Wyrok WSA w Warszawie z dnia 11 kwietnia 2013 r., sygn. V SA/Wa 2627/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA - Beata Blankiewicz-Wóltańska, Sędzia WSA - Krystyna Madalińska-Urbaniak, Sędzia WSA - Jarosław Stopczyński (spr.), Protokolant - ref. staż. Justyna Gadzialska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 kwietnia 2013 r. sprawy ze skargi S. w J. na decyzję Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia ... października 2012 r., nr ... w przedmiocie odmowy wypłaty miesięcznego dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych oddala skargę

Uzasadnienie

Po rozpatrzeniu odwołania S. w J. od decyzji Prezesa Zarządu Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych z dnia ... sierpnia 2012 r., znak: ... Minister Pracy i Polityki Społecznej decyzją z dnia ... października 2012 r. nr ... utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie.

W uzasadnieniu własnej decyzji przywołał następujące okoliczności:

Prezes Zarządu Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych odmówił stronie wypłaty miesięcznego dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych za miesiąc maj 2012 r.

Od powyższych decyzji strona złożyła odwołanie. Zarzuca zaskarżonej decyzji bezpodstawne przyjęcie przez Prezesa Zarządu PFRON, iż "co do zasady wszelkie środki jakimi dysponują jednostki sektora finansów publicznych są środkami publicznymi i nie jest możliwa sytuacja, w której jednostka taka finansuje wynagrodzenia zatrudnionych przez nią pracowników ze środków innych niż publiczne". Zdaniem strony wykładnia systemowa i celowościowa art. 26b ust. 7 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych przemawia za tym, aby nie wyłączać prawa dofinansowania do części wynagrodzeń sfinansowanych ze środków uzyskanych przez pracodawcę w ramach prowadzonej działalności gospodarczej lub ze środków przekazanych przez NFZ w ramach odpłatności za świadczone przez przychodnię usługi. Strona na potwierdzenie swojej argumentacji powołała się również na stanowisko Biura Pełnomocnika Rządu ds. Osób Niepełnosprawnych.

Uznając odwołanie za bezzasadne organ II instancji wskazał, że miesięczne dofinansowanie do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych ze środków Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych przysługuje pracodawcy po spełnieniu warunków określonych w art. 26a-26c ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej.

Zgodnie z art. 26b ust. 7 w/w ustawy miesięczne dofinansowanie nie przysługuje do wynagrodzenia pracownika w części finansowanej ze środków publicznych. Zatem zasadnicze znaczenie ma stwierdzenie czy wynagrodzenia pracowników niepełnosprawnych zatrudnionych w jednostkach sektora finansów publicznych, w szczególności w samodzielnych publicznych zakładach opieki zdrowotnej są finansowane ze środków publicznych.

Organ odwoławczy przypomniał , że zgodnie ze stanowiskiem Ministra Finansów z dnia ... grudnia 2011 r. znak: ... ustawa z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych posługuje się pojęciem "środki publiczne" nie definiując jednak w/w terminu. W związku z powyższym Minister Finansów wskazał, że w/w pojęcie należy definiować zgodnie z art. 5 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych.

Środkami publicznymi zgodnie z w/w artykułem są:

1) dochody publiczne;

2) środki pochodzące z budżetu Unii Europejskiej oraz nie podlegające zwrotowi środki z pomocy udzielanej przez państwa członkowskie Europejskiego Porozumienia o Wolnym Handlu (EFTA);

3) środki pochodzące ze żródeł zagranicznych nie podlegające zwrotowi, inne niż wymienione w pkt 2;

4) przychody budżetu państwa i budżetów jednostek samorządu terytorialnego oraz innych jednostek sektora finansów publicznych pochodzące:

a) ze sprzedaży papierów wartościowych;

b) z prywatyzacji majątku Skarbu Państwa oraz majątku jednostek samorządu terytorialnego;

c) ze spłat pożyczek i kredytów udzielonych ze środków publicznych;

d) z otrzymanych pożyczek i kredytów;

e) z innych operacji finansowych;

5) przychody jednostek sektora finansów publicznych pochodzące z prowadzonej przez nie działalności oraz pochodzące z innych źródeł.

