Wyrok WSA w Warszawie z dnia 27 sierpnia 2008 r., sygn. II SA/Wa 566/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Joanna Kube (spr.), Sędzia WSA: Bronisław Szydło, Sędzia WSA: Anna Mierzejewska, Protokolant Mateusz Rogala, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 sierpnia 2008 r. sprawy ze skargi M. Z. na decyzję Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia [...] lutego 2008 r. nr [...] w przedmiocie zwolnienia i mianowania na inne stanowisko - oddala skargę -

Komendant Główny Straży Granicznej decyzją z dnia [...] lutego 2008 r. nr [...], na podstawie art. 36 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1990 r. o Straży Granicznej (Dz. U. z 2005 r. Nr 234, poz. 1997 ze zm.) i art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. -Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), zwanej dalej kpa, uchylił decyzję Komendanta [...] Oddziału Straży Granicznej z dnia [...] grudnia 2007 r. nr [...] o zwolnieniu M.Z. z dniem [...] stycznia 2008 r. ze stanowiska [...] i z dniem [...] stycznia 2008 r. mianowaniu na stanowisko [...] w części dotyczącej daty przeniesienia i mianowania i ustalił nową datę mianowania na wyżej wskazane stanowisko na dzień [...] lutego 2008 r., w pozostałym zaś zakresie zaskarżoną decyzję utrzymał w mocy.

W uzasadnieniu decyzji ostatecznej wskazano, że ustawa o Straży Granicznej przewiduje możliwość przekształcenia stosunku służbowego funkcjonariusza Straży Granicznej w drodze przeniesienia służbowego. Poza ograniczeniami wynikającymi z przenoszenia funkcjonariusza, bez jego zgody, na niższe stanowisko służbowe, uzależniającymi podjęcie takiej decyzji od zaistnienia określonej w ustawie przesłanki (art. 42 powołanej ustawy), właściwy przełożony może bez zgody funkcjonariusza przenieść go na równorzędne stanowisko służbowe. Przeniesienie jest czynnością wynikającą z podległości służbowej pomiędzy przełożonym a podwładnym i ocena jego zasadności oraz celowości pozostaje w gestii przełożonego właściwego do wydawania w tym zakresie decyzji.

Organ podał, że M.Z. pełniąc od [...] sierpnia 2006 r. służbę na stanowisku [...] uzyskała kwalifikacje i doświadczenie umożliwiające efektywne wykonywanie powierzonych na tym stanowisku obowiązków, które pokrywają się z zakresem zadań [...]. Organ przyznając, że decyzja organu I instancji nie zawiera uzasadnienia prawnego, uznał jednak, że nie stanowi to podstawy do jej zmiany.

Komendant Główny Straży Granicznej odnosząc się do zarzutów odwołania, uznał za subiektywny pogląd, że przedmiotowe rozstrzygnięcie, będące kolejnym jej przeniesieniem służbowym, ma na celu zwolnienie jej ze służby. Zanegowano także stanowisko odwołującej się w kwestii braku możliwości jej awansowania na nowym stanowisku służbowym. Zdaniem organu, z przepisu art. 36 ustawy o Straży Granicznej nie wynikają ograniczenia w kwestii ilości przeniesień.

W skardze do Sądu M.Z. wniosła o uchylenie decyzji Komendanta Głównego Straży Granicznej oraz utrzymanej nią w mocy decyzji Komendanta [...] Oddziału Straży Granicznej z dnia [...] grudnia 2007 r., a także o zasądzenie kosztów według norm przypisanych.

Wnosząca skargę zarzuciła organowi naruszenie:

art. 42 ust. 1 i 2 ustawy o Straży Granicznej. Wyjaśniła, że z [...] nie łączą ją żadne związki organizacyjne, czy też służbowe. Zwróciła uwagę, że nie przewidziano w tej [...] stanowiska [...], co powoduje brak możliwości awansowania. Wskazała, że w jej sprawie nastąpiło obejście przepisów dotyczących przeniesienia na równorzędne stanowisko. Podała, że od lipca 2006 r. była cztery razy przenoszona na inne stanowisko służbowe (w tym dwa razy skutecznie). Wywołuje to u skarżącej poczucie braku stabilizacji zawodowej, stres oraz przypuszczenie, że przełożony działając w ten sposób chce, aby zrezygnowała z dalszego pełnienia służby,

art. 7, 77, 107 § 3 kpa przez brak uzasadnienia prawnego zaskarżonej decyzji i lakoniczność uzasadnienia faktycznego. W jej ocenie, naruszenie tych przepisów miało wpływ na wynik sprawy. Podała, że organ wydając zaskarżoną decyzję przekroczył granice uznania administracyjnego.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżanej decyzji. Odnosząc się do zarzutów skargi wskazano, że skarżąca została przeniesiona na równorzędne stanowisko służbowe. Wskaźnikiem równorzędności stanowiska są składniki uposażenia oraz kategoria jednostki organizacyjnej. Zwrócono uwagę, że stanowisko, z którego została zwolniona i na które została mianowana, mają określony ten sam stopień etatowy. Nie należą zaś do kategorii równorzędności perspektywy awansowania. Fakt częstego przenoszenia znajduje uzasadnienie w dyspozycyjności i związanej z nią konieczności podporządkowania się przez funkcjonariusza zmianom w zależności od potrzeb służby. Ustawa pragmatyczna daje ochronę w tej kwestii jedynie w zakresie równorzędności stanowisk. Brak uzasadnienia prawnego w rozstrzygnięciu I instancyjnym został konwalidowany w decyzji wydanej przez organ II instancji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Sąd przeprowadzając kontrolę zaskarżonej decyzji nie stwierdził, aby Komendant Główny Straży Granicznej utrzymując w mocy decyzję Komendanta [...] Oddziału Straży Granicznej naruszył przepisy prawa materialnego, ewentualnie przepisy postępowania administracyjnego, w stopniu w jakim mogłoby to mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skarga zatem nie zasługuje na uwzględnienie.

Stosunek służbowy funkcjonariusza Straży Granicznej, stosownie do przepisu art. 34 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1990 r. o Straży Granicznej, powstaje w drodze mianowania na podstawie dobrowolnego zgłoszenia się do służby. Wynika z tego, że konsensusu stron wymaga jedynie zadecydowanie o przyjęciu do służby, a nie ustalenie warunków pełnienia tej służby. Kandydat do służby w Straży Granicznej, oprócz posiadania predyspozycji wymienionych w art. 31 powołanej ustawy o Straży Granicznej, winien mieć na uwadze, że służba w Straży Granicznej podlega szczególnej dyscyplinie, której gotów się podporządkować. Istotą tej służby jest więc dyspozycyjność jej funkcjonariuszy i dlatego temu stosunkowi służbowemu nadano charakter stosunku administracyjnoprawnego, a więc takiego, w którym organ jednostronnie i władczo kształtuje sytuację prawną funkcjonariusza. Tak więc, zawarte w ustawie uregulowanie w zakresie rozstrzygania o przeniesieniu funkcjonariusza na inne stanowisko służbowe, co do zasady daje przełożonemu służbowemu władzę przeniesienia funkcjonariusza do pełnienia służby na równorzędnym stanowisku.

Podstawę materialnoprawną wydanego w sprawie rozstrzygnięcia stanowił przepis art. 36 ust. 1 wskazanej wyżej ustawy o Straży Granicznej. Zgodnie z brzmieniem tego przepisu, do mianowania funkcjonariusza na stanowisko służbowe, przenoszenia oraz zwalniania z tych stanowisk, właściwi są przełożeni: Komendant Główny Straży Granicznej, komendanci oddziałów Straży Granicznej oraz komendanci ośrodków szkolenia Straży Granicznej.

Z jego treści wynika, iż jest to przepis o charakterze kompetencyjnym, gdyż określono w nim wyłącznie organy uprawnione do podejmowania decyzji w sprawach w nim wymienionych. Nie wskazano natomiast w tym przepisie kryteriów i merytorycznych przesłanek uzasadniających podejmowanie decyzji w tych sprawach.

Nie ulega jednak wątpliwości, iż na podstawie tego przepisu zwolnienie funkcjonariusza z zajmowanego stanowiska służbowego połączone z równoczesnym mianowaniem na inne stanowisko służbowe może nastąpić wyłącznie na stanowisko równorzędne ze stanowiskiem poprzednio zajmowanym. Wynika to bowiem a contrario z art. 42 omawianej ustawy o Straży Granicznej, w którym wymieniono w sposób wyczerpujący obligatoryjne i fakultatywne przesłanki uzasadniające przeniesienie funkcjonariusza na niższe stanowisko służbowe.

Poza tym przeniesienie funkcjonariusza do pełnienia służby w innej miejscowości z urzędu lub na własną prośbę zostało uregulowane w art. 40 powołanej ustawy.

Stosując zasady wykładni logicznej, systemowej i celowościowej przy interpretacji powołanych przepisów należy dojść do wniosku, że właściwy komendant jest uprawniony, na podstawie art. 32 powołanej ustawy o Straży Granicznej, do przeniesienia funkcjonariusza na równorzędne stanowisko w tej samej miejscowości bez jego zgody (z urzędu) i jest to decyzja uznaniowa, przy czym ramy tego uznania wyznacza przepis art. 7 kpa, a mianowicie interes społeczny (w tym przypadku interes służby) oraz słuszny interes funkcjonariusza (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 listopada 2002 r., sygn. akt II SA 3411/01, LEX nr 142354).

Należy zwrócić uwagę, że sądowa kontrola decyzji o przeniesieniu funkcjonariusza na inne równorzędne stanowisko nie obejmuje celowości jej podjęcia, lecz zasadniczo sprowadza się do oceny, czy organ administracji nie przekroczył granic uznania przyznanego mu ustawowo, a zatem czy decyzja nie jest dotknięta dowolnością.

Oceniając, czy w rozpoznawanej sprawie organ zachował warunki do wydania decyzji uznaniowej, należy stwierdzić, że słuszny interes M.Z., o którym mowa w art. 7 kpa, nie stoi w zasadniczej sprzeczności z podjętą decyzją, a argumentacja skarżącej kwestionująca przedmiotową decyzję nie równoważy potrzeb służby. Skarżąca pełniła służbę na stanowisku [...] z zaszeregowaniem do [...] grupy uposażenia zasadniczego w [...] kategorii z mnożnikiem [...] kwoty bazowej i dodatkiem służbowym w [...] kategorii z mnożnikiem [...] kwoty bazowej. Przeniesienie na stanowisko służbowe [...] z takim samym zaszeregowaniem, mnożnikiem kwoty bazowej i wysokością dodatku służbowego należy ocenić jako przeniesienie na stanowisko równorzędne.

Organ II instancji wyczerpująco umotywował przyczyny przeniesienia służbowego. Wskazał bowiem, na konieczność wykorzystania posiadanych przez funkcjonariusza kwalifikacji i zdobytego doświadczenia podczas pełnienia służby od [...] sierpnia 2006 r. na stanowisku [...]. Jednocześnie przekonywująco wyjaśnił, że zadania [...] są zbieżne z zakresem obowiązków wówczas jej powierzonych.

Należy stwierdzić, że poza oceną Sądu w tej sprawie znalazła się kwestia dalszego przebiegu służby skarżącej, w tym także możliwości jej awansowania, gdyż nie ma to związku z jej przeniesieniem.

W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), należało orzec jak w sentencji.

Sąd nie uwzględnił wniosku o zasądzenie kosztów postępowania, ponieważ zwrot kosztów niezbędnych do celowego dochodzenia praw, w tym zwrot kosztów zastępstwa procesowego, przysługuje skarżącemu od organu w wypadku uwzględnienia skargi oraz w sytuacji określonej w art. 201 powołanej ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, co w przedmiotowej sprawie nie miało miejsca. Jednocześnie należy zwrócić uwagę, że zgodnie z art. 239 pkt 1 lit. d tej ustawy skarżąca jest zwolniona z obowiązku uiszczenia kosztów sądowych.