Wyrok WSA w Łodzi z dnia 26 sierpnia 2014 r., sygn. III SA/Łd 575/14

Dnia 26 sierpnia 2014 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Szczygielski Sędziowie Sędzia NSA Irena Krzemieniewska (spr.) Sędzia WSA Ewa Alberciak Protokolant st. asystent sędziego Anna Łuczyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 sierpnia 2014 roku sprawy ze skargi S. K. na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w Ł. z dnia [...] roku nr [...] w przedmiocie odmowy wypłaty równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Komendanta Powiatowego Policji w B. z dnia [...]., nr [...].

Uzasadnienie

Decyzją z dnia [...] Komendant Wojewódzki Policji w [...] uchylił w całości decyzję (stanowisko) Komendanta Powiatowego Policji w [...] z dnia [...] i odmówił S. K. dokonania czynności materialno -technicznej wypłaty równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego za rok 2012.

W uzasadnieniu organ administracji podniósł, że S. K. - emeryt Policji wystąpił do Komendanta Powiatowego Policji w [...] o wypłatę równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego za rok 2012. W odpowiedzi Komendant Powiatowy Policji w [...] pismem z dnia [...] poinformował zainteresowanego o sposobie uregulowania od dnia 1 stycznia 2006r. problematyki równoważników pieniężnych za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego w aktualnie obowiązującym rozporządzeniu MSWiA z dnia 28 czerwca 2002r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego (Dz.U. nr 100, poz. 919 ze zm.) i stwierdził, iż brak jest podstaw prawnych do wypłaty równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego za 2012r. Uznając stanowisko Komendanta Powiatowego Policji w [...] z dnia [...] za decyzję administracyjną, S. K. złożył odwołanie do Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...], albowiem w jego ocenie przedmiotowe pismo zawiera minimum elementów niezbędnych kwalifikujących je jako decyzję administracyjną. W ocenie organu administracji pismo Komendanta Powiatowego Policji w [...] z dnia [...] posiada cechy decyzji administracyjnej, zawiera bowiem oznaczenie organu, wskazuje adresata, rozstrzygnięcie w sprawie, którym jest odmowa wypłaty przedmiotowego świadczenia z powołaniem podstawy prawnej oraz podpis osoby upoważnionej do wydania decyzji w imieniu organu. Ta minimalna liczba elementów zawartych w piśmie, w połączeniu z uregulowaniem prawa materialnego odnoszącym się do sprawy, której pismo dotyczy, pozwala w samej rzeczy na ustalenie wszystkich, wcześniej wymienionych, składników materialnego pojęcia decyzji administracyjnej. Równoważnik pieniężny za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego przyznaje się (odmawia przyznania, cofa) w drodze decyzji administracyjnej konkretyzującej ustawowe uprawnienie do otrzymania świadczenia. Skoro ustawodawca zawarł w normie prawa materialnego minimum elementów wystarczających do tego, aby po połączeniu ze stanem faktycznym mogła powstać sprawa administracyjna, to wiadomo, że zastrzega dla załatwienia takiej sprawy w formie decyzji. Należy zatem przyjąć, że indywidualna sprawa administracyjna raz rozstrzygnięta w formie decyzji zawsze w tej formie powinna być rozstrzygana (trwałość materialna decyzji administracyjnej). Następnie organ administracji wskazał, że decyzją z dnia [...] Komendant Rejonowy Policji w [...] przyznał S. K. równoważnik pieniężny za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego z uwzględnieniem 