Natomiast zgodnie z ust. 2 w/w artykułu dochodami publicznymi są :

1) daniny publiczne, do których zalicza się: podatki, składki, opłaty, wpłaty z zysku przedsiębiorstw państwowych i jednoosobowych spółek Skarbu Państwa, a także inne świadczenia pieniężne, których obowiązek ponoszenia na rzecz państwa, jednostek samorządu terytorialnego państwowych funduszy celowych oraz innych jednostek sektora finansów publicznych wynika z odrębnych ustaw:

2) inne dochody budżetu państwa, jednostek samorządu terytorialnego oraz innych jednostek sektora finansów publicznych, należne na podstawie odrębnych ustaw lub umów międzynarodowych;

3) wpływy ze środków wyrobów i usług świadczonych przez jednostki sektora finansów publicznych;

4) dochody z mienia jednostek sektora finansów publicznych, do których zalicza się w szczególności:

a) wpływy z umów najmu, dzierżawy i innych umów o podobnym charakterze;

b) odsetki od środków na rachunkach bankowych;

c) odsetki od udzielonych pożyczek i od posiadanych papierów wartościowych;

d) dywidendy z tytułu posiadanych praw majątkowych;

5) spadki, zapisy i darowizny w postaci pieniężnej na rzecz jednostek sektora finansów publicznych;

6) odszkodowania należne jednostkom sektora finansów publicznych;

7) kwoty uzyskane przez jednostki sektora finansów publicznych z tytułu udzielonych poręczeń i gwarancji;

8) dochody ze sprzedaży majątku, rzeczy i praw, nie stanowiące przychodów w rozumieniu ust. 1 pkt 4 lit. a i b.

Jednocześnie zauważono, że strona - S. w J. zgodnie z art. 9 pkt 10 w/w ustawy jest jednostką sektora finansów publicznych.

Organ podkreślił również, że zgodnie z postanowieniami ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowych ze środków publicznych środki finansowe Narodowego Funduszu Zdrowia przekazywane samodzielnym publicznym zakładom opieki zdrowotnej (SP ZOZ) w ramach odpłatności za świadczone przez SP ZOZ usługi są środkami publicznymi (art. 114 ust. 1 ) i nie tracą swojego publicznego charakteru z momentem ich przekazania. Z ich charakteru wynika szereg obowiązków wiążących się z ich wydatkowaniem i wykorzystaniem. Poza tym działalność SP ZOZ jako jednostek finansów publicznych finansowana jest z uzyskiwanych przez nie dochodów i przychodów stanowiących środki publiczne. W kosztach tej działalności mieszczą się również wydatki na wynagrodzenia pracowników, co oznacza, że finansowane są one że środków publicznych. Ponadto Minister Finansów stwierdził również, że wypłacane ze środków PFRON miesięczne dofinansowanie do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych nie przysługuje m.in. samodzielnym publicznym zakładom opieki zdrowotnej, które są jednostkami sektora finansów publicznych finansującymi swoją działalność (w tym wynagrodzenie pracowników) ze środków publicznych. W związku z powyższym dotychczasowe stanowisko Ministra Pracy i Polityki Społecznej okazało się być niezasadnym.

Uzasadniając swoje stanowisko organ odwoławczy powołał się także na poglądy wyrażone przez tut. sąd w podobnych sprawach oznaczonych sygnaturami: V SA/Wa 703/12, V SA/Wa 645/12 oraz V SA/Wa 1169/12.

Decyzję organu odwoławczego zaskarżył S. w J. wnosząc o jej uchylenie, a nadto o uchylenie decyzji organu I instancji jak również o zasądzenie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi podkreślono m.in., że argumentacji i uzasadnienia decyzji Ministra Pracy i Polityki Społecznej skarżący nie podziela. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że decydującym powodem utrzymania w mocy decyzji PFRON było stanowisko Ministra Finansów z dnia ... grudnia 2011 r. co prowadzi do wniosku, że przeważył interes fiskalny państwa nad zasadą praworządności, która była przestrzegana od lat przy stosowaniu przepisów ustawy.

Nadto nie może się ostać stanowisko w którym dopiero w 2010 r. opierając się głównie na publicznym charakterze środków którymi dysponował pracodawca, PFRON zmienia dotychczasowy sposób stosowania przepisów na niekorzyść adresatów prawa, pomimo, iż przepisy odnoszące się do tego przedmiotu nie uległy zmianie. Zdaniem skarżącego jest to nieuzasadnione nawet w sytuacji gdyby uzasadnieniem zmiany tej interpretacji była troska o finanse publiczne.

Skarżący podnosi, iż oprócz środków przekazywanych przez Narodowy Fundusz Zdrowia w 2010 r. 2011 r. i w 2012 r. szpital uzyskiwał również przychody pochodzące z innych źródeł. Środki finansowe na działalność i wynagrodzenia osób niepełnosprawnych pozyskiwane są przez skarżącego na zasadach rynkowych analogicznie jak przez niepubliczne zakłady opieki zdrowotnej, a skarżący nie otrzymuje żadnych innych środków publicznych.

W ocenie skarżącego brak jest podstaw do negowania uprawnień skarżącego uzyskiwania dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych na podstawie publicznego charakteru środków jakimi dysponuje szpital w procesie wypłaty wynagrodzeń pracownikom. Podstawy takie były wówczas, gdy środki takie dostarczane były do SP ZOZ "z zewnątrz" ze wskazaniem na wynagrodzenia pracowników. Środki uzyskiwane z kontraktu z Narodowym Funduszem Zdrowia lub otrzymywane na podstawie kontraktów cywilnoprawnych zawieranych z różnymi podmiotami nie są środkami przekazywanymi skarżącemu ze wskazaniem na wynagrodzenia pracowników niepełnoprawnych, ale zapłatą dla skarżącego za wykonane usługi.

Za stanowiskiem skarżącego przemawiają także wcześniejsze, stanowiska Ministra Pracy i Polityki Społecznej, określające przesłankę celowościową wprowadzenia przepisu art. 26b ust. 7. Zmiana w chwili obecnej wcześniejszej interpretacji art. 26b ust. 7 bez zmiany dotychczasowego brzmienia stanowi naruszenie zasady zaufania do panującego prawa.

Poza tym skarżący zatrudniając osoby niepełnosprawne ponosi zwiększone koszty wynikające między innymi z krótszego czasu pracy takich osób, z przysługującego im dłuższego wymiaru urlopu czy dodatkowych dni wolnych na turnusy rehabilitacyjne.

Skarżący zarzuca, iż stanowisko przyjęte przez PFRON i Ministra Pracy i Polityki Społecznej narusza art. 32 Konstytucji tj. zasadę równości, w zakresie możliwości publicznych i niepublicznych zakładów opieki zdrowotnej do dofinansowania wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych, z uwagi na fakt, iż Państwowy Fundusz Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych dofinansowanie wypłaca niepublicznym zakładom.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej - art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269). W oparciu o art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. 2012, poz. 170) sądy stosują środki określone w ustawie.

Regulacje te określają podstawową funkcję sądownictwa i toczącego się przed nim postępowania, którą jest sprawowanie wymiaru sprawiedliwości poprzez działalność kontrolną nad wykonywaniem administracji publicznej. W tym zakresie mieści się ocena, czy zaskarżona decyzja odpowiada prawu i czy postępowanie prowadzące do jej wydania nie jest obciążone wadami uzasadniającymi uchylenie rozstrzygnięcia.

Rozważając argumenty przedstawione w skardze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że nie są one trafne a w konsekwencji skarga nie jest zasadna, co skutkowało jej oddaleniem.

Przechodząc do oceny niniejszej sprawy zauważyć należy, że art. 26b ust. 7 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych zawiera jednoznaczny zapis, iż miesięczne dofinansowanie nie przysługuje do wynagrodzenia pracownika w części finansowanej ze środków publicznych. W ocenie Sądu, na gruncie art. 5 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych, nie może budzić wątpliwości pojęcie "środków publicznych" i fakt, iż wszystkie środki finansowe, którymi dysponuje strona skarżąca stają się środkami publicznymi z mocy i w rozumieniu ustawy o finansach publicznych. Z zapisu art. 26b ust. 7 ustawy o rehabilitacji zawodowej nie można, zasadnie wyinterpretować, iż wyłączeniu od dofinansowania podlegają tylko te środki publiczne, które zostały przekazane stronie z wyraźnym przeznaczeniem na wynagrodzenie pracowników SP ZOZ. "Finansowanie" w znaczeniu użytym w art. 26b ust. 7 ustawy to termin z zakresu ekonomii i tłumaczony może być wyłącznie z odniesieniem się do Słownika Ekonomicznego, który definiuje "finansowanie" jako "wszystkie przedsięwzięcia w przedsiębiorstwie, które zapewniają przedsiębiorstwu kapitał i które służą kształtowaniu optymalnej struktury kapitałowej". Brak zatem w zapisie art. 26b ust. 7 ustawy o rehabilitacji zawodowej związku pomiędzy brakiem podstawy do dofinansowania do wynagrodzenia pracownika a ukierunkowanym przekazaniem na ten cel pieniędzy ze środków publicznych. Ponieważ Samodzielne Publiczne Zakłady Opieki Zdrowotnej są jednostkami sektora finansów publicznych finansującymi swoją działalność, w tym wynagrodzenia pracowników, w całości ze środków publicznych bez znaczenia jest tu odmienność gospodarki finansowej samodzielnych publicznych zakładów opieki zdrowotnej w odniesieniu do pozostałych jednostek sektora finansów publicznych. Przepis art. 26b ust. 7, nie rozróżnia, czy dotyczy prefinansowania czy refinansowania, a także nie przesądza, na jakiej podstawie następuje przekazanie środków publicznych na wynagrodzenia.

