Wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 19 kwietnia 2007 r., sygn. IV SA/Wr 859/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jolanta Sikorska (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Mirosława Rozbicka - Ostrowska Sędzia WSA Wanda Wiatkowska-Ilków Protokolant Aleksandra Siwińska po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 5 kwietnia 2007 r. sprawy ze skargi B. S. na decyzję Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji dot. odmowy przyznania uprawnienia do świadczenia pieniężnego oddala skargę.

Uzasadnienie

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] Nr [...], wydaną na podstawie art. 127 § 3, art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 105 § 1 k.p.a. oraz art. 2 pkt 2 lit. a) i art. 4 ust. 1, 2 i 4 ustawy z dnia 31 maja 1996r. o świadczeniu pieniężnym przysługującym osobom deportowanym do pracy przymusowej oraz osadzonym w obozach pracy przez III Rzeszę i Związek Socjalistycznych Republik Radzieckich (Dz. U. Nr 87, poz. 395 z późn. zm.), Kierownik Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych, po rozpatrzeniu wniosku B. S. o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymał w mocy decyzję własną z dnia [...] Nr [...] o umorzeniu postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji.

W uzasadnieniu wskazał, że B. S. złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy od decyzji Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych z dnia [...] umarzającej postępowanie administracyjne w sprawie wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] oraz decyzji z dnia [...] wydanych w sprawie przyznania uprawnienia do świadczenia pieniężnego.

Kierownik Urzędu decyzją z dnia [...] Nr [...], utrzymaną w mocy decyzją z dnia [...] Nr [...] uchylił decyzję własną z dnia [...] o odmowie przyznania uprawnienia do świadczenia pieniężnego z tytułu deportacji do pracy przymusowej i przyznał stronie uprawnienie do świadczenia pieniężnego w maksymalnym wymiarze określonym w art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 31 maja 1996r. o świadczeniu pieniężnym (...).

Wyrokiem z dnia 16 lutego 2006r. sygn. akt IV SA/Wr 837/04 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu uchylił zaskarżoną decyzję z dnia [...] i zobligował organ do sprecyzowania żądań strony.

Kierownik Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych pismem z dnia [...] zwrócił się do strony o jednoznaczne określenie swoich żądań. W odpowiedzi strona wniosła o stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Urzędu z dnia [...] oraz z dnia [...].

Wobec tego, że obie decyzje, o których stwierdzenie nieważności wnioskowała strona, zostały usunięte z obrotu prawnego, postępowanie stało się zdaniem organu decyzyjnego bezprzedmiotowe w związku z czym organ umorzył postępowanie administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Wskazał, że zgodnie z art. 105 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego, gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania.

Organ podał dalej, że pismem z dnia [...] strona złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy zarzucając, że Kierownik Urzędu błędnie umorzył postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Podniosła, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest bezprzedmiotowe tylko w dwóch przypadkach, tj. braku decyzji, której nieważność miałaby być stwierdzona, oraz niedopuszczalności weryfikacji decyzji w tym trybie.

Kierownik Urzędu wyjaśnił, że właśnie sytuacja dotycząca pierwszego przypadku ma miejsce w niniejszej sprawie. Organ wskazał, że decyzji, o których stwierdzenie nieważności wnosiła strona, nie ma już w obrocie prawnym. Pierwsza z nich z dnia [...] została uchylona decyzją Kierownika Urzędu z dnia [...], drugą zaś z dnia [...] uchylił Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 16 lutego 2006r. sygn. akt IV SA/Wr 837/04.

Mając powyższe na uwadze organ uznał, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności wnioskowanych przez stronę decyzji Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych stało się bezprzedmiotowe i jako takie zostało umorzone.

Organ zaznaczył, że w obrocie prawnym pozostaje decyzja z dnia [...] Nr [...] przyznająca stronie uprawnienie do świadczenia pieniężnego w maksymalnym wymiarze.

Mając powyższe na uwadze orzekł jak w zaskarżonej decyzji.

B. S. złożyła skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, w której domagała się jej zmiany przez stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] z powodu rażącego naruszenia prawa. W skardze podniosła zarzut: 1) naruszenia art. 105 § 1 k.p.a. w związku z art. 104 § 1 i 2 k.p.a. przez bezpodstawne przyjęcie przez organ administracyjny, że zachodzą przesłanki do umorzenia postępowania w sytuacji, gdy nie został merytorycznie rozpoznany wniosek strony z dnia [...] i z dnia [...] o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] oraz: 2) zarzut naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 6, art. 7, art. 8 i art. 9 k.p.a. przez umorzenie przez organ postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] w sytuacji, gdy decyzja ta została wydana z rażącym naruszeniem prawa bowiem organ dokonał zawężającej i niezgodnej z prawem wykładni art. 2 pkt 2 lit. a ustawy z dnia 31 maja 1996r. o świadczeniu pieniężnym przysługującym osobom deportowanym do pracy przymusowej oraz osadzonym w obozach pracy przez III Rzeszę i Związek Socjalistycznych Republik Radzieckich, mimo obszernego orzecznictwa dotyczącego tego zagadnienia odmówił stwierdzenia niezgodności z prawem powyższej decyzji, co uniemożliwia stronie dochodzenie naprawienia szkody na podstawie art. 4171 § 2 k.p.c. w związku z art. 2 i art. 77 ust. 1 Konstytucji RP.

W uzasadnieniu skargi podała, że decyzją z dnia [...] Kierownik Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych odmówił jej przyznania uprawnienia do świadczenia pieniężnego z tytułu deportacji do pracy przymusowej. Następnie kolejną decyzją z dnia [..] organ ten uchylił decyzję z dnia [...] i przyznał skarżącej rzeczone uprawnienie. W pismach z dnia [...] i z dnia [...] oraz w skardze z dnia [...] do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu strona wniosła o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...]. Wyrokiem z dnia 16 lutego 2006r. WSA we Wrocławiu uchylił decyzję z dnia [...], zobowiązując organ do określenia przez stronę, czego dotyczy pismo z dnia [...]. Skarżąca pismem z dnia [...] i z dnia [...] wniosła o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] Kierownik Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych w dniu [...] wydał decyzję umarzającą postępowanie administracyjne z czym w świetle poniższej argumentacji, zdaniem skarżącej, nie sposób się zgodzić. Biorąc pod uwagę przedstawiony powyżej stan faktyczny dotyczący niniejszej sprawy, utrzymanie przez organ decyzją z dnia [...] w mocy decyzji własnej z [...] o umorzeniu postępowania jest zdaniem skarżącej bezpodstawne. Skarżąca podniosła brak wymaganych w uzasadnieniu decyzji przesłanek przemawiających za bezprzedmiotowością postępowania.

Odwołując się do orzecznictwa oraz doktryny podała, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest bezprzedmiotowe tylko w przypadku niedopuszczalności weryfikacji decyzji w tym trybie. W pozostałych przypadkach zawsze istnieje przedmiot sprawy, to jest decyzja, co do której jest konieczne rozstrzygnięcie o istnieniu lub braku kwalifikowanych wad. Zdaniem skarżącej w niniejszej sprawie istnieje konieczność stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...], a to z uwagi na art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. i wskazaną w nim przesłankę rażącego naruszenia prawa, które to naruszenie ma miejsce w niniejszej sprawie. Mając na uwadze art. 2 pkt 2 lit. a ustawy z dnia 31 maja 1996r. o świadczeniu pieniężnym przysługującym osobom deportowanym do pracy przymusowej oraz osadzonym w obozach pracy przez III Rzeszę i Związek Socjalistycznych Republik Radzieckich oraz jego wykładnię zawartą w orzecznictwie NSA jednoznacznie należy zdaniem skarżącej stwierdzić, że organ nieprawidłową decyzją z dnia [...] pozbawił stronę przysługującego jej świadczenia pieniężnego, co wypełnia przesłankę nieważności z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. a tym samym implikuje naruszenie art. 6, 7 i 8 k.p.a. stanowiących podstawowe zasady postępowania administracyjnego, tj. działanie organów na podstawie prawa, praworządność oraz zaufanie obywateli do organów Państwa.

Nie można zdaniem skarżącej zgodzić się również z argumentacją organu, że decyzja z dnia [...] została uchylona decyzją z dnia [...] w trybie art. 154 k.p.a. (na niosek strony), co tym samym uniemożliwia stwierdzenie jej nieważności. Skarżąca podniosła, że uprawnienie do świadczenia pieniężnego przysługuje skarżącej za okres od 3 miesięcy od daty poprzedzającej wniosek, tj. nie później niż od dnia [...] albowiem już na ten czas strona spełniała wszelkie przesłanki do tego świadczenia określone w ustawie z dnia 31 maja 1996r. o świadczeniu pieniężnym przysługującym osobom deportowanym do pracy przymusowej oraz osadzonym w obozach pracy przez III Rzeszę i Związek Socjalistycznych Republik Radzieckich.

W świetle powyższego fakt pozbawienia skarżącej przewidzianego ustawą uprawnienia skutkuje rażącym naruszeniem prawa obligującym organ do stwierdzenia nieważności decyzji. Skarżąca dodała, że po stwierdzeniu przez organ nieważności decyzji będzie władna wystąpić w trybie art. 417- § 2 k.p.c. na drogę postępowania sadowego o naprawienie szkody jaka bezspornie zaistniała w związku z wydaniem decyzji z dnia [...].

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko i argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi przez kontrolę działalności administracji publicznej. Według zaś art. 3 i art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne, niektóre postanowienia oraz inne akty organów administracyjnych i sprawowana jest pod względem zgodności zaskarżonych aktów administracyjnych z prawem materialnym, a także z przepisami procedury administracyjnej. W razie stwierdzenia, że zaskarżony akt został wydany z naruszeniem przepisów prawa materialnego lub procesowego, które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, bądź z naruszeniem prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, sąd administracyjny uchyla zaskarżony akt w całości lub w części.

Rozpatrując skargę, sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja została wydana zgodnie z przepisami prawa. Skarga zatem nie mogła być uwzględniona.

Przedmiotem skargi wniesionej w niniejszej sprawie jest decyzja Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych z dnia [...] utrzymująca w mocy decyzję własną tego organu z dnia [...] o umorzeniu postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji tego organu: a) z dnia [...] Nr [...] o odmowie przyznania skarżącej prawa do świadczenia pieniężnego z tytułu deportacji do pracy przymusowej oraz b) decyzji z dnia [...] Nr [...] o utrzymaniu w mocy decyzji własnej tego organu z dnia [...] Nr [...].

Pierwsza z tych decyzji, tj. decyzja z dnia [...] Nr [...] o odmowie przyznania skarżącej prawa do świadczenia pieniężnego z tytułu deportacji do pracy przymusowej, została wyeliminowana z obrotu prawnego wydaną w trybie art. 154 § 1 i 2 k.p.a. decyzją Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych z dnia [...] Nr [...], którą to decyzją organ ten uchylił w/w decyzję własną z dnia [...] i przyznał skarżącej uprawnienie do świadczenia pieniężnego przewidzianego w ustawie z dnia 31 maja 1996r. o świadczeniu pieniężnym przysługującym osobom deportowanym do pracy przymusowej oraz osadzonym w obozach pracy przez III Rzeszę i Związek Socjalistycznych Republik Radzieckich w maksymalnym, określonym w art. 3 ust. 1 tej ustawy wymiarze. Wydana w trybie art. 154 k.p.a. decyzja Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych jest decyzją prawomocną.

Druga z decyzji, której dotyczy zgłoszony przez skarżącą wniosek o stwierdzenie nieważności, to jest decyzja z dnia 1[...] Nr [...], została wyeliminowana z obrotu prawnego wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 16 lutego 2006r. w sprawie sygn. akt IV SA/Wr 837/04, którym to wyrokiem Sąd ten uchylił zaskarżoną w sprawie decyzję z dnia [...] Nr [...].

W świetle powyższych prawidłowych i niespornych w sprawie okoliczności faktycznych trafnie Kierownik Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych uznał, że wszczęte wnioskiem skarżącej postępowanie o stwierdzenia nieważności wyżej wymienionych decyzji tego organu z dnia [...] oraz z dnia z dnia [...] winno zostać umorzone na podstawie art. 105 § 1 k.p.a.

W związku z zarzutami skargi zważyć należy, że sprawa stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej jest sprawą administracyjną rozpoznawaną i rozstrzyganą w trybie postępowania nadzwyczajnego. Fragmentaryczna regulacja tego trybu postępowania powoduje, że w pozostałym zakresie do postępowania tego zastosowanie mają przepisy regulujące postępowanie zwykłe, w tym również przepis art. 105 k.p.a., który stanowi: "Gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania (§ 1). Organ administracji publicznej może umorzyć postępowanie, jeżeli wystąpi o to strona, na której żądanie postępowanie zostało wszczęte, a nie sprzeciwiają się temu inne strony oraz gdy nie jest to sprzeczne z interesem społecznym (§ 2)".

Przedmiotem postępowania w sprawie nieważności jest sprawa procesowa - rozpoznania i rozstrzygnięcia w trybie unormowanym przepisami prawa procesowego zgodnego z przepisami, głównie materialnego prawa administracyjnego, rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej materialnej, a zatem prawidłowości pod kątem kwalifikowanych wad prawnych decyzji kończącej postępowanie zwykłe. Na każdą sprawę administracyjną składają się dwa zasadnicze elementy - element podmiotowy i przedmiotowy.

Element podmiotowy sprawy administracyjnej to podmioty tego postępowania: organ administracji publicznej właściwy do orzekania w danej sprawie oraz strona postępowania. Brak jednego z tych elementów prowadzi do bezprzedmiotowości postępowania i w konsekwencji umorzenia postępowania administracyjnego.

Element przedmiotowy postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji to sprawa procesowa - rozpoznania i rozstrzygnięcia w trybie unormowanym przepisami prawa procesowego zgodnego z przepisami, głównie materialnego prawa administracyjnego, rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej materialnej, a zatem prawidłowości pod kątem kwalifikowanych wad decyzji kończącej postępowanie zwykłe lub nadzwyczajne. W sytuacji braku obowiązującej w obrocie prawnym decyzji lub wyłączenia dopuszczalności weryfikacji decyzji w tym trybie występuje bezprzedmiotowość postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji.

Organ umarza postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji gdy ustali, że żądanie stwierdzenia nieważności dotyczy wprawdzie decyzji, ale nie obowiązującej w obrocie prawnym z powodu wyeliminowania jej z tego obrotu w przewidzianym trybie prawnym zwykłym, bądź nadzwyczajnym, np. gdy decyzja zostaje uchylona w postępowaniu odwoławczym, bądź uchylona w trybie wznowienia postępowania.

Organ umarza postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji także w sytuacji, gdy decyzja była już przedmiotem kontroli sądu administracyjnego i sąd ten bądź oddalił skargę, bądź uchylił decyzję będącą przedmiotem kontroli w sprawie. Skutkiem wyroku uchylającego decyzję jest wyeliminowanie tejże decyzji z obrotu prawnego. Natomiast po wyroku oddalającym skargę niedopuszczalne jest stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej, albowiem sąd z urzędu powinien ustalić, czy występują okoliczności uzasadniające stwierdzenie nieważności wymienione w art. 156 § 1 k.p.a. Żadna z okoliczności wymienionych w tym przepisie (pkt 1 - 7) nie zmienia swej wartości prawnej z upływem czasu. Jeżeli nie występowały przyczyny nieważności w chwili wydania decyzji, to nie powstaną one również po jej wydaniu, a więc wszystkie mogą być ujawnione w postępowaniu przed sądem administracyjnym. (podobnie wyrok WSA w Warszawie z dnia 07.12.2005 r., sygn. VII SA/Wa 497/05, LEX nr 196270). Organ administracji publicznej, będąc związany wyrokiem sądu, nie może podważyć oceny sądu zgodności z prawem decyzji. Organ administracji publicznej obowiązany jest w takim przypadku po wszczęciu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, w razie gdy ustali niedopuszczalność prowadzenia postępowania w sprawie, zakończyć to postępowanie decyzją o umorzeniu postępowania.

Zatem w świetle powyższego można stwierdzić, że bezprzedmiotowość postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji obejmuje zarówno przypadek braku decyzji w sprawie, jak i niedopuszczalność weryfikacji decyzji w tym trybie (por. B. Adamiak: Przedmiot postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, Państwo i Prawo 2001, nr 8, s. 33-37).

W niniejszej sprawie decyzja Kierownika Urzędu ds. Kombatantów i Osób Represjonowanych w W. z dnia [...] została wyeliminowana z obrotu prawnego wydaną w trybie art. 154 k.p.a. decyzją tego organu z dnia [...]. Postępowanie zatem w sprawie stwierdzenia nieważności w/w decyzji Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych w W. z dnia [...] wszczęte wnioskiem skarżącej winno było, w świetle tego co powiedziano wyżej, ulec umorzeniu na podstawie art. 105 § 1 k.p.a., co prawidłowo organ decyzyjny zaskarżoną decyzją uczynił. Umorzeniu także na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. podlegało postępowanie wszczęte wnioskiem strony o stwierdzenie nieważności decyzji Kierownika Urzędu ds. Kombatantów i Osób Represjonowanych w W. z dnia [...], skoro decyzja ta została wyeliminowana z obrotu prawnego wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 16 lutego 2006 r., sygn. akt IV SA/Wr 837/04. Wyrok ten ma skutek erga omnes. Przesłanką umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji objętych wnioskiem strony, to jest decyzji z dnia [...] oraz z dnia [...] był brak owych decyzji w obrocie prawnym z powodu wyeliminowania ich z tego obrotu: pierwszej przez sam organ decyzją z dnia [...], a drugiej - wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 16 lutego 2006 r., sygn. akt IV SA/Wr 837/04. Wobec wyeliminowania z obrotu prawnego w/w decyzji, nie było podstaw do oceny, czy decyzje, których wniosek o stwierdzenie nieważności dotyczy, dotknięte były wadami kwalifikowanymi, o jakich mowa w art. 156 § 1 k.p.a. Odnoszenie się przez Sąd do podniesionych w tym przedmiocie zarzutów skargi jest zbędne.

W tej sytuacji skarga jako pozbawiona uzasadnionych podstaw podlegała oddaleniu, co orzeczono na podstawie art. 151 powołanej ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.