012 roku w sprawie zmiany uchwały nr XII/116/2011 Rady Miejskiej w Murowanej Goślinie z dnia 19 grudnia 2011r. w sprawie określenia wzorów formularzy w podatku rolnym, leśnym i od nieruchomości w części obejmującej postanowienia załącznika nr 1 lit. N, załącznika nr 2 lit. I, załącznika nr 3 lit. K i załącznika nr 4 lit. I w zakresie oświadczenia "oświadczam, że są mi znane przepisy Kodeksu karnego skarbowego o odpowiedzialności za podanie danych niezgodnych z rzeczywistością".

UZASADNIENIE

Prokurator Prokuratury Rejonowej Poznań - Stare Miasto w Poznaniu, działając na podstawie art. 3 § 2 pkt 5, art. 50 § 1 i art. 53 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270, ze zm., zwanej dalej: "p.p.s.a.") wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu na uchwałę Rady Miejskiej w Murowanej Goślinie, nr XVI/145/2012 z dnia 13 marca 2012 r. w sprawie zmiany Uchwały nr XII/116/2011 Rady Miejskiej w Murowanej Goślinie z dnia 19 grudnia 2011 r. w sprawie określenia wzorów formularzy w podatku rolnym, leśnym i od nieruchomości w części obejmującej postanowienia załącznika nr 1 lit. N, załącznika nr 2 lit. I, załącznika nr 3 lit. K i załącznika nr 4 lit. I w zakresie sformułowania "Oświadczam, że są mi znane przepisy Kodeksu karnego skarbowego o odpowiedzialności za podanie danych niezgodnych z rzeczywistością."

Uchwale Prokurator Rejonowy zarzucił naruszenie art. 18 ust. 2 pkt 8 i art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 594 ze zm., zwanej dalej: "u.s.g."), art. 6 ust. 13 ustawy z dnia 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych (t.j. Dz. U. z 2014 r., poz. 849, ze zm.), art. 6a ust. 11 ustawy z dnia 15 listopada 1984 r. o podatku rolnym (t.j. Dz.U. z 2013 r., poz. 1381, ze zm., zwanej dalej: "u.p.r.") oraz art. 6 ust. 9 ustawy z dnia 30 października 2002 r. o podatku leśnym (t.j. Dz.U. z 2013 r., poz. 465, ze zm., zwanej dalej: "u.p.l."), polegające na nałożeniu na podatników obowiązku składania oświadczenia wiedzy w przedmiocie znajomości przepisów Kodeksu karnego skarbowego o odpowiedzialności za podanie danych niezgodnych z rzeczywistością, w sytuacji gdy wskazane przepisy ustawowe nie przyznają organom stanowiącym gminy kompetencji w tym zakresie.

Na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności przedmiotowej uchwały w części obejmującej postanowienia załącznika nr 1 lit. N, załącznika nr 2 lit. I, załącznika nr 3 lit. K i załącznika nr 4 lit. I w zakresie sformułowania "Oświadczam, że są mi znane przepisy Kodeksu karnego skarbowego o odpowiedzialności za podanie danych niezgodnych z rzeczywistością."

W uzasadnieniu Prokurator wskazał, odnosząc się do Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz ustawy o samorządzie gminnym, że Rada Miejska nie ma kompetencji do zawarcia w formularzach pouczenia o odpowiedzialności karnej składającego deklarację za oświadczenie przez niego nieprawdy, brak jest jakichkolwiek przepisów ustawowych dających radzie gminy ogólną kompetencje do stanowienia aktów prawa miejscowego, których poszanowanie byłoby wymuszone odpowiedzialnością karną. Formularze deklaracji powinny umożliwiać złożenie wyłącznie oświadczeń niezbędnych do wymiaru i poboru podatku. Nie można domniemywać ustawowego upoważnienia dla organu stanowiącego gminy do odbierania oświadczeń pod rygorem odpowiedzialności karnej. Prokurator podkreślił również, iż brak jest ograniczeń czasowych co do możliwości stwierdzenia nieważności aktu prawa miejscowego.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi, odstąpienie od obciążania zaskarżonego organu kosztami postępowania, zasądzenie kosztów oraz przeprowadzenie rozprawy także pod nieobecność przedstawiciela organu lub jego pełnomocnika.

W uzasadnieniu organ wskazał, że uchwała ta była objęta nadzorem Wojewody Wielkopolskiego oraz Regionalnej Izby Obrachunkowej w Poznaniu, która nie wydała uchwały stwierdzającej nieważność tej części uchwały, a która to dotyczyła pouczenia o odpowiedzialności karnej skarbowej. Organ nadzoru nie wydał rozstrzygnięcia nadzorczego. Zdaniem organu ustalenie w uchwale obowiązku potwierdzenia przez podatnika złożonych danych z oświadczeniem o świadomości odpowiedzialności karnej z art. 233 kodeksu karnego nie wykracza poza zakres kompetencji organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego do kształtowania zawartości uchwały ustalającej wzory formularzy, informacji i deklaracji podatkowej. Treść złożonych deklaracji służy jako dowód w postępowaniu prowadzonym w trybie ustawy Ordynacja podatkowa w przypadku podania danych niezgodnych ze stanem faktycznym lub prawnym. Ponadto organ podkreślił, iż skarga jest przedwczesna, bowiem strona skarżąca nie wezwała organu do usunięcia naruszenia prawa zgodnie z art. 52 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Pismem z dnia 24 sierpnia 2015 r., organ, reprezentowany przez adwokata, wniósł ponadto o umorzenie postępowania jako bezprzedmiotowego, bowiem na mocy uchwały Rady Miejskiej w Murowanej Goślinie z dnia 16 czerwca 2015 r., nr X/67/2015, w sprawie określenia wzorów formularzy informacji i deklaracji podatkowych dla podatku od nieruchomości, podatku rolnego i podatku leśnego, straciła moc uchwała zaskarżona przez Prokuratora. Tym samym postępowanie winno być umorzone na mocy art. 160 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Na wstępie należy zauważyć, iż zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270, ze zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie zaś do treści art. 3 § 2 pkt 5 tej ustawy kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego.

Należy również zaznaczyć, że skargę w niniejszej sprawie wniósł Prokurator, którego uprawnienie w tej materii wynika z art. 8 i art. 50 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przy czym w przypadku skargi na akty prawa miejscowego nie jest ograniczony terminem (art. 53 § 3 cyt. ustawy), nie musi nadto przed wniesieniem skargi wyczerpać środków zaskarżenia, ewentualnie wzywać do usunięcia naruszenia prawa (art. 52 § 1 i § 3 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi).

W dalszej kolejności należy podnieść, że uchwała w przedmiocie określenia wzorów formularzy w podatku rolnym, leśnym i od nieruchomości niewątpliwie jest aktem prawa miejscowego. Cechuje się bowiem ogólnością, generalnością i abstrakcyjnością. Określa adresata poprzez wskazanie jego cech, a nie wymienia go z nazwy i ma zastosowanie do wielu powtarzalnych okoliczności. Dlatego nie ma przeszkód, aby w razie stwierdzenia naruszenia prawa, sąd mógł stwierdzić nieważność uchwały, mimo że od daty podjęcia aktu upłynął ponad rok (art. 147 § 1 cyt. ustawy w zw. z art. 94 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 594, ze zm.).

Z treści art. 91 ust. 1 i 4 ustawy o samorządzie gminnym wynika, że przesłanką stwierdzenia nieważności uchwały organu samorządu gminnego jest istotna sprzeczność uchwały z prawem. W orzecznictwie podkreśla się, że opierając się na konstrukcji wad powodujących nieważność oraz wzruszalność decyzji administracyjnych, można wskazać rodzaje naruszeń przepisów, które trzeba zaliczyć do istotnych, skutkujących nieważnością uchwały organu gminy. Do nich należy naruszenie: przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego - przez wadliwą ich wykładnię - oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał (wyrok NSA z dnia 11 lutego 1998 r., sygn. akt II SA/Wr 1459/97, wyrok WSA w Warszawie z dnia 26 września 2005 r., sygn. akt IV SA/Wa 821/05).