Wykazać również należy, iż art. 114 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz.U. z 2008 r. nr 164, poz.1027 z późn. zm.) wyraźnie określa, że środki finansowe Narodowego Funduszu Zdrowia są środkami publicznymi, co wbrew twierdzeniom skarżącej oznacza, że nie tracą one swego publicznego charakteru z momentem ich przekazania. Działalność SPZOZ - jako jednostek sektora publicznego - finansowana jest z uzyskiwanych przez nie dochodów i przychodów stanowiących środki publiczne. W kosztach tej działalności mieszczą się również wydatki na wynagrodzenia pracowników, co zdaniem Sądu oznacza, że finansowane są one ze środków publicznych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdza, iż stanowiący podstawę prawną zaskarżonego rozstrzygnięcia art. 26 b ust. 7 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych został przez organy administracyjne orzekające w sprawie prawidłowo zinterpretowany i zastosowany.

Poza wpływem na rozstrzygnięcie Sądu w rozpoznawanej sprawie pozostaje fakt zmiany stanowiska organu dotyczącego interpretacji tego przepisu.

Sąd podkreśla, iż organ orzekający w sprawie zobowiązany był do odstąpienia od błędnej interpretacji stosowanego przepisu w momencie, gdy uzyskał świadomość błędu oraz do stosowania od tej chwili właściwej wykładni we wszystkich sprawach, w których wydawał decyzje na podstawie art. 26b ust. 7 ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych. W doktrynie ugruntowany jest pogląd, że orzecznictwo organu może podlegać zmianom, o ile organ wykaże, że są ku temu uzasadnione przyczyny, a taka sytuacja miała miejsce w rozpoznawanej sprawie. Wyłącznie nieuzasadniona zmienność poglądu organu stanowi naruszenie art. 8 k.p.a.. Zasada zaufania obywatela do państwa nie oznacza bowiem, że organ nie może zmieniać ocen prawnych - w szczególności gdy zmiana prowadzi do prawidłowego zastosowania określonych przepisów - ale że nie może tego czynić dowolnie, w sposób uniemożliwiający kontrolę argumentacji przemawiającej, w jego ocenie, za przedmiotową zmianą (v. wyrok WSA w Białymstoku z dnia 9 marca 2010r. sygn.akt II SA/Bk 31/10). W rozpoznawanej sprawie organ wyjaśnił w sposób wyczerpujący podjęte rozstrzygnięcie.

Mając powyższe na uwadze w ocenie Sądu nie jest uzasadnione stanowisko strony skarżącej dotyczące naruszeń wskazanych w skardze przepisów prawa poprzez błędne uznanie środków przeznaczonych na finansowanie wynagrodzeń osób niepełnosprawnych za środki publiczne. Kluczowe jest tutaj brzemienie i ugruntowana w orzecznictwie sądowym wykładnia art. 5 ustawy o finansach publicznych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym sprawę podzielił tutaj wielokrotnie prezentowane już w orzecznictwie stanowisko wskazujące, iż wszystkie środki finansowe, którymi dysponują SPZOZ stają się środkami publicznymi z mocy i w rozumieniu ustawy o finansach publicznych (vide: V SA/Wa 1118/12, V SA/Wa 832/12, V SA/Wa 1101/12, V SA/Wa 1085/12, V SA/Wa 682/12 - http://orzeczenia.nsa.gov.pl/).

Odnosząc się natomiast do zarzutu naruszenia art. 32 Konstytucji sąd wyjaśnia, iż organowi orzekającemu na podstawie obowiązującej ustawy i stosującemu po korekcie błędu tą samą wykładnię przepisu do wszystkich podmiotów ubiegających się o dofinansowanie do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych nie można postawić zasadnie zarzutu naruszenia tego przepisu. Wynikająca z art. 32 ust. 1 Kosntytucji zasada równości oznacza, że podmioty o tym samym stastusie prawnym mogą w tej samej sytuacji faktycznej i prawnej oczekiwać takiego samego rozstrzygnięcia w procesie stosowania prawa. Nie stanowi zatem naruszenia tej zasady odmienne uregulowanie podobnych kwestii w przepisach regulujących uprawnienia różnych podmiotów.

Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dopatrzył się także naruszenia przez organ przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a tym samym doprowadzić do uwzględnienia skargi na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Organ działał na podstawie przepisów prawa (art. 6 k.p.a.); podejmował kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia sprawy i dokonał oceny w oparciu o cały materiał dowodowy zebrany i rozpatrzony w sposób wyczerpujący (art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a.).

Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, z mocy art. 151 prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, oddalił skargę

Źródło: Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl/