Wyrok WSA w Krakowie z dnia 31 marca 2014 r., sygn. II SA/Kr 141/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Renata Czeluśniak Sędziowie: NSA Joanna Tuszyńska WSA Jacek Bursa (spr.) Protokolant: Anna Balicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 marca 2014 r. sprawy ze skargi Szpitala Miejskiego w R. Sp. z o.o w R. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia w K. z dnia 26 listopada 2013 r. nr [...], znak [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję tego samego organu; II. zasądza od Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia w K. na rzecz strony skarżącej Szpitala Miejskiego w R. Spółka z o.o. w R. kwotę 457 (czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Uzasadnienie

W kontrolowanej sprawie poprzednio wydana, po rozpatrzeniu wniosku Szpitala Miejskiego w R. sp. z o.o. w R. z dnia 5 stycznia 2011 r. o udostępnienie kserokopii wszystkich ofert złożonych przez oferentów w postępowaniu [...] prowadzonym w trybie konkursu ofert w rodzaju leczenie szpitalne w zakresie choroby wewnętrzne -hospitalizacja/400-003-oddział chorób wewnętrznych, decyzja odmowna Dyrektora Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia w K. nr [...] z dnia 27 czerwca 2012r., oraz poprzedzającą ją decyzja z dnia 19 stycznia 2011 r. nr [...] została uchylona wyrokiem z WSA w Krakowie z dnia 7 listopada 2012r. sygn. akt II SA/Kr 1195/12. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 5 kwietnia 2013r. (sygn. akt l OSK 192/13) oddalił skargę kasacyjną Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia w K.. W uzasadnieniu ww. wyroku NSA wskazano, że utrwalone jest w orzecznictwie i w piśmiennictwie stanowisko co do szerokiego zakresu pojęcia informacji publicznej. Za informację publiczną należy zatem uznawać każdą wiadomość wytworzoną przez szeroko rozumiane władze publiczne, a także inne podmioty, które tę władzę realizują lub gospodarują mieniem komunalnym czy majątkiem Skarbu Państwa. Charakter informacji publicznej ma również informacja niewytworzona przez podmioty publiczne, lecz do nich się odnosząca. Sąd pierwszej instancji słusznie zatem przyjął, iż oferty składane w toku postępowania o zawarcie umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej należy kwalifikować jako informację publiczną. Taki walor prawny mają bowiem określone informacje dołączone do akt organu administracji publicznej, nawet jeżeli zostały one złożone przez inne podmioty (osoby wnioskujące o zawarcie kontraktu). W niniejszej sprawie w przedmiocie żądanych danych istniał szczególny tryb dostępu do takich informacji, bowiem w myśl art. 1 ust. 2 u.d.i.p. przepisy tej ustawy nie naruszają przepisów innych ustaw określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji o charakterze publicznym. Zdaniem NSA przepisy art. 135 i art. 142 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej nie obejmują treści wniosków podmiotów ubiegających się o zawarcie kontraktów na udzielanie świadczeń opieki medycznej. Artykuł 142 wskazanej ustawy dotyczy bowiem udziału stron i ich uprawnień w trakcie postępowania konkursowego, zaś w sprawie niniejszej żądanie udostępnienia danych złożono już po zakończeniu stosownej procedury. Ponadto art. 135 ust. 2 ustawy przewiduje zasadę jawności umów zawartych z NFZ, a nie jawność wniosków. Zasada ta jest realizowana zatem poprzez zamieszczenie na stronie internetowej Funduszu informacji o każdej zawartej umowie, z uwzględnieniem między innymi maksymalnej kwoty zobowiązania Funduszu wobec świadczeniodawcy, rodzaju, liczby i ceny zakupionych świadczeń albo rodzaju zakupionych świadczeń, liczby jednostek rozliczeniowych oraz cenę jednostki rozliczeniowej, a także maksymalnej kwoty zobowiązania Funduszu wobec świadczeniodawcy wynikającej ze wszystkich zawartych umów. Obowiązek publikowania w Internecie szczegółowych informacji o każdej zawartej umowie nie powoduje jednak, iż z tej tylko przyczyny NFZ może nie stosować przepisów u.d.i.p. w odniesieniu do innych informacji o charakterze publicznym, nieobjętych dyspozycją art. 135 ust. 2 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej (m.in. wyrok NSA z dnia 1 września 2011 r., sygn. akt l OSK 1075/11 dostępny http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W ocenie NSA, WSA w Krakowie wypowiadając się w zaskarżonym wyroku w kwestii określonej w art. 142 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej zasady jawności i wskazując, że oferent winien mieć w trakcie prowadzonego postępowania konkursowego dostęp do wszystkiego co wiąże się z taką sprawą, niewątpliwie wyszedł poza granice rozpoznawanej sprawy. Mogło więc dojść w sprawie do naruszenia art. 142 ustawy o świadczeniach poprzez jego błędną wykładnię. Uchybienie to nie ma jednak większego wpływu na treść wydanego wyroku, bowiem strony nie kwestionowały, iż w trakcie toczącego się postępowania (o wyłonienie najlepszego oferenta do zawarcia umowy na udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej) oferent nie uzyskał dostępu do dokumentacji pozostałych uczestników postępowania konkursowego. WSA w Krakowie nie badał przy tym tego szczególnego trybu dostępu (w szczególności w trakcie części jawnej konkursu ofert). Przedmiotem oceny Sądu l instancji było żądanie udostępnienia danych zawartych we wnioskach już po zakończeniu postępowania konkursowego. Mając na uwadze przedstawione wyżej uwagi, wnioski zawierające ofertę zawarcia umowy na udzielanie świadczeń medycznych, jakie zostały złożone do NFZ w celach konkursowych, stanowią informację publiczną, zaś ustawa o świadczeniach opieki zdrowotnej nie reguluje w sposób szczególny zasad i trybu dostępu do tych informacji po zakończeniu postępowania konkursowego. Rozważając zaś, czy w rozpoznawanej sprawie można było odmówić udostępnienia żądanych danych z powołaniem się na treść art. 5 u.d.i.p., w szczególności z uwagi na tajemnicę przedsiębiorcy i ochronę danych osobowych, NSA wskazał, że do akt sprawy nie dołączono ofert objętych wnioskiem. Jest tam jedynie oferta dotycząca Szpitala (w aktach sądowych). Wskazane braki dowodowe w postępowaniu wyjaśniającym organu nie pozwalają na precyzyjną ocenę sformułowanej w wydanych decyzjach generalnej odmowy udostępnienia informacji z uwagi na ochronę danych osobowych i tajemnicę przedsiębiorcy. Nie można jednak w sposób generalny utajnić wszystkich danych (odmówić generalnego dostępu do nich), zwłaszcza informacji pochodzących od przedsiębiorcy, bez wskazania, której dokładnie oferty utajnienie dotyczy i z czego konkretnie utajnienie to wynika. Wskazanie konkretnej podstawy i zakresu utajnienia danej informacji jest konieczne ze względu na specyficzny charakter objęcia ochroną tajemnicy przedsiębiorcy i danych osobowych. Kontrola sądowa w tym zakresie nie może być iluzoryczna, a w związku z tym musi być ona w zasadzie prowadzona na podstawie dokumentów źródłowych. W takich przypadkach organ musi szczegółowo określić, biorąc pod uwagę podstawy ochrony danych osobowych i tajemnicy przedsiębiorcy, z czego wywodzi daną przesłankę odmowy i w czym znajduje ona uzasadnienie. Dopiero taka argumentacja organu w połączeniu z udostępnionymi sądowi materiałami źródłowymi umożliwi temu sądowi ocenę zasadności zastosowanych przesłanek utajnienia danej informacji publicznej. Ewentualne przedstawienie sądowi administracyjnemu dokumentów dotyczących innych oferentów - bez dołączania ich do akt administracyjnych (dostępnych dla każdej ze stron) - nie oznacza, iż dokumenty te zostaną udostępnione do wglądu także stronie skarżącej w ramach prawa przeglądania akt sprawy w sądzie. W przypadku, w którym istota sporu sprowadza się do odmowy udostępnienia konkretnych dokumentów (w ramach żądania udostępnienia informacji publicznej), dokumenty takie nie podlegają udostępnieniu zainteresowanemu w trakcie postępowania sądowego. W przeciwnym razie sądowa kontrola byłaby w istocie zbędna w sensie faktycznym (zainteresowany uzyskałby bowiem dostęp do dokumentów przed rozstrzygnięciem zasadności swojej skargi). Aby zapobiec takim sytuacjom, organ przekazując utajnioną dokumentację do sądu administracyjnego, powinien zastrzec, iż zawiera ona dane objęte wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej, co do których nastąpiła odmowa ich udostępnienia w drodze decyzji administracyjnej. Nadto w ocenie NSA na tajemnicę przedsiębiorcy składają się dwa elementy: materialny (np. szczegółowy opis stosowanych technologii,urządzeń) oraz formalny - wola konkretnego przedsiębiorcy utajnienia danych Informacji. Tymczasem WSA w Krakowie w ogóle nie badał elementu formalnego zastosowanej odmowy. Było to spowodowane tym, że nie miał do tego stosownych materiałów. Takie zaniechania wynikały i z tego, że takiej analizy nie przeprowadził również Dyrektor MÓW NFZ. W sprawie nie sprawdzono zatem, czy konkretny oferent wyraził wolę zachowania informacji zawartych w przedłożonym przez niego wniosku o zawarcie umowy jako poufnych, bądź też czy uczynił to chociażby w sposób dorozumiany i czy nie podjął w swoim zakładzie środków w celu utajnienia tajemnic. Przykładowo należy wyjaśnić, iż to, że w danym