Postanowienie WSA w Gdańsku z dnia 22 maja 2013 r., sygn. II SA/Gd 37/13

Inne

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Dorota Jadwiszczok (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Jolanta Górska Sędzia WSA Janina Guść Protokolant: Starszy Sekretarz Sądowy Agnieszka Szczepkowska po rozpoznaniu w dniu 22 maja 2013 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi Wojewody na uchwałę Rady Gminy Tuchomie z dnia 28 czerwca 2012 r., nr XI/112/2012 w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego postanawia oddalić wniosek Stowarzyszenia A w B. o dopuszczenie do udziału w sprawie w charakterze uczestnika postępowania.

Uzasadnienie

Wojewoda wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na uchwałę Gminy z dnia 28 czerwca 2012 r., nr [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenów predysponowanych pod lokalizację siłowni wiatrowych w obrębie geodezyjnym T. i P. w gminie T.

W toku postępowania sądowoadministracyjnego Stowarzyszenie "A" z siedzibą w B. wystąpiło z wnioskiem o dopuszczenie do udziału w sprawie w charakterze uczestnika na podstawie art. 33 § 2 w zw. z art. 25 § 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W uzasadnieniu wyjaśniło, że celem Stowarzyszenia jest działanie na rzecz mieszkańców Ziemi B. i ochrona wartości w odniesieniu do szeroko pojętej ekologii i środowiska naturalnego, a także wspieranie demokracji, budowanie społeczeństwa obywatelskiego oraz umacnianie idei samorządowych w środowisku lokalnym. Stowarzyszenie powołane jest również do działania na rzecz racjonalnego, zrównoważonego i zintegrowanego rozwoju Ziemi B. oraz ochrony jej walorów przyrodniczych, krajobrazowych i kulturowych oraz środowiska.

Realizując powyższe cele, Stowarzyszenie w dniu 28 czerwca 2012 r. podjęło uchwałę nr [...], w której wyraziło wolę wstąpienia w sprawy związane z uchwalaniem projektów planów miejscowych dla terenów predysponowanych pod elektrownie wiatrowe w gminie T. i B., następnie w dniu 8 grudnia 2012 r. podjęta została uchwała nr [...], dotycząca wyrażenia zgody na przyjęcie i prowadzenie spraw związanych z interesem prawnym osób składających upoważnienia w zakresie zaskarżenia uchwał Rad Gmin B. i T.

Wnioskujące Stowarzyszenie podkreśliło, że posiada dużą wiedzę i doświadczenie w zakresie praktycznego stosowania przepisów prawa związanego z przygotowaniem i uchwalaniem planów miejscowych, jak również znajomość wszystkich aspektów niniejszej sprawy, która może wspomóc kontrolę sądową. Ponadto członkowie Stowarzyszenia udokumentowali naruszenia prawa poczynione na etapie przygotowania projektów planów miejscowych i wnosili o interwencję Wojewody.

Rada Gminy w odpowiedzi na powyższy wniosek wniosła o jego oddalenie. Pełnomocnik Rady wskazał, że organizacja społeczna mogłaby przystąpić do postępowania w sprawie dotyczącej interesu prawnego innych osób jedynie w zakresie swej statutowej działalności. Niniejsze postępowania ma charakter postępowania nadzorczego i nie jest związane z interesem prawnym Wojewody. Dodatkowo podkreślono, że przedmiotowa sprawa sądowoadministracyjna nie mieści się w zakresie statutowej działalności Stowarzyszenia, bowiem w § 2 pkt 19 statutu wprost zostało zaznaczone, że Stowarzyszenie może brać udział w postępowania przed sądem jedynie w zakresie interesów prawnych innych osób. Także inne regulacje statutu nie stanowią podstawy uprawniającej Stowarzyszenie do przystąpienia do niniejszego postępowania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Zgodnie z treścią art. 33 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", osoba, która brała udział w postępowaniu administracyjnym, a nie wniosła skargi, jeżeli wynik postępowania sądowego dotyczy jej interesu prawnego, jest uczestnikiem tego postępowania na prawach strony. Zgodnie natomiast z § 2 tego artykułu udział w charakterze uczestnika może zgłosić również osoba, która nie brała udziału w postępowaniu administracyjnym, jeżeli wynik tego postępowania dotyczy jej interesu prawnego, a także organizacja społeczna, o której mowa w art. 24 § 5, w sprawach innych osób, jeżeli sprawa dotyczy zakresu jej statutowej działalności.

Powołany wyżej przepis art. 33 § 2 p.p.s.a. umożliwia dopuszczenie do udziału w postępowaniu sądowym każdej osoby, której interesu prawnego to postępowanie dotyczy, jeżeli nie brała ono udziału w postępowaniu administracyjnym. Ugruntowane i uzasadnione jest w orzecznictwie stanowisko, że na tej podstawie nie jest możliwe dopuszczenie do udziału innych osób w postępowaniu zainicjowanym skargą organu nadzoru na akt prawa miejscowego (por. postanowienie NSA z 26 czerwca 2012 r., sygn. II OZ 532/12).

Zaskarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego, podjęta została zgodnie z procedurą przewidzianą przepisami ustawy o planowaniu, a jej wydanie nie było poprzedzone przeprowadzeniem postępowania administracyjnego w rozumieniu Kodeksu postępowania administracyjnego. Odrębność postępowania dotyczy zarówno podjęcia uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jak również wniesienia do sądu administracyjnego skargi na tę uchwałę w trybie art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym przez Wojewodę. Zdaniem Sądu w postępowaniu sądowoadministracyjnym, którego przedmiotem jest skarga organu nadzoru na uchwałę rady gminy przepis art. 33 § 2 p.p.s.a. w stosunku do osób powołujących się na własny interes prawny nie znajduje zastosowania.

Również przepisy ustawy o samorządzie gminnym nie dają podstawy do dopuszczenia wnioskodawcy do udziału w postępowaniu sądowym. Wniesienie bowiem skargi do sądu przez Wojewodę jest skorzystaniem przez niego z jednego ze środków służących wykonywaniu nadzoru nad działalnością gminy na podstawie kryterium zgodności z prawem, a legitymacja organu jest oparta na samodzielnej podstawie prawnej (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym), która nie może być jednocześnie podstawą do wniesienia skargi przez inny podmiot. Stroną postępowania sądowego zainicjowanego skargą wojewody na uchwałę rady gminy jest wyłącznie wojewoda jako organ nadzoru oraz organ uchwałodawczy gminy (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 lipca 2010 r., sygn. akt II OZ 623/10, dostępne na stronie www.orzeczenie.nsa.gov.pl).

Przepis art. 33 § 2 p.p.s.a dotyczy również dopuszczenia do udziału w postępowaniu w sprawach innych osób organizacji społecznej, jeżeli sprawa dotyczy zakresu jej statutowej działalności. Wskazać jednak należy, iż udział organizacji społecznej w sprawie innych osób nie może służyć partykularnym interesom samej organizacji lub jej członków, lecz musi odpowiadać wymaganiom racjonalnie pojmowanej kontroli społecznej nad postępowaniem administracyjnym w sprawach indywidualnych i działaniem w nim organów administracji (B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego Komentarz, Warszawa 1996 r., str. 226). A zatem, sąd administracyjny badając zgłoszony w trybie art. 33 § 2 p.p.s.a. wniosek o dopuszczenie organizacji społecznej do udziału w sprawie winien sprawdzić, czy spełnione są warunki formalno - prawne, czy organizacja jest powołana zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa powszechnie obowiązującego, a zakres działalności statutowej uwzględnia charakter rozstrzyganej sprawy sądowoadministracyjnej, czy udział tej organizacji odpowiada celowi sądownictwa administracyjnego i wreszcie, czy organizacja realizuje cel publiczny do którego została powołana (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 kwietnia 2012 r., sygn. akt II OZ 795/12, ogólnodostępne na stronie internetowej Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych prowadzonej przez NSA).

W ocenie składu orzekającego w niniejszej sprawie z art. 33 § 2 p.p.s.a. nie wynika zasada obligatoryjnego udziału każdej organizacji społecznej występującej w sprawach innych osób dotyczących działalności statutowej tej organizacji. Sąd uwzględniając bowiem wskazane w akapicie powyższym kryteria, bada dopuszczalność udziału wnioskującej organizacji w konkretnym postępowaniu sądowoadministracyjnym.

Dlatego też konieczna stała się ocena przez Sąd, czy podniesione przez stowarzyszenie we wniosku o dopuszczenie do udziału kwestie są na tyle zbieżne z przedmiotem niniejszego postępowania, że uzasadniają udział w nim wnioskującego podmiotu. Rozstrzygnięcie w przedmiocie wniosku o dopuszczenie nie może mieć bowiem cech dowolności, lecz musi być uzasadnione w okolicznościach danej sprawy.

