Wyrok WSA w Gliwicach z dnia 4 lipca 2005 r., sygn. II SA/Ka 1328/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący - Sędzia Bonifacy Bronkowski Sędziowie NSA Ewa Krawczyk Łucja Franiczek /spr./ Protokolant ref. staż. Ewa Jędrasik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 czerwca 2005 r. sprawy ze skargi J.N., M.M., S.K., M.N. i K.S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie wspólnoty gruntowej o d d a l a s k a r g ę

Uzasadnienie

Decyzją z dnia [...]r. nr [...] Kierownik Urzędu Rejonowego w Z. umorzył postępowanie w sprawie ustalenia wykazu osób uprawnionych do udziału we wspólnocie leśno-gruntowej w S., obszaru gospodarstw przez nich posiadanych i wielkości przysługujących im udziałów oraz ustalenia, które nieruchomości stanowią wspólnotę gruntową. Powyższa decyzja została utrzymana w mocy decyzją Wojewody K. z dnia [...]r. nr [...]. Jednakże postanowieniem z dnia [...]r. Wojewoda K. wznowił z urzędu postępowanie zakończone własną decyzją z dnia [...]r., a następnie w wyniku wznowienia postępowania decyzją z dnia [...]r. nr [...] orzekł o:

1) uchyleniu własnej decyzji z dnia [...]r. oraz poprzedzającej ją decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w Z. z dnia [...]r.

2) umorzeniu postępowania w sprawie ustalenia wykazu uprawnionych do udziału we wspólnocie gruntowej wykazu obszarów gospodarstw przez nich posiadanych i wielkości przysługujących im udziałów we wspólnocie oraz ustalenia, które nieruchomości stanowią wspólnotę gruntową.

Decyzja Wojewody K. z dnia [...]r. została utrzymana w mocy decyzją Ministra Ochrony Środowiska Zasobów Naturalnych i Leśnictwa z dnia [...]r. nr [...]. Po rozpatrzeniu skarg grupy członków Spółki do Zagospodarowania Wspólnoty Leśno-Gruntowej w S. na decyzję Ministra wyrokiem z dnia 6 października 1999 r. sygn. akt II SA 557/99 i 736-777/99, Naczelny Sąd Administracyjny skargi te oddalił. Wnioski o wznowienie postępowania sądowego w tej sprawie zostały zaś oddalone na mocy wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 lutego 2001 r. sygn. akt II SA 2374/99. Jednocześnie postanowieniem z tej samej daty, wydanym w sprawie II SAB 278/00 - 287/00 Naczelny Sąd Administracyjny odrzucił skargi M.M., M.N., S.K., K.S., S.K., L.S., E.K., T. M., M.R. i J.N. na bezczynność Ministra Środowiska w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Ministra Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa z dnia [...]r.

Nadto, jak ustalono w toku postępowania sądowego, wyrokiem z dnia 19 lutego 2001 r. Naczelny Sąd Administracyjny w sprawie II SAB 178/00 wskutek skargi J.N. na bezczynność Ministra Środowiska, zobowiązał ten organ do rozpatrzenia odwołania J.N. i innych osób, wniesionego od decyzji Wojewody K. z dnia [...]r. nr [...], zaś po rozpatrzeniu odwołania Minister Środowiska decyzją z dnia [...]r. utrzymał w mocy decyzję Wojewody K. z dnia [...]r. Po rozpoznaniu skargi J.N. Naczelny Sąd Administracyjny nieprawomocnym wyrokiem z dnia 18 listopada 2003 r. sygn. akt II SA 3345/01 skargi oddalił /k. [...] i [...] akt sądowych/.

Wnioskiem z dnia [...]r. J.N., S.M., S.K., M.N. i K.S. zwrócili się do Wojewody Ś. o uchylenie decyzji Wojewody K. z dnia [...]r. i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia lub stwierdzenie nieważności tej decyzji. Wojewoda Ś. podanie przekazał do rozpatrzenia Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu w K. /pismo z dnia [...]r./, który to organ działając na podstawie art. 64 § 2 kpa, pismem z dnia [...]r. zwrócił się do wnioskodawców o uzupełnienie wniosku poprzez sprecyzowanie rodzaju postępowania, którego domagają się uruchomienia w stosunku do decyzji Wojewody K. z dnia [...]r.