zakładzie są widoczne urządzenia stosowane przy świadczeniu usług opieki medycznej, nie oznacza jeszcze, że wszystkie dane dotyczące tych urządzeń, jakie zostały zamieszczone w ofercie (złożonym wniosku) są ogólnie dostępne. Można sobie bowiem wyobrazić sytuację, w której pewne właściwości, zwłaszcza techniczne, stosowanych przez danego oferenta urządzeń mogą być wprawdzie powszechnie znane, jednakże ich odpowiednie zastosowanie przez oferenta (opisane we wniosku) np. użycie urządzenia w określony sposób lub w określonych warunkach, mogą powodować inne, lepsze ich działania, co z kolei może stanowić tajemnicę przedsiębiorcy, wpływającą chociażby na skuteczność ubiegania się o zawarcie umowy z NFZ. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd I instancji w sposób nieuprawniony i przedwcześnie przesądził także, że oferty objęte wnioskiem skarżącego nie zawierają tajemnicy przedsiębiorcy w sensie materialnym. Dojście do takiego przekonania wymaga każdorazowego odniesienia się do konkretnych punktów analizowanej oferty, tak aby możliwe było dokonanie oceny, czy rzeczywiście mamy do czynienia z tajemnicą przedsiębiorcy. Jednakże pomimo błędnego uzasadnienia w tym zakresie WSA w Krakowie słusznie uchylił zaskarżoną decyzję i decyzję ją poprzedzającą, gdyż bez należytego wykazania i prawidłowego udokumentowania odmowa udostępnienia przez organ wnioskowanych informacji w omówionych okolicznościach sprawy nie mogła się ostać. Ponadto NSA wskazał na różnicę pomiędzy pojęciami tajemnicy przedsiębiorcy a tajemnicą przedsiębiorstwa. Zgodnie z art. 11 ust. 4 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji, tajemnicę przedsiębiorstwa stanowią nieujawnione do wiadomości publicznej informacje techniczne, technologiczne, organizacyjne przedsiębiorstwa lub inne informacje posiadające wartość gospodarczą, co do których przedsiębiorca podjął niezbędne działania w celu zachowania ich poufności. Tajemnicę przedsiębiorcy wyprowadza się z tajemnicy przedsiębiorstwa i pojęcia te w zasadzie pokrywają się zakresowe, chociaż tajemnica przedsiębiorcy w niektórych sytuacjach może być rozumiana szerzej. Tajemnicę przedsiębiorcy stanowią więc informacje znane jedynie określonemu kręgowi osób i związane z prowadzoną przez przedsiębiorcę działalnością, wobec których podjął on wystarczające środki ochrony w celu zachowania ich poufności (nie jest wymagana przesłanka gospodarczej wartości informacji jak przy tajemnicy przedsiębiorstwa). Informacja staje się "tajemnicą", kiedy przedsiębiorca przejawi wolę zachowania jej jako niepoznawalnej dla osób trzecich. Nie traci natomiast swojego charakteru przez to, że wie o niej pewne ograniczone grono osób zobowiązanych do dyskrecji (np. pracownicy przedsiębiorstwa). Utrzymanie danych informacji jako tajemnicy wymaga więc podjęcia przez przedsiębiorcę działań zmierzających do wyeliminowania możliwości dotarcia do nich przez osoby trzecie w normalnym toku zdarzeń, bez konieczności podejmowania szczególnych starań. W ramach sądowoadministracyjnej kontroli odmowy udostępnienia wnioskowanych informacji z uwagi na powołane wyżej tajemnice konieczne jest zatem badanie przesłanek materialnych i formalnych tajemnicy przedsiębiorcy. Ponadto podkreślenia wymaga wysoki poziom skomplikowania omawianej materii i stąd konieczności dołożenia należytej staranności przy ocenie, czy w danej sprawie można zastosować procedurę odmowy udostępnienia informacji z uwagi na ochronę przedmiotowej tajemnicy. Nie wystarczy ogólnikowe wskazanie, iż dane zawarte w ofertach zawierają tajemnicę przedsiębiorcy. W konsekwencji na tle niniejszej sprawy trudno przyjąć postulowany przez organ brak naruszenia w decyzjach przepisów art. 5 u.d.i.p. oraz art. 11 ust. 4 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji. Ocena taka musi być czyniona na tle stanu faktycznego konkretnej sprawy, czego w niniejszej sprawie zabrakło (nastąpiła generalna odmowa udostępnienia żądanych informacji). Podobna sytuacja zachodzi w razie odmowy udostępnienia informacji publicznej z uwagi na potrzebę ochrony danych osobowych. Ocena takiej odmowy musi bazować na tym, co znajduje się w ofertach objętych wnioskiem o ich udostępnienie. Sam obowiązek noszenia przez personel medyczny identyfikatorów (m.in. z imieniem i nazwiskiem) w siedzibie jednostki udzielającej świadczeń medycznych, który wynika z art. 36 ust. 1 ustawy z dnia 15 kwietnia 2011 r. o działalności leczniczej (tekst jednolity Dz. U. z 2013 r., póz. 217), nie oznacza, iż z tej przyczyny wyłączona jest ochrona danych osobowych tych osób.