Wyrok WSA w Warszawie z dnia 26 października 2010 r., sygn. II SA/Wa 755/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Pisula-Dąbrowska Sędzia WSA Iwona Dąbrowska (spr.) Sędzia WSA Olga Żurawska-Matusiak Protokolant specjalista Elwira Sipak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 października 2010 r. sprawy ze skargi M. Z. na decyzję Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia [...] marca 2010 r. nr [...] w przedmiocie dodatku za wysługę lat w części dotyczącej niezaliczenia okresu zawieszenia w czynnościach od dnia [...] czerwca 2007 r. do dnia [...] stycznia 2008 r. i związanych z tym należności pieniężnych - oddala skargę

Uzasadnienie

Komendant [...] Oddziału Straży Granicznej decyzją z dnia [...] grudnia 2009 r. nr [...] w punkcie:

1. przyznał, na podstawie art. 46 ust. 4 ustawy z dnia 12 października 1990 r. o Straży Granicznej (t.j. Dz. U. z 2005 r. Nr 234, poz. 1997 z późn. zm.), M. Z. przywróconemu od dnia [...] lutego 2009 r. do służby, za okres pozostawania poza służbą świadczenie pieniężne równe uposażeniu na stanowisku zajmowanym przed zwolnieniem, za okres 6 miesięcy:

o etat w 07 grupie uposażenia zasadniczego w I kategorii z mnożnikiem 1,62 kwoty bazowej, tj. 1493,42 zł;

o dodatek służbowy na czas nieokreślony w XII kategorii z mnożnikiem 0,65 kwoty bazowej;

o dodatek służbowy zwiększony o mnożnik 0,15 kwoty bazowej;

o dodatek za wysługę lat w wysokości 11 % należnego uposażenia;

2. wliczył M. Z., na podstawie art. 46 ust. 5 ustawy o Służbie Granicznej okres, za który funkcjonariuszowi przysługuje świadczenie pieniężne, do okresu służby uwzględnianego przy ustalaniu wzrostu uposażenia zasadniczego, nagrody rocznej, a także do okresu służby, od którego zależą uprawnienia określone w art. 35 ust. 2, art. 74 ust. 1 i 2, art. 86 ust. 2, art. 115 ust. 1 i art. 119 ust. 1 ustawy o Służbie Granicznej;

3. ustalił M. Z., na podstawie § 4 ust. 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 8 lutego 2008 r. w sprawie uposażenia zasadniczego oraz dodatków do uposażenia funkcjonariuszy Straży Granicznej (Dz. U. Nr 24, poz. 148 ze zm.) i § 1 pkt 1, 3 i 6 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 10 września 2008 r. w sprawie sposobu i trybu zaliczania okresów służby i pracy do wysługi lat uwzględnianej przy ustalaniu wysokości dodatku za wysługę lat funkcjonariuszy Straży Granicznej (Dz. U. Nr 178, poz. 1101) wysługę na dzień [...] kwietnia 2009 r. - 12 lat 3 miesiące i 19 dni. Do wysługi tej zaliczone zostały okresy:

o od [...] stycznia 1996 r. do [...] grudnia 1996 r. - okres pracy w [...],

o od [...] stycznia 1997 r. do [...] maja 1997 r. - okres pobierania zasiłku dla bezrobotnych,

o od [...] maja 1997 r. do [...] czerwca 2007 r. - okres służby w Straży Granicznej,

o od [...] stycznia 2008 r. do [...] marca 2008 r. - okres służby w Straży Granicznej,

o 6 - cio miesięczny okres pozostawania poza służbą, za który przyznano funkcjonariuszowi świadczenia pieniężne na podstawie art. 46 ust. 4 ustawy o Straży Granicznej,

o od [...] kwietnia 2009 r. do [...] czerwca 2009 r. - okres służby w Straży Granicznej.

Do okresu służby, od którego zależy wysokość uposażenia, wysokość innych świadczeń pieniężnych lub prawo do nich oraz wymiar urlopu wypoczynkowego nie zaliczono okresu:

o od [...] czerwca 2007 r. do [...] stycznia 2008 r. - okres zawieszenia w czynnościach służbowych,

o pozostały okres pozostawania poza służbą ponad wymiar 6 miesięcy, za które funkcjonariuszowi przyznano świadczenie pieniężne na podstawie art. 46 ust. 4 ustawy o Straży Granicznej.

4. wskazał, że kwestia nieprzyznania nagrody rocznej za lata 2005 - 2009 na podstawie § 6 pkt 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 czerwca 2002 r. w sprawie warunków przyznawania funkcjonariuszom Straży Granicznej nagród rocznych, nagród uznaniowych i zapomóg (Dz. U. Nr 86 poz. 788) została uregulowana w osobnych rozkazach personalnych,

5. nadał na podstawie art. 108 § 1 k.p.a. swojemu rozkazowi rygor natychmiastowej wykonalności ze względu na ważny interes służby.

W uzasadnieniu organ podał, że M. Z. w dniu [...] kwietnia 2009 r. złożył wniosek o wypłatę należnych mu środków pieniężnych za okres pozostawania poza służbą. Faktem potwierdzającym przywrócenie M. Z. do służby był rozkaz personalny Komendanta [...] Oddziału Straży Granicznej z dnia [...] kwietnia 2009 r. nr [...] o przywróceniu do służby w Straży Granicznej. W związku z tym przyznano funkcjonariuszowi świadczenia pieniężne na podstawie art. 46 ust. 4 ustawy o Straży Granicznej.

Odnośnie pkt 2 decyzji organ wyjaśnił, że okres pozostawania poza służbą, za który funkcjonariuszowi nie przysługuje świadczenie pieniężne nie uważa się za przerwę w służbie w zakresie uprawnień uzależnionych od nieprzerwanego jej biegu.

W zakresie pkt 3 sentencji decyzji organ wskazał, że do wysługi lat wliczono okresy służby, pracy i zasiłku dla bezrobotnych ustalone w trakcie trwania stosunku służbowego oraz okres pozostawania poza służbą, za który funkcjonariuszowi przysługuje świadczenie pieniężne równe 6 miesiącom. Ponadto do wysługi lat zaliczono okres od dnia [...] stycznia 2008 r. do dnia zwolnienia ze służby, tj. do dnia [...] marca 2008 r., z uwagi na fakt, że dnia [...] stycznia 2008 r. ustało zawieszenie w czynnościach służbowych w związku z prawomocnym zakończeniem postępowania karnego.

Natomiast do okresu służby, od którego uzależniona jest wysokość uposażenia, organ nie zaliczył okresu zawieszenia funkcjonariusza w czynnościach służbowych od dnia [...] czerwca 2007 r. do dnia [...] stycznia 2008 r., na podstawie art. 128 ust. 2 ustawy o Straży Granicznej w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 13 kwietnia 2007 r. o zmianie ustawy o Straży Granicznej oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 82, poz. 558), w związku wyrokiem skazującym M. Z. na karę pozbawienia wolności. Ponadto do wysługi lat organ nie wliczył okresu pozostawania poza służbą ponad wymiar zaliczonych do wysługi 6 miesięcy, stosownie do treści art. 46 ust. 5 w związku z art. 46 ust. 4 ustawy o Straży Granicznej. Przepisy te bowiem przewidują możliwość wliczenia do wysługi lat maksymalnie 6 miesięcznego okresu pozostawania poza służbą.

Dodatkowo organ wyjaśnił, że z uwagi na odrębne uregulowanie świadczenia wskazanego w pkt 4 decyzji, tj. nagrody rocznej, w odrębnych decyzjach, odstąpił od uzasadnienia w tym zakresie.

M. Z., zgodnie z pouczeniem zawartym w decyzji, złożył odwołanie do Komendanta Głównego Straży Granicznej, który decyzją z dnia [...] marca 2010 r. nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. uchylił decyzję Komendanta [...] Oddziału Straży Granicznej z dnia [...] grudnia 2009 r. w części dotyczącej pkt 3 decyzji i w tym zakresie na podstawie art. 108 ust. 1 pkt 1 ustawy o Straży Granicznej, § 4 ust.1 rozporządzenia MSWiA z dnia 8 lutego 2008 r. i § 1 pkt 1, 3 i 6 rozporządzenia MSWiA z dnia 10 września 2008 r. ustalił na dzień [...] kwietnia 2009 r. prawo do dodatku za wysługę lat w wysokości 12 % należnego uposażenia zasadniczego, a w pozostałym zakresie utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu organ wskazał, że Komendant [...] Oddziału Straży Granicznej w pkt 3 decyzji ustalił dla M. Z. wysługę lat na dzień [...] kwietnia 2009 r. w wysokości 12 lat, 3 miesięcy i 19 dni. Do wysługi tej uwzględnił także okres służby M. Z. w Straży Granicznej od dnia [...] kwietnia 2009 r. do [...]czerwca 2009 r. Organ podniósł, że powyższe ustalenie wysługi na dzień [...] kwietnia 2009 r. z jednoczesnym zaliczeniem okresu służby od [...] kwietnia 2009 r. do [...] czerwca 2009 r., stanowi nieprawidłowe wyliczenie tego okresu. W związku z tym organ II instancji ustalił dla M. Z. na dzień [...] kwietnia 2009 r. łączną wysługę lat w wymiarze 12 lat, 1 miesiąc i 3 dni, co spowodowało, że dodatek za wysługę lat wynosi 12 % należnego uposażenia zasadniczego. Organ wyjaśnił ponadto, że okres od [...] kwietnia 2009 r. będzie mógł zostać wliczony do wysługi lat uwzględnianej przy ustalaniu dodatku z tego tytułu, ale na dzień zwolnienia ze służby.

Organ wyjaśnił, że zgodnie z art. 128 ust. 1 i 2 ustawy o Straży Granicznej funkcjonariuszowi zawieszonemu w czynnościach służbowych zawiesza się od najbliższego terminu płatności 50 % należnego uposażenia. Okres zawieszenia w czynnościach służbowych, nie podlega wliczeniu do okresu służby funkcjonariusza, od którego zależy wysokość uposażenia, wysokość innych świadczeń pieniężnych lub prawo do nich oraz wymiar urlopu wypoczynkowego, a także innych rodzajów urlopów przysługujących funkcjonariuszowi. Po zakończeniu postępowania karnego lub dyscyplinarnego w sprawie o czyn stanowiący podstawę zawieszenia w czynnościach służbowych funkcjonariusz otrzymuje zawieszoną część uposażenia oraz obligatoryjne jego podwyżki wprowadzone w okresie zawieszenia, jeżeli postępowanie karne zostało zakończone prawomocnym wyrokiem uniewinniającym bądź umorzeniem ze względu na okoliczności wymienione w art. 17 § 1 pkt 1-3 i 6 Kodeksu postępowania karnego, nawet po zwolnieniu ze służby (ust. 3).

Zdaniem organu w niniejszej sprawie nie została spełniona żadna z przesłanek art. 128 ust. 3 ustawy o Straży Granicznej, bowiem postępowanie karne zostało zakończone prawomocnym wyrokiem skazującym, a fakt, że M. Z. został przywrócony do służby pozostaje bez znaczenia. Organ podniósł przy tym, że umorzenie postępowania dyscyplinarnego nie stanowi okoliczności, która uzależnia zaliczenie okresu zawieszenia w czynnościach służbowych do okresu służby, bowiem wzmiankowany przepis uzależnia zaliczenie okresu zawieszenia od umorzenia postępowania karnego, a nie dyscyplinarnego. Ponadto organ wskazał, że zgodnie z § 2 ust. 1 rozporządzenia MSWiA z dnia 10 września 2008 r. nie zalicza się okresów służby i pracy, za które nie przysługiwało uposażenie zasadnicze, wynagrodzenie, zasiłek z tytułu choroby, a także okresów zawieszenia w czynnościach służbowych, zgodnie z art. 128 ust. 2 ustawy o Straży Granicznej.

Organ podniósł, że organ I instancji prawidłowo nie zaliczył okresu pozostawania poza służbą ponad okres 6 miesięcy, za który przyznano funkcjonariuszowi świadczenie pieniężne na podstawie art. 46 ust. 4 ustawy o Straży Granicznej. Zgodnie bowiem z tym przepisem funkcjonariuszowi przywróconemu do służby przysługuje za okres pozostawania poza służbą świadczenie pieniężne równe uposażeniu na stanowisku zajmowanym przed zwolnieniem, nie więcej jednak niż za okres 6 miesięcy i nie mniej niż za 1 miesiąc. Oznacza to zatem, że do okresu służby w Straży Granicznej może być wliczony jedynie okres, za jaki funkcjonariuszowi przyznano świadczenie pieniężne. Jednocześnie organ zważył, że dzień przywrócenia do służby nie jest tożsamy z dniem podjęcia służby. Sam fakt pozostawania w stosunku służbowym - bez podejmowania służby - nie rodzi prawa do uposażenia, zatem dopiero z dniem podjęcia służby przysługuje funkcjonariuszowi uposażenie. W związku z tym organ stwierdził, że do wysługi lat podlegają zaliczeniu jedynie okresy, za które przysługuje uposażenie.

Odnosząc się natomiast do kwestii nieprzyznania nagrody rocznej za lata 2005 - 2009, organ zważył, że świadczenie to nie jest przedmiotem zaskarżonej decyzji, ma tylko charakter informacyjny.

M. Z. przedmiotem skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie uczynił część decyzji Komendanta Głównego Straży Granicznej.

W skardze tej M. Z. zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie art. 128 ustawy o Straży Granicznej polegające na jego błędnej wykładni i tym samym na niewypłaceniu w terminie miesiąca od dnia wydania rozkazu personalnego o umorzeniu postępowania dyscyplinarnego przysługujących świadczeń.

W związku z powyższym M. Z. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji Komendanta Głównego Straży Granicznej w części dotyczącej uznania, że okres od [...] czerwca 2007 r. do [...] stycznia 2008 r. nie jest okresem, od którego zależy wysokość innych świadczeń pieniężnych lub prawo do nich, z uwagi na naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania.

W uzasadnieniu skarżący podniósł, że niespornym jest, iż był zawieszony w czynnościach służbowych w okresie od [...] czerwca 2007 r. do [...] stycznia 2008 r. Zawieszenie to ustało z dniem [...] stycznia 2008 r. w związku z uprawomocnieniem się wyroku skazującego, który został następnie uchylony wyrokiem Sądu Najwyższego. Skarżący wskazał, że Komendant [...] Oddziału Straży Granicznej postanowieniem z dnia [...] marca 2008 r. umorzył postępowanie dyscyplinarne - zatem brak było w obrocie prawnym decyzji o ukaraniu go karą dyscyplinarną. Skarżący podniósł, że instytucja zawieszenia w czynnościach służbowych przypisana jest do funkcjonariusza, który pozostaje w służbie. Dlatego uznać należy, że zawieszenie w czynnościach służbowych ustało z mocy prawa z chwilą zwolnienia go ze służby i na podstawie art. 128 ust. 2 ustawy o Straży Granicznej, powinien otrzymać zawieszoną część uposażenia za okres zawieszenia w czynnościach służbowych, gdyż w dniu ustania zawieszenia nie zachodziła żadna przesłanka wymieniona w art. 128 ust. 2 ustawy o Straży Granicznej.

W odpowiedzi na skargę Komendant Główny Straży Granicznej wniósł o jej oddalenie, powołując się na argumenty przedstawione w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga M. Z. nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem.

Podnieść należy, że skoro organ odwoławczy na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. może uchylić zaskarżoną do niego decyzję w części i w tym zakresie orzec co do istoty sprawy, to dopuszczalne jest wniesienie skargi tylko na tę uchyloną część decyzji, pod warunkiem, że pozostała jej część charakteryzuje się "samodzielnością w obrocie prawnym". Możliwość zaskarżenia decyzji w części występuje wówczas, gdy rozstrzygnięcie decyzji składa się z kilku elementów, z których każdy mógłby być przedmiotem rozstrzygnięcia w osobnej decyzji (elementy te mogą mieć samodzielny byt prawny), a treść wadliwego rozstrzygnięcia nie wywiera wpływu na treść pozostałych rozstrzygnięć zawartych w decyzji (J. Drachal, Orzeczenia sądowe (w:) Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zagadnienia wybrane, materiał na konferencję sędziów NSA, Popowo 20 - 22 października 2003, Warszawa 2003, s. 63 - 66). Na gruncie niniejszej sprawy istnieje możliwość wniesienia skargi na decyzję w części, bowiem pozostała decyzja Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia [...] marca 2010 r. charakteryzuje się "samodzielnością w obrocie prawnym".

Skarga sprowadza się do zarzutu, że okres zawieszenia skarżącego w czynnościach służbowych, tj. okres od [...] czerwca 2007 do [...] stycznia 2008 r. jest okresem, który wlicza się do okresu służby, od którego zależy wysokość uposażenia, wysokość innych świadczeń pieniężnych oraz wymiar urlopów lub prawo do nich.

Stosownie do art. 128 ust. 1 i 2 ustawy o Straży Granicznej, funkcjonariuszowi zawieszonemu w czynnościach służbowych zawiesza się od najbliższego terminu płatności 50 % należnego uposażenia. Okres zawieszenia w czynnościach służbowych, nie podlega wliczeniu do okresu służby funkcjonariusza, od którego zależy wysokość uposażenia, wysokość innych świadczeń pieniężnych lub prawo do nich oraz wymiar urlopu wypoczynkowego, a także innych rodzajów urlopów przysługujących funkcjonariuszowi.

Na podstawie art. 128 ust. 3 ustawy o Straży Granicznej, po zakończeniu postępowania karnego lub dyscyplinarnego w sprawie o czyn stanowiący podstawę zawieszenia w czynnościach służbowych funkcjonariusz otrzymuje zawieszoną część uposażenia oraz obligatoryjne jego podwyżki wprowadzone w okresie zawieszenia, jeżeli postępowanie karne zostało zakończone prawomocnym wyrokiem uniewinniającym bądź umorzeniem ze względu na okoliczności wymienione w art. 17 § 1 pkt 1-3 i 6 Kodeksu postępowania karnego, nawet po zwolnieniu ze służby.

Zaś stosownie do ustępu 4 omawianego artykułu, w przypadku gdy postępowanie dyscyplinarne albo karne w sprawie o czyn stanowiący podstawę zawieszenia zakończyło się w sposób określony w ust. 3, okres zawieszenia w czynnościach służbowych wlicza się do okresu służby, od którego zależy wysokość lub wymiar należności pieniężnych oraz urlopów lub prawo do nich.

Wykładnia wskazanego przepisu nie budzi wątpliwości, że okres zawieszenia w czynnościach służbowych wlicza się do okresu służby, tylko wtedy, gdy postępowanie karne zakończyło się prawomocnym wyrokiem uniewinniającym bądź umorzeniem ze względu na okoliczności wymienione w art. 17 § 1 pkt 1-3 i 6 Kodeksu postępowania karnego albo gdy postępowanie dyscyplinarne nie zakończyło się ukaraniem karą dyscyplinarną wydalenia ze służby.

Zatem w omawianej sprawie nie zostały spełnione przesłanki z art. 128 ustawy o Straży Granicznej, bowiem wobec skarżącego nie został wydany prawomocny wyrok uniewinniający, postępowanie karne nie zostało umorzone z uwagi na okoliczności wymienione w art. 17§ 1 pkt 1 - 3 i 6 kpk, ani postępowanie dyscyplinarne nie zakończyło się ukaraniem karą dyscyplinarną wydalenia ze służby.

W związku z powyższym nie można zgodzić się z twierdzeniem skarżącego, że w dniu ustania zawieszenia postępowania, tj. [...] stycznia 2008 r. nie zachodziła żadna z przesłanek wskazanych w art. 128 ust. 3 ustawy o Straży Granicznej, a co za tym idzie, że należało wliczyć do okresu służby, od którego zależy wysokość lub wymiar należności pieniężnych oraz urlopów lub prawo do nich, okres zawieszenia w czynnościach służbowych.

Wyjaśnić należy, że wyrok Sądu Najwyższego uchylający wyrok skazujący i przekazujący sprawę do ponownego rozpoznania, na który powołuje się skarżący, nie jest wyrokiem uniewinniającym. Uchylenie wyroku oznacza, że postępowanie karne trwa nadal.

Zgodzić się należy z organem, że umorzenie postępowania dyscyplinarnego nie wypełnia przesłanki z art. 128 ust. 3 ustawy o Straży Granicznej, bowiem podnoszone w tym przepisie umorzenie odnosi się wyłącznie do postępowania karnego, a nie dyscyplinarnego.

Jednocześnie wskazać należy, że zgodnie z § 2 ust. 1 rozporządzenia MSWiA z dnia 10 września 2008 r., do wysługi lat nie zalicza się okresów służby i pracy, za które nie przysługiwało uposażenie zasadnicze, wynagrodzenie, zasiłek z tytułu choroby, a także okresów zawieszenia w czynnościach służbowych, zgodnie z art. 128 ust. 2 ustawy o Straży Granicznej, a zatem do wysługi lat zalicza się jedynie te okresy, za które przysługiwało uposażenie.

Z tych względów Sąd uznał wydaną w sprawie decyzję za prawidłową, podjętą zgodnie z obowiązującymi w tej mierze przepisami, a zarzuty podniesione w skardze za nieuzasadnione.

Z uwagi na powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w oparciu o art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) orzekł, jak w sentencji wyroku