W odpowiedzi wnioskodawcy pismem z dnia [...]r. podali, iż domagają się wyeliminowania z obrotu prawnego tejże decyzji w trybie nadzwyczajnym, a w piśmie z dnia [...]r. wskazano przesłankę stwierdzenia nieważności decyzji z art. 156 § 1 pkt 1 kpa, która to przesłanka nie została dotychczas poniesiona w postępowaniach, dotyczących kwestionowanej decyzji Wojewody K. z dnia [...]r. Mianowicie, zdaniem wnioskodawców, skoro dnia [...]r. upadły organy Spółki dla Zagospodarowania Wspólnoty Leśno-Gruntowej w S., a z dniem [...]r. rozpoczęło się postępowanie sądowe o ustanowienie Kuratora Spółki, decyzja Wojewody, jak i utrzymująca ją decyzja MOŚZNiL z dnia [...]r. wydane zostały z naruszeniem art. 97 § 1 pkt 3 kpa.

Po rozpatrzeniu wniosku Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z dnia [...]r. nr [...]r. podjętą na podstawie art. 157 § 3 kpa orzekło o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody K. z dnia [...]r. nr [...]. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Kolegium odwołując się do motywów postanowienia NSA z dnia 11 lutego 2001 r. sygn. akt II SA 557/99 i 736-777/99, wyjaśniło, iż w następstwie oddalenia skargi przez Naczelny Sąd Administracyjny na decyzję MOŚZNiL z dnia [...]r., wystąpiły negatywne przesłanki przedmiotowe, stanowiące przeszkodę uruchomienia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody K. z dnia [...]r. Obu decyzjom przysługuje bowiem walor prawomocności, mający umocowanie w wyroku NSA z dnia 6 października 1999 r. Nadto, zdaniem Kolegium wniosek o stwierdzenie nieważności mógłby dotyczyć jedynie decyzji kończącej postępowanie, w ramach którego wydana została kwestionowana decyzją Wojewody K. tj. decyzji Ministra z dnia [...]r., jednak i tak wniosek byłby niedopuszczalny w świetle wyroku NSA.

Odnosząc się zaś do kwestii właściwości organu do stwierdzenia nieważności decyzji, podjętej na podstawie ustawy z dnia 29 czerwca 1963 r. o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych, organ orzekający wyjaśnił, iż obecnie organem właściwym do wydania decyzji jest organ jednostki samorządu terytorialnego. Stąd też w świetle art. 157 § 1 i art. 17 kpa, zarówno do stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody K., jak i Ministra, właściwe jest Samorządowe Kolegium Odwoławcze, o ile postępowanie zostało wszczęte i niezakończone do dnia [...]r.

Pismem z dnia [...]r. wnioskodawcy zwrócili się o ponowne rozpatrzenie sprawy, wskazując, iż celem ich działania jest unieważnienie decyzji I instancji, zaś środkiem do tego celu jest unieważnienie decyzji odwoławczej. Stąd też uważają, że w myśl art. 65 § 1 kpa, wniosek należało przekazać do organu właściwego.

Wnioskodawcy nie podzielili też stanowiska, aby zachodziło związanie oceną prawną, wyrażoną w orzeczeniu sądowym, odnoszącym się do przedmiotu rozstrzygnięcia, a w dalszym rzędzie podtrzymali zarzut, iż zachodziły przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody K. z dnia [...]r.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Samorządowe Kolegium Odwoławcze zaskarżoną decyzją uchyliło własne rozstrzygnięcie z dnia [...]r. i orzekło o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody K. z dnia [...]r. nr [...] /art. 138 § 1 pkt 2 kpa/. Uzasadniając decyzję Kolegium wyjaśniło, iż jego decyzja z dnia [...]r. obarczona była wadliwością, polegającą na błędnym oznaczeniu przedmiotu rozstrzygnięcia, które jednak nie podlegało sprostowaniu w trybie art. 113 kpa. Stąd też zachodziła konieczność uchylenia poprzedniej decyzji i ponownego rozpatrzenia sprawy co do decyzji Wojewody K. z dnia [...]r. Jednakże organ podtrzymał stanowisko, iż nie jest możliwe wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, której prawidłowość ocenił sąd administracyjny, zaś właściwym do rozpatrzenia wniosku w obecnym stanie prawnym jest Kolegium.

W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego J.N., M.M., S.K., M. N. i K.S. wnieśli o uchylenie decyzji SKO z dnia [...]r. jako wydanej przez niewłaściwy organ i nienależyty skład oraz z naruszeniem art. 139 kpa i bez wskazania podstawy prawnej, podtrzymując zarzut kwalifikowanej wadliwości decyzji Wojewody K. z dnia [...]r. Zarzuty pod adresem tej decyzji rozszerzyli skarżący M.M. i J.N. w kolejnym piśmie z dnia [...]r., powołując się na pisma organów administracji, dotyczące sprawy oraz orzeczenia sądów powszechnych i na tej podstawie zarzucili, iż organy prowadzące postępowanie pominęły jako stronę samą Spółkę dla Zagospodarowania Wspólnoty Leśno-Gruntowej w S. /art. 145 § 1 pkt 4 kpa/.

W odpowiedzi na skargę Wiceprezes SKO wniósł o jej oddalenie jako nieuzasadnionej, podtrzymując dotychczasowe stanowisko i argumentację.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga nie mogła odnieść skutku.

Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Odmowa wszczęcia postępowania w takiej sprawie następuje w drodze decyzji organu wyższego stopnia, a gdy decyzja wydana została przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze - właściwy do wydania decyzji jest ten organ /art. 157 kpa/.

W pierwszym rzędzie wyjaśnić przyjdzie, iż postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie wszczęte zostało na wniosek skarżących z dnia [...]r., sprecyzowany pismem z dnia [...]r. Treść tych pism nie pozostawia wątpliwości, iż skarżący domagali się stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody K. z dnia [...]r. Obowiązkiem organu było zatem rozpatrzenie żądania wdrożenia postępowania nadzwyczajnego w stosunku do tejże decyzji, zaś zmiana stanowiska, wynikająca z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, nie mogła mieć wpływu na bieg postępowania, zakończonego decyzją ostateczną, będącą przedmiotem skargi w niniejszej sprawie. Wskazać też przyjdzie, iż skarga podlegała merytorycznemu rozpatrzeniu jako wniesiona przez uprawnione osoby, bowiem przywołane wyżej orzeczenie Naczelnego Sądu Administracyjnego jednolicie przyjmowały, iż przymiot strony przysługiwał członkom Spółki dla Zagospodarowania Wspólnoty Leśno-Gruntowej w S., w tym skarżącym jako legitymującym się interesem prawnym w postępowaniu.

Co istotne w niniejszej sprawie, takie jej stanowisko wynika z uzasadnienia wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 października 1999 r. w sprawach II SA 557/99 i 736 - 777/99. Oznacza to, iż oddalenie skarg /imiennie J.N./ na decyzję MOŚZNiL z dnia [...]r., utrzymującą w mocy kwestionowaną obecnie decyzję Wojewody K. z dnia [...]r., nastąpiło nie z braku legitymacji czynnej, lecz wobec niestwierdzenia naruszenia prawa /str. 25 uzasadnienia/.

Skład orzekający w niniejszej sprawie zobligowany był zatem rozważyć wpierw, czy zaskarżona decyzja podjęta została przez właściwy organ, wskazany w art. 157 § 1 kpa.

Zgodnie z art. 1 ust.1 w zw. z art. 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych /tekst jednolity Dz.U. z 2001 r. Nr 79, poz. 856 ze zm./, samorządowe kolegia odwoławcze są organami wyższego stopnia w rozumieniu kpa, w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej należących do właściwości jednostek samorządu terytorialnego, a w szczególności do stwierdzenia nieważności decyzji, jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej. Taką też regulację zawiera przepis art. 17 pkt 1 kpa.

Organem wyższego stopnia w stosunku do wojewodów są zaś właściwi w sprawie ministrowie /art. 17pkt 2 kpa/. W niniejszej sprawie kwestionowana obecnie decyzja wydana została przez Wojewodę K. w postępowaniu nadzwyczajnym /wznowieniowym/, działającego w I instancji jako terenowy organ administracji rządowej stopnia wojewódzkiego przed dniem 1 stycznia 1999 r. Materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia stanowił zaś przepis art. 8 ustawy z dnia 29 czerwca 1963 r. o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych /Dz.U. Nr 28, poz. 169 ze zm./. Przepis ten został zmieniony z dniem 1 stycznia 1999 r. przez art. 22 pkt 1 lit. a/ ustawy z dnia 24 lipca 1998 r. o zmianie niektórych ustaw, kompetencji organów administracji publicznej - w związku z reformą ustrojową państwa /Dz.U. Nr 106, poz. 668/. W stanie prawnym obowiązującym od dnia 1 stycznia 1999 r., właściwy do wydania decyzji jest starosta jako organ administracji samorządowej. Oznacza to, iż przejęcie kompetencji nieistniejącego organu - Wojewody K. przez organy administracji samorządowej. Jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w motywach uchwały Składu Siedmiu Sędziów z dnia 5 czerwca 2000 r. sygn. akt OPS 7/00 /ONSA 2000/4/139/, podejmując postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji organ musi wykazać na podstawie obecnie obowiązujących przepisów, iż jest organem wyższego stopnia w stosunku do organu, który wydał kwestionowaną decyzję. Przychylając się do powyższego stanowiska skład orzekający stwierdził, iż organem właściwym do stwierdzenia nieważności kwestionowanej decyzji Wojewody K. jest Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. jako organ wyższego stopnia w świetle art. 157 § 1 w zw. z art. 17 pkt 1 kpa - z uwagi na reformę ustrojową /zmiany w strukturze administracji publicznej/ i przejście kompetencji do orzekania na rzecz organów administracji samorządowej od dnia 1 stycznia 1999 r. Wyłączenie właściwości kolegium dotyczy jedynie rozpatrzenia odwołań od decyzji wydanych w pierwszej instancji przez terenowe organy administracji rządowej stopnia wojewódzkiego. W tym wypadku przepis art. 96 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną /Dz.U. Nr 133, poz. 872/, przewiduje bowiem właściwość ministra do rozpatrzenia odwołania. W konsekwencji, o ile rozpatrzenie odwołania od decyzji Wojewody K. z dnia [...]r. należało po dniu 1 stycznia 1999 r. do kompetencji właściwego ministra, postępowanie nadzwyczajne winno toczyć się przed Kolegium.

Odnosząc się do zarzutu skargi niewłaściwego składu organu, który wydał zaskarżoną decyzję wyjaśnić przyjdzie, iż stosownie do treści art. 27 § 1 kpa, członek organu kolegialnego podlega wyłączeniu w przypadkach określonych w art. 24 § 1 i 3. Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy jako środek zaskarżenia oparty jest na konstrukcji niedewolutywnej, co oznacza, iż nie zachodzi przypadek wyłączenia z art. 24 § 1 pkt 5 kpa /nie ma bowiem organu wyższego stopnia/. Brak jest zatem podstawy prawnej do przyjęcia, aby wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy podlegał bezwzględnie rozpoznaniu przez inny skład.

Wojewódzki Sąd Administracyjny nie podzielił też pozostałych zarzutów skargi. Zaskarżona decyzja nie narusza bowiem zakazu reformationis in peius, wynikającego z art. 139 kpa. Nie wnikając w kwestię, czy zachodziła konieczność wydania decyzji kasacyjnej z art. 138 § 1 pkt 2 kpa w uwagi na wadliwość decyzji SKO z dnia [...]r., polegającą na sprzeczności oznaczenia przedmiotu postępowania i uzasadnienia decyzji a samą sentencją, w której wskazano decyzję Wojewody K. z dnia [...]r., zamiast - decyzji z dnia [...]r. jako objętej żądaniem stwierdzenia nieważności, wskazać przyjdzie, iż zaskarżona decyzja w żaden sposób nie pogorszyła sytuacji strony odwołującej się.

Wbrew zarzutom skargi z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika też, iż rozstrzygnięcie o odmowie wszczęcia postępowania nadzwyczajnego oparto na przepisie art. 157

§ 3 kpa. Wyjaśnić przyjdzie, iż wydanie decyzji na tej podstawie prawnej następuje bez badania przesłanek z art. 156 kpa. Rozstrzygnięcie o odmowie wszczęcia postępowania nie odnosi się zatem do oceny zgodności kwestionowanej decyzji z prawem. Nie stwierdzenie przesłanek z art. 156 kpa prowadzi bowiem do wydania decyzji o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji jako rozstrzygnięcia w sprawie w rozumieniu art. 158 kpa. Odmowa wszczęcia samego postępowania nadzwyczajnego następuje w innych sytuacjach, niż brak przesłanek pozytywnych lub stwierdzenie przesłanek negatywnych z art. 156 kpa. W niniejszej sprawie trafnie stwierdził organ, którego działanie zaskarżono, iż niedopuszczalne jest wdrożenie postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody K. i to z dwóch powodów:

- po pierwsze, decyzja ta wydana została w I instancji i w wyniku rozpatrzenia odwołania została utrzymana w mocy decyzją Ministra

- po drugie, decyzja ostateczna była przedmiotem kontroli sądowej, zaś skargi

/m. in. J.N./ zostały oddalone na mocy wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 października 1999 r. sygn. akt II SA 557/99 i 736 - 777/99.

W świetle art. 57 ust. 1 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. Nr 74, poz. 368 ze zm./, pod rządami której wydano powyższy wyrok, orzeczenia Sądu są prawomocne. Wzruszenie ponownego orzeczenia mogło nastąpić w drodze rewizji nadzwyczajnej lub wznowienia postępowania sądowego, z której to możliwości skarżący skorzystali, lecz wniosek w tym względzie oddalono na mocy kolejnego wyroku NSA.

Jak już wyjaśniono w motywach postanowienia NSA z dnia 19 lutego 2001 r. sygn. akt II SAB 278/00 - 287/00, przepis art. 30 ustawy o NSA stanowił o związaniu oceną prawną, wyrażoną w orzeczeniu sądowym organu administracji publicznej.

Oddalenie skargi wobec niestwierdzenia naruszenia prawa na mocy prawomocnego wyroku NSA oznacza zatem, iż nie jest dopuszczalne wdrożenie przed organami administracji postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji, objętej kontrolą sądową i to niezależnie od kwestii, czy argumentacja uzasadnienia była wyczerpująca, a także niezależnie od faktu podnoszenia innych /nowych/ zarzutów we wniosku z art. 157 § 2 kpa, których nie rozważono w uzasadnieniu. Zdaniem składu orzekającego, inaczej przedstawiałaby się sytuacja w razie oddalenia skargi z braku legitymacji czynnej. Wówczas inny uprawniony podmiot mógłby domagać się wszczęcia postępowania nadzwyczajnego. Sytuacja taka nie wystąpiła jednak w niniejszej sprawie.

Wreszcie, Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, iż w niniejszej sprawie trafnie uznał organ, którego działanie zaskarżono, iż przeszkody do wszczęcia postępowania nadzwyczajnego mają charakter formalny /przedmiotowy/ i wiążą się z oceną istnienia przesłanek z art. 156 kpa. Należy bowiem przyjąć, iż badanie tych przesłanek jest z góry niedopuszczalne, zwłaszcza w przypadku, gdy wniosek dotyczy decyzji organu I instancji, która została następnie utrzymana w mocy decyzją organu odwoławczego, jak to miało miejsce w niniejszej sprawie.

Dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy nie miały też żadnego znaczenia podniesione przez skarżących zarzuty pod adresem powołanych orzeczeń sądowych i decyzji, objętej żądaniem stwierdzenia nieważności. Ani organ administracji, ani skład orzekający nie byli uprawnieni do oceny podjętych aktów. Zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 4 kpa, na co wskazano w piśmie z dnia [...]r., stanowi zaś podstawę wznowienia postępowania administracyjnego na wniosek pominiętej strony i nie może uzasadniać wdrożenia innego postępowania nadzwyczajnego o stwierdzenie nieważności decyzji.

Z tych wszystkich względów nie stwierdzając naruszenia prawa, wymienionego w art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. Nr 152, poz. 1270 ze zm./, Wojewódzki Sąd Administracyjny skargę oddalił na podstawie art. 151 cyt. ustawy w zw. z art. 97 § 1 ustawy z dnia

30 sierpnia 2002 r. - Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych oraz ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. Nr 19, poz. 1271 ze zm./.

SJ/