W ocenie Sądu podejmując zaskarżoną uchwałę Rada Miejska w Murowanej Goślinie w sposób wadliwy zrealizowała kompetencję zawartą w art. 6 ust. 13 ustawy z dnia 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych (t.j. Dz. U. z 2014 r., poz. 849 ze zm.), art. 6a ust. 11 ustawy z dnia 15 listopada 1984 r. o podatku rolnym (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 1381, ze zm.) oraz art. 6 ust. 9 ustawy z dnia 30 października 2002 r. o podatku leśnym (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 465, ze zm.), z przekroczeniem delegacji ustawowej, a tym samym w sposób istotny naruszyła prawo.

Konstytucyjna konstrukcja aktów prawa miejscowego przewiduje wymóg ich wydawania na podstawie wyraźnego upoważnienia ustawowego i w granicach w tym upoważnieniu zakreślonych (art. 94 Konstytucji). Ogólną podstawę prawną do stanowienia gminnych aktów prawa miejscowego o charakterze wykonawczym stanowi art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, z którego wynika, że gminie przysługuje prawo do stanowienia aktów prawa miejscowego na podstawie upoważnienia ustawowego.

Ustawowe wyliczenie zagadnień przekazanych radzie gminy do uregulowania w drodze uchwały w sprawie wzoru deklaracji jest wyczerpujące, nie jest zatem dopuszczalna wykładnia rozszerzająca zastosowania tego przepisu w odniesieniu do innych kwestii, które nie zostały w nim wymienione (por. wyrok NSA z dnia 8 listopada 2012 r., sygn. akt II OSK 2012/12, wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 30 listopada 2006 r., sygn. akt II SA/Wr 527/06, wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 23 października 2007 r., sygn. akt II SA/Rz 59/07, wyrok WSA w Krakowie z dnia 10 marca 2015 r., sygn. akt I SA/Kr 103/15). Oznacza to, że w podejmowanym, na podstawie cytowanych przepisów, akcie prawa miejscowego nie można zamieszczać postanowień, które wykraczają poza treść tych przepisów.

Sąd uznał, że zamieszczenie w deklaracji pouczenia o odpowiedzialności karnej skarbowej stanowi przekroczenie upoważnienia wynikającego z art. 6 ust. 13 u.p.o.l., art. 6a ust. 11 u.p.r. oraz art. 6 ust. 9 u.p.l., złożenie takiego oświadczenia nie jest bowiem niezbędne do wymiaru i poboru podatku.

Podstawy prawnej dla wprowadzenia przedmiotowej klauzuli brak także w innych regulacjach analizowanych ustaw, czy również w przepisach karnoskarbowych. Tymczasem warunkiem odpowiedzialności za złożenie fałszywego oświadczenia jest by przepis ustawy, na podstawie której oświadczenie jest składane, przewidywał możliwość odebrania oświadczenia pod rygorem odpowiedzialności karnej. Jeżeli ustawodawca zamierza nadać wymaganym oświadczeniom składanym przez zainteresowane podmioty rygor odpowiedzialności karnej za składanie fałszywych oświadczeń (zeznań), to rygor ten wprowadza wprost do ustawy i dopiero wówczas, w razie przeniesienia kompetencji do określenia przez organ samorządu wzoru informacji i deklaracji, winien przewidzieć w treści upoważnienia wymóg pouczenia o odpowiedzialności karnej za składanie fałszywych oświadczeń (zeznań). Penalizacja określonych zdarzeń prawnych może bowiem nastąpić wyłącznie wprost przepisami rangi ustawowej.

Mając na uwadze podniesione powyżej argumenty uznać należy, że zaskarżona uchwała istotnie narusza art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji oraz art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, a także zasady praworządności i legalności wynikające z art. 7 Konstytucji RP, wedle których organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa, co oznacza, że mogą czynić tylko to, na co prawo wyraźnie im zezwala lub co wyraźnie nakazuje. W konsekwencji organ naruszył w sposób istotny art. 6n ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach.

Z tego powodu należało na podstawie art. 147 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi stwierdzić nieważność uchwały w zaskarżonej części.