Analizując z tego punktu widzenia cel działalności Stowarzyszenia "A" z siedzibą w B., należy uwzględnić treść statutu Stowarzyszenia, który wytycza cele jego działalności. W treści statutu wymieniono między innymi przytoczone powyżej cele, które Stowarzyszenie wskazało jako uzasadniające, jego zdaniem, wniosek o dopuszczenie do udziału w niniejszej sprawie w charakterze uczestnika.

Stwierdzić należy, że podniesiony argument wskazujący, że będąca przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie uchwała dotycząca miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego mieści się w celach statutowych Stowarzyszenia (konkretnie wskazano na szeroko pojętą ochronę przyrody i zrównoważonego rozwoju) jest zbyt ogólny, by skutecznie uzasadniać udział wnioskującej organizacji społecznej w toczącym się postępowaniu. Wskazać należy, iż Stowarzyszenie nie złożyło żadnych konkretnych uwag do niniejszej sprawy (za takie bowiem nie może być uznane popieranie skargi Wojewody wniesionej w niniejszej sprawie ani dokumentowania nieprawidłowości związanych z uchwaleniem przedmiotowego planu).

W ocenie Sądu, w świetle przytoczonego art. 33 § 2 p.p.s.a., nie ma wystarczających podstaw do uznania, że wnioskującemu o dopuszczenie do udziału w postępowaniu sądowym Stowarzyszeniu "A" z siedzibą w B. można przyznać przymiot uczestnika postępowania w niniejszej sprawie. Wynik niniejszego postępowania nie dotyczy interesu prawnego samego Stowarzyszenia, które nie jest podmiotem jakiegokolwiek stosunku prawnego związanego ze sprawą. O istnieniu interesu prawnego przesądza norma prawa materialnego, natomiast od interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, kiedy to dany podmiot jest wprawdzie bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, nie może jednak wskazać przepisu prawa powszechnie obowiązującego, który stanowiłby podstawę jego roszczenia i w konsekwencji uprawniał go do żądania stosownych czynności organu administracji. Interes prawny musi być osobisty, własny, indywidualny, znajdujący swoją podstawę w przepisach prawa materialnego oraz potwierdzenie w okolicznościach faktycznych (B. Dauter, Metodyka pracy sędziego sądu administracyjnego, wyd. 2, Warszawa 2009, s. 80).

Celem Stowarzyszenia jest działanie na rzecz mieszkańców Ziemi B. i ochrony takich wartości jak: ekologia, środowisko naturalne, współdziałanie, kształtowanie i kontrola prowadzenia polityki przestrzennej, wspieranie demokracji, budowanie społeczeństwa obywatelskiego oraz umacnianie idei samorządowych w środowisku lokalnym, działania na rzecz racjonalnego, zrównoważonego i zintegrowanego rozwoju Ziemi B., ochrona walorów przyrodniczych, krajobrazowych i kulturowych oraz środowiska zamieszkania człowieka. Takie właśnie cele wymieniło Stowarzyszenie wnosząc o dopuszczenie do udziału w postępowaniu, wskazując go jako statutowy cel uzasadniający udział w niniejszym postępowaniu.

Ten fragment statutu Stowarzyszenia wskazuje, że Stowarzyszenie działa na rzecz ochrony przyrody i zrównoważonego rozwoju, przy czym w ocenie Sądu oznacza to, że Stowarzyszenie zajmuje się wszystkimi aspektami ludzkiej aktywności w tym przedmiocie. Jednakże Sąd nie ma podstaw by zakładać, że Stowarzyszenie jest wyspecjalizowane w sprawach z zakresu uchwalania planów zagospodarowania przestrzennego. Wręcz przeciwnie, skoro nie prowadzi działalności w celu obrony przed niekorzystnymi zmianami prawa miejscowego, to trudno przyjąć, że jednym ze sposobów wykonywania jego działalności jest branie udziału w postępowaniu w sprawach z tego zakresu. Z uzasadnienia wniosku Stowarzyszenia nie wynika również, aby dotychczasowy całokształt jego działalności wskazywał na istnienie związku z przedmiotem niniejszej sprawy.

Mając powyższe na uwadze, stwierdzić należy, że brak było podstaw by uznać udział Stowarzyszenia w niniejszej sprawie za uzasadniony.

Należy również zauważyć, że na etapie sporządzania lub zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego organy biorą pod uwagę kwestie dotyczące zasad ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu kulturowego. Nadto ustawa z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (DZ.U nr 80, poz.717 ze zm.) przewiduje udział czynnika społecznego poprzez możliwość składania wniosków, dyskusje publiczną, składanie uwag do projektu.

W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku na podstawie art. 33 § 2 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.

Źródło: Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl/