Wyrok WSA w Gliwicach z dnia 28 listopada 2013 r., sygn. IV SA/Gl 1070/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Tadeusz Michalik Sędziowie Sędzia WSA Teresa Kurcyusz - Furmanik Sędzia WSA Edyta Żarkiewicz (spr.) Protokolant Monika Rał po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 listopada 2013 r. sprawy ze skargi M. K. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie konsultacji z mieszkańcami 1) uchyla zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze w części, w której została tym rozstrzygnięciem stwierdzona nieważność § 2 ust 4 pkt 4 uchwały Rady Miasta K. z dnia [...] r. nr [...] i określa, że w tej części rozstrzygnięcie nadzorcze nie może być wykonane; 2) w pozostałej części skargę oddala.

Uzasadnienie

Rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...] r. Nr [...] Wojewoda [...], na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 594) stwierdził nieważność uchwały Nr [...] Rady Miasta K. z dnia [...] r. w sprawie zasad i trybów przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami Miasta K. w części określonej w § 1 ust. 5 oraz w § 2 ust. 4 pkt 4 uchwały, jako sprzecznej z art. 5a ust. 2 w związku z ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. W uzasadnieniu organ nadzoru wskazał, że podstawą prawną przedmiotowej uchwały jest art. 5a ust. 2 wyżej wymienionej ustawy, według którego zasady i tryb przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami gminy określa uchwałą rady gminy. W tym zakresie podniósł, że ustawodawca kształtując upoważnienie rady gminy do wydania przedmiotowej uchwały, precyzyjnie wskazał, które kwestie pozostawił regulacji jednostki samorządu terytorialnego. Organ nadzoru podkreślił, że w przypadku aktów prawa miejscowego, przekroczenie delegacji ustawowej stanowi istotne naruszenie prawa. Rada gminy obowiązana jest przestrzegać zakresu udzielonego przez ustawę upoważnienia co do tworzenia przepisów wykonawczych i w tych działaniach nie może tego upoważnienia zawężać i przekraczać. Wydając akty będące źródłem powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej na obszarze danej gminy (art. 87 ust. 2 Konstytucji RP) rada musi respektować zakres delegacji zawartej w aktach prawnych wyższego rzędu, powstrzymując się od wypełniania ich treści postanowieniami ustawy (por. wyrok NSA z dnia 28 lutego 2003 r., sygn. akt I SA/Lu 882/02, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Ponadto organ podniósł, że formułując określoną delegację do wydania aktu wykonawczego, ustawodawca przekazał upoważnienie do uregulowania wyłącznie kwestii nie objętych dotąd żadną normą o charakterze powszechnie obowiązującym. Dodał, że z istoty aktu prawa miejscowego wynika niedopuszczalność takiego działania organu realizującego delegację ustawową, które polega na powtarzaniu bądź modyfikacji wiążących go norm o charakterze powszechnie obowiązującym. Wskazał, że zgodnie z art. 5a ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym - w wypadkach przewidzianych ustawą oraz w innych sprawach ważnych dla gminy mogą być przeprowadzane na jej terytorium konsultacje z mieszkańcami gminy, zaś art. 5a ust. 2 tej ustawy, stanowi podstawę określenia przez radę gminy zasad i trybu przeprowadzania konsultacji. W tym zakresie stwierdził, że nie oznacza to, iż rada gminy może dokonywać jakichkolwiek modyfikacji, dotyczących strony podmiotowej uprawnionej do udziału w konsultacjach. Podniósł, że zgodnie z art. 5a ust. 1 cytowanej ustawy, w konsultacjach mogą brać udział mieszkańcy gminy. Tymczasem przepis § 1 ust. 5 pkt 2 uchwały stanowi, że w konsultacjach może uczestniczyć określona grupa mieszkańców, jeżeli sprawa dotyczy tej właśnie grupy. Wobec tego organ nadzoru zarzucił, że przepis powyższy nie spełnia warunku poprawnej legislacji aktu, mającego walor aktu prawa miejscowego, w oparciu o który organ wykonawczy będzie podejmował decyzje o przeprowadzaniu konsultacji. Wskazał, że Rada Miasta K. nie określiła w kwestionowanym przepisie, jakie kryteria powinny różnicować grupę mieszkańców, którym Prezydent Miasta w określonej sprawie przyzna prawo uczestnictwa w konsultacjach. Ponadto podniósł, że całkowicie sprzeczny z art. 5a ustawy gminnej, jest przepis § 1 ust. 5 pkt 3 zakwestionowanej uchwały, zgodnie z którym, w konsultacjach mogą brać udział osoby nie będące mieszkańcami miasta, jeżeli realizacja ich ważnych interesów następuje na terenie miasta K. Wskazał, że art. 5a ust. 1 ustawy gminnej wyraźnie stanowi, iż konsultacje mogą być przeprowadzane z mieszkańcami gminy, przez co rozciągnięcie powyższego uprawnienia na inne osoby, niezależnie od powodu takiego działania, należy uznać za przekroczenie delegacji ustawowej. W związku z tym stwierdził, że wyeliminowanie z obrotu prawnego przepisu § 1 ust. 5 uchwały spowoduje, iż uprawnieni do udziału w konsultacjach będą mieszkańcy Miasta K. Ponadto organ nadzoru zakwestionował przepis § 2 ust. 4 pkt 4 uchwały, według którego wniosek do Prezydenta Miasta K. o przeprowadzenie konsultacji może złożyć Powiatowa Rada Pożytku Publicznego. Podniósł, że zgodnie z art. 41 e ustawy z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie, w powiecie lub gminie może być utworzona odpowiednio Powiatowa lub Gminna Rada Pożytku Publicznego, jako organ konsultacyjny i opiniodawczy. Rada składa się z przedstawicieli organu stanowiącego oraz wykonawczego jednostki samorządu terytorialnego oraz z przedstawicieli organizacji pozarządowych i podmiotów wymienionych w art. 3 ust. 3, prowadzących działalność na terenie tej jednostki. Organ nadzoru wskazał, że podmioty wymienione w art. 3 ust. 3 tej ustawy to: - osoby prawne i jednostki organizacyjne działające na podstawie przepisów o stosunku Państwa do Kościoła Katolickiego w RP o stosunku Państwa do innych kościołów i związków wyznaniowych oraz o gwarancjach wolności sumienia i wyznania, jeżeli ich cele statutowe obejmują prowadzenie działalności pożytku publicznego; - stowarzyszenia jednostek samorządu terytorialnego; - spółdzielnie socjalne; - spółki akcyjne i spółki z ograniczoną odpowiedzialnością oraz kluby sportowe będące spółkami działającymi na podstawie przepisów ustawy z dnia 25 czerwca 2010 r. o sporcie (Dz. U. Nr 127, poz. 857, z późn. zm.), które nie działają w celu osiągnięcia zysku oraz przeznaczają całość dochodu na realizację celów statutowych oraz nie przeznaczają zysku do podziału między swoich udziałowców, akcjonariuszy i pracowników. W tym zakresie organ nadzoru podniósł, że prawo do złożenia wniosku do Prezydenta Miasta K. o przeprowadzenie konsultacji, powinni mieć jedynie mieszkańcy Miasta K., bądź te podmioty, w skład których wchodzą mieszkańcy Miasta K., jak przykładowo młodzieżowa Rada Miasta. Podkreślił, że podmiotem takim z pewnością nie jest Powiatowa Rada Pożytku Publicznego. W podsumowaniu stwierdził, że wskazane uchybienia uzasadniają stwierdzenie nieważności uchwały w części określonej na wstępie.