Wyrok WSA w Olsztynie z dnia 26 czerwca 2012 r., sygn. II SA/Ol 391/12

Dnia 26 czerwca 2012 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzenna Glabas Sędziowie Sędzia WSA Adam Matuszak Sędzia WSA Bogusław Jażdżyk (spr.) Protokolant Specjalista Małgorzata Krajewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 czerwca 2012 roku sprawy ze skargi Gminy na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody z dnia "[...]", Nr "[...]" w przedmiocie likwidacji szkoły podstawowej i utworzenia filii szkoły podstawowej oddala skargę.

Uzasadnienie

Z przekazanych Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie akt sprawy wynika, że rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia 6 kwietnia 2012r., nr PN.4131.94.2012 Wojewoda Warmińsko-Mazurski stwierdził nieważność uchwały Nr XVI.94.2012 Rady Gminy Stare Juchy z dnia 27 lutego 2012r. w sprawie likwidacji Szkoły Podstawowej w Skomacku Wielkim i utworzenia Filii Szkoły Podstawowej

w Starych Juchach.

Wojewoda podniósł, że w przedmiotowej sprawie Wójt Gminy Stare Juchy zrealizował obowiązek wynikający z art. 19 ust. 2 ustawy o związkach zawodowych, kierując do Komisji Międzyzakładowej NSZZ "Solidarność" Pracowników Oświaty

w Ełku oraz do Oddziału Powiatowego Związku Nauczycielstwa Polskiego w Ełku

stosowne pisma z dnia 8 grudnia 2011r.. Związki zawodowe negatywnie zaopiniowały likwidację Szkoły Podstawowej w Skomacku Wielkim (pismo z dnia 7 stycznia 2012r. Przewodniczącego Komisji Międzyzakładowej NSZZ "Solidarność" Pracowników Oświaty w Ełku, pismo z dnia 10 stycznia 2012r. znak ZNP/O Ełk/243/1/12 Prezesa Oddziału Związku Nauczycielstwa Polskiego w Ełku). Następnie projekt uchwały

o likwidacji szkoły został skierowany pod obrady Rady, która w dniu 27 lutego 2012r. podjęła uchwałę Nr XVI.94.2012, o treści odpowiadającej przedstawionej do zaopiniowania związkom zawodowym uchwale intencyjnej. Natomiast w myśl art. 19 ust. 3 ustawy o związkach zawodowych, w razie odrzucenia w całości lub w części stanowiska związku, organ samorządu terytorialnego informuje o tym związek na piśmie, podając uzasadnienie swojego stanowiska. Tymczasem z wyjaśnień Wójta Gminy Stare Juchy oraz dokumentów przedłożonych organowi nadzoru w dniu 4 kwietnia 2012r. wynika, iż nie została wyczerpana procedura z art. 19 ust. 3 ustawy

o związkach zawodowych, tzn. Wójt nie poinformował związków zawodowych

o odrzuceniu ich stanowiska. Biorąc zaś pod uwagę to, że udział związków zawodowych w procesie legislacyjnym jest regulowany ustawowo, sytuacja kiedy nie poinformowano związku na piśmie o nieuwzględnieniu jego stanowiska i tym samym uniemożliwiono związkowi obronę jego stanowiska na posiedzeniu organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego, w ocenie organu nadzoru nie może być potraktowana inaczej, jak tylko jako istotne naruszenie prawa. Stanowi to podstawę do stwierdzenia nieważności kwestionowanej uchwały. Wojewoda podkreślił, że prawidłowa pod względem prawnym uchwała musi spełniać niezbędne wymagania zarówno w aspekcie materialnym jak i formalnym. Oznacza to, że treść uchwały musi być zgodna z przepisami prawa, a ponadto tryb podjęcia uchwały musi odpowiadać określonym procedurom.

Skargę na ww. rozstrzygnięcie nadzorcze wywiodła Gmina Stare Juchy, wnosząc o jego uchylenie. Strona skarżąca zarzuciła naruszenie:

- art. 91 ust 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym w związku

z art. 19 ust 3 ustawy o związkach zawodowych przez jego niewłaściwe zastosowanie, skutkujące przyjęciem, iż uchwała Rady Gminy Stare Juchy jest sprzeczna z prawem i - w konsekwencji - stwierdzeniem jej nieważności w związku z nadaniem nadmiernego znaczenia czynności proceduralnej, jaką jest formalny brak informacji

o nieuwzględnieniu stanowiska związków zawodowych w dalszej procedurze podejmowania uchwały, jak też w związku z faktem, że strona skarżąca nie była zobowiązana do wypełnienia dyspozycji art. 19 ust. 3 ustawy o związkach zawodowych,

- art. 91 ust 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym, poprzez jego niezastosowanie - prowadzące w rezultacie do nie uznania, iż w niniejszej sprawie doszło do nieistotnego naruszenia prawa,

- art. 10 § 1 oraz art. 61 § 4 k.p.a. w związku z art. 91 ust 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym, poprzez pozbawienie strony skarżącej czynnego udziału w postępowaniu nadzorczym z uwagi na uniemożliwienie Gminie w odpowiednim czasie złożenia koniecznych wyjaśnień, przedstawienia wniosków i zarzutów, jak również dowodów na ich poparcie,

- art. 7 i 77 § 1 k.p.a. w związku z art. 91 ust 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku

o samorządzie gminnym, poprzez niewłaściwe ustalenie stanu faktycznego, wyrażające się w nie rozpatrzeniu całości materiału dowodowego, w tym wszystkich uwag

i wniosków strony skarżącej, podniesionych w piśmie Przewodniczącego Gminy Stare Juchy z dnia 2 kwietnia 2012, a dotyczących prawnych podstaw braku obowiązku prowadzenia dalszych konsultacji projektu uchwały ze związkami zawodowymi

w przedmiotowej sprawie,

- art. 107 § 3 k.p.a. w związku z art. 91 ust 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku

o samorządzie gminnym poprzez nie ustosunkowanie się do wszystkich zarzutów strony skarżącej i niepodanie przyczyn, z powodu których argumentom strony skarżącej odmówiono wiarygodności.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył co następuje:

Na mocy art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest jedynie pod względem legalności, czyli zgodności zaskarżonego aktu z prawem. Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U z 14 marca 2012r., poz. 1270 ze zm.) - zwanej dalej ustawą ppsa., zgodnie z którym Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że badaniu w postępowaniu sądowym podlega prawidłowość zastosowania przez organy administracji przepisów prawa

w odniesieniu do istniejącego stanu faktycznego oraz trafność wykładni tych przepisów.

Z zasady legalności wynika konsekwencja, iż sądy administracyjne oceniają, czy wydany akt jest zgodny z prawem obowiązującym w dacie jego wydania (vide: wyrok NSA z dnia 14 stycznia 1999r., sygn. akt II SA 4731/97, niepublikowany).

Na gruncie przedmiotowej sprawy organ nadzoru stwierdził nieważność uchwały Nr XVI.94.2012 Rady Gminy Stare Juchy z dnia 27 lutego 2012r. w sprawie likwidacji Szkoły Podstawowej w Skomacku Wielkim i utworzenia Filii Szkoły Podstawowej

w Starych Juchach. W uzasadnieniu Wojewoda podniósł, że w sprawie nie została wyczerpana procedura z art. 19 ust. 3 ustawy o związkach zawodowych, tzn. Wójt nie poinformował związków zawodowych o odrzuceniu ich stanowiska w przedmiocie likwidacji rzeczonej szkoły.

Przede wszystkim należy wskazać, że zgodnie z art. 19 ustawy z dnia 23 maja 1991 r. o związkach zawodowych (Dz. U. 2001r., Nr 79, poz. 854), organizacja związkowa, reprezentatywna w rozumieniu ustawy z dnia 6 lipca 2001r. o Trójstronnej Komisji do Spraw Społeczno-Gospodarczych i wojewódzkich komisjach dialogu społecznego (Dz.U. Nr 100, poz. 1080), ma prawo opiniowania założeń i projektów aktów prawnych w zakresie objętym zadaniami związków zawodowych. Nie dotyczy to założeń projektu budżetu państwa oraz projektu ustawy budżetowej, których opiniowanie regulują odrębne przepisy. Organy władzy i administracji rządowej oraz organy samorządu terytorialnego kierują założenia albo projekty aktów prawnych,

o których mowa w ust. 1, do odpowiednich władz statutowych związku, określając termin przedstawienia opinii nie krótszy jednak niż 30 dni. Nie przedstawienie opinii w wyznaczonym terminie uważa się za rezygnację z prawa jej wyrażenia (art. 19 ust. 2 ustawy o związkach zawodowych). Natomiast w razie odrzucenia w całości lub w części stanowiska reprezentatywnej organizacji związkowej wyrażonego w opinii, właściwy organ administracji rządowej lub samorządu terytorialnego informuje o tym związek na piśmie, podając uzasadnienie swego stanowiska. W razie rozbieżności stanowisk związek ten może przedstawić swoją opinię na posiedzeniu właściwej komisji sejmowej, senackiej lub samorządu terytorialnego (art. 19 ust. 3 ustawy o związkach zawodowych).

W niniejszej sprawie Wójt Gminy Stare Juchy wystosował do Komisji Międzyzakładowej NSZZ "Solidarność" Pracowników Oświaty w Ełku oraz do Oddziału Powiatowego Związku Nauczycielstwa Polskiego w Ełku pisma z dnia 8 grudnia 2011r. oznaczone jako znak SW.OŚ.4424.2.30.2011, z prośbą o zaopiniowanie uchwały intencyjnej o likwidacji Szkoły Podstawowej w Skomacku Wielkim i utworzeniu Filii Szkoły Podstawowej w Starych Juchach. Związki zawodowe negatywnie zaopiniowały likwidację Szkoły Podstawowej w Skomacku Wielkim (pismo z dnia 7 stycznia 2012r. Przewodniczącego Komisji Międzyzakładowej NSZZ "Solidarność" Pracowników Oświaty w Ełku, pismo z dnia 10 stycznia 2012r. znak ZNP/O Ełk/243/1/12 Prezesa Oddziału Związku Nauczycielstwa Polskiego w Ełku). Następnie projekt uchwały o likwidacji szkoły został skierowany pod obrady Rady, która w dniu 27 lutego 2012r. podjęła uchwałę Nr XVI.94.2012, o treści odpowiadającej przedstawionej do zaopiniowania związkom zawodowym uchwale intencyjnej. Rada Gminy Stare Juchy nie uwzględniła więc zgłoszonych przez związki zawodowe uwag, nie poinformowała jednak o tym fakcie związków zawodowych w formie pisemnej i tym samym nie zapewniła możliwości obrony stanowiska zaprezentowanego przez te związki zawodowe.

Tymczasem w razie odrzucenia w całości lub w części stanowiska reprezentatywnej organizacji związkowej wyrażonego w opinii, właściwy organ administracji rządowej lub samorządu terytorialnego informuje o tym związek na piśmie, podając uzasadnienie swojego stanowiska. W razie rozbieżności stanowisk związek ten może przedstawić swoją opinię na posiedzeniu właściwej komisji sejmowej, senackiej lub samorządu terytorialnego. Przedstawiony mechanizm ma charakter obligatoryjny. (Krzysztof W. Baran, Komentarz do art. 19 ustawy o związkach zawodowych).

Należy przy tym pamiętać, że istotę ogólnych uprawnień opiniodawczych związków zawodowych stanowi prawo do wypowiadania się we wszystkich istotnych sprawach społecznych i gospodarczych pozostających w zakresie ich ustawowo określonych zadań. Uprawnienia te są zabezpieczone poprzez ustawowe określenie terminu na przedstawienie opinii i zastrzeżenie, że tylko ważny interes publiczny może prowadzić do jego skrócenia, a także poprzez ustawowy wymóg - w razie odrzucenia

w całości lub części stanowiska związku - uzasadnienia przez właściwy organ samorządu terytorialnego na piśmie zajętego stanowiska. Ponadto w razie rozbieżności stanowisk związek może przedstawić swoją opinię na posiedzeniu właściwej komisji samorządu terytorialnego, a także może ją przedstawiać w środkach masowego przekazu. Istota uprawnień związków zawodowych polega więc na przedstawieniu opinii związków w określonej sprawie, (...) (por. uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie 7 sędziów NSA W-wa z dnia 29 listopada 2010r., I OPS 2/10).

Biorąc pod uwagę, że udział związków zawodowych w procesie legislacyjnym jest regulowany ustawowo, sytuacja kiedy nie poinformowano związku na piśmie

o nieuwzględnieniu jego stanowiska i tym samym uniemożliwiono związkowi obrony jego stanowiska na posiedzeniu właściwej komisji sejmowej, senackiej lub samorządu terytorialnego, nie może być potraktowana inaczej jak tylko jako istotne naruszenie prawa. Stanowi to podstawę do stwierdzenia nieważności kwestionowanej uchwały. Należy podkreślić, że prawidłowa pod względem prawnym uchwała musi spełniać niezbędne wymagania zarówno w aspekcie materialnym jak i formalnym. Oznacza to, że treść uchwały musi być zgodna z przepisami prawa, a ponadto tryb podjęcia uchwały musi odpowiadać określonym procedurom (por. wyrok WSA w Olsztynie z dnia 14 września 2010r.; patrz też wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 22 lutego 2006 r., IV SA/Wr 805/04).

Nadmienić jeszcze warto, że skoro ustawodawca przewidział w ustawie procedurę konsultacji ze związkami zawodowymi to nie może być tak, że taka procedura będzie nie przestrzegana bądź zostanie ona wypełniona tylko częściowo. Przyzwolenie na takie działanie niweczyłoby sens takiej procedury i jej rację bytu.

Odnośnie zaś zarzutu strony skarżącej, że osoby sporządzające opinię w imieniu NSZZ "Solidarność" nie posiadały do tego umocowania ani na podstawie statutu, ani też odrębnego pełnomocnictwa, a w stosunku do ZNP nie została spełniona przesłanka

z art. 19 ust. 1 ustawy o związkach zawodowych o tzw. reprezentatywności związku zawodowego, to trzeba stwierdzić, że nie są one zasadne. Przywołane zarzuty są niezrozumiałe, zwłaszcza w sytuacji gdy Wójt Gminy Stare Juchy zwrócił się pismami

z dnia 8 grudnia 2011r. do Komisji Międzyzakładowej NSZZ "Solidarność" Pracowników Oświaty w Ełku oraz do Oddziału Powiatowego Związku Nauczycielstwa Polskiego

w Ełku o zaopiniowanie uchwały intencyjnej Rady Gminy Stare Juchy dotyczącej likwidacji Szkoły Podstawowej w Skomacku Wielkim i utworzenia Filii Szkoły Podstawowej w Starych Juchach. Organ gminy zwrócił się więc do określonych podmiotów związkowych z prośbą o stosowną opinię, a następnie po jej otrzymaniu zakwestionował reprezentatywność podmiotów je wydających. Jeśli gmina miała w tym zakresie jakieś wątpliwości to powinna już na etapie zwrócenia się o opinię (ewentualnie po otrzymaniu opinii) wystąpić również o wyjaśnienie czy dany podmiot związkowy jest organem uprawnionym do jej wydania. Możliwe było zobowiązanie takiego organu do wskazania podstawy prawnej upoważniającej do sporządzenia przedmiotowej opinii i ewentualnie zobligowanie takiego podmiotu do przekazania sprawy właściwemu organowi związkowemu. Brak choćby próby podjęcia ustalenia przez organ gminy, czy określony podmiot związkowy jest uprawniony do wydania opinii w sprawie i pominięcie z tego powodu obowiązków nałożonych na organ samorządu terytorialnego na podstawie art. 19 ust. 3 ustawy o związkach zawodowych, należy uznać za naruszenie prawa przy sporządzeniu aktu prawnego objętego obowiązkiem opiniowania przez odpowiednie władze statutowe związku zawodowego.

Ponadto słuszne jest stanowisko organu nadzoru, że skoro organ gminy uznał, że odpowiednią władzą statutową związku władną do wydania opinii w sprawie będzie Komisja Międzyzakładowa NSZZ Solidarność Pracowników Oświaty w Ełku, a nie zaszły nadzwyczajne okoliczności podważające trafność tej oceny, to organ gminy winien również skierować do Komisji informację o odrzuceniu stanowiska związku.

W ocenie Sądu Komisja Międzyzakładowa NSZZ "Solidarność" Pracowników Oświaty w Ełku jest podmiotem reprezentatywnym, upoważnionym do wydania rzeczonej opinii. Warto w tym kontekście wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny

w sprawie o sygn. I OSK 2027/10 rozpatrywał skargę kasacyjną (wyrok NSA z dnia 23 lutego 2011r.) Międzyzakładowej Organizacji Związkowej NSZZ "Solidarność" Pracowników Oświaty i Wychowania Bytom w przedmiocie zamiaru likwidacji szkoły, nie odmawiając tym samym temu podmiotowi reprezentatywności w tego typu sprawie. Analogicznie należy uznać upoważnienie Komisji Międzyzakładowej NSZZ "Solidarność" Pracowników Oświaty w Ełku do wydania opinii w przedmiotowej sprawie. Wątpliwości może budzić wprawdzie reprezentatywność Oddziału Powiatowego Związku Nauczycielstwa Polskiego w Ełku, jednakże nie ma to istotnego znaczenia. Jak już wspomniano bowiem organ gminy uruchamiając procedurę konsultacji miał możliwość poczynienia stosownych wyjaśnień w tej kwestii. Bez wątpienia zaś co do zamiaru likwidacji szkoły wypowiedział się podmiot uprawniony, a więc Komisja Międzyzakładowa NSZZ "Solidarność" Pracowników Oświaty w Ełku.

Nie można również podzielić poglądu strony skarżącej jakoby została ona pozbawiona czynnego udziału w postępowaniu nadzorczym z uwagi na uniemożliwienie gminie w odpowiednim czasie złożenia koniecznych wyjaśnień, przedstawienia wniosków i zarzutów, jak również dowodów na ich poparcie. Wprawdzie od zawiadomienia o wszczęciu postępowania nadzorczego do wydania samego rozstrzygnięcia nadzorczego minęło tylko kilka dni, jednakże Przewodniczący Gminy Stare Juchy zdążył w swoim obszernym piśmie z dnia 2 kwietnia 2012r. ustosunkować się do sprawy oraz przedstawić swoje stanowisko i argumenty. Ponadto trzeba mieć na uwadze, że organ nadzoru ograniczony jest również terminem (30 dni od doręczenia mu uchwały - art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym) do stwierdzenia nieważności danej uchwały.

Podobnie bezpodstawne jest wskazanie na naruszenie w sprawie przepisów postępowania administracyjnego w postaci art. 7 i 77 § 1 k.p.a. w związku z art. 91 ust 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym. Ustalony stan faktyczny istotny dla rozstrzygnięcia sprawy nie budzi bowiem żadnych wątpliwości, podobnie jak zakres stwierdzonych naruszeń prawa. Wprawdzie organ nadzoru w wydanym rozstrzygnięciu nadzorczym nie ustosunkował się do wszystkich zarzutów strony skarżącej zgłoszonych w postępowaniu nadzorczym, ale w ocenie Sądu to uchybienie procesowe nie mogło stanowić samoistnej podstawy do uchylenia zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego.

Wobec powyższego, Sąd na mocy art. 151 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skargę jako bezzasadną oddalił.

Źródło: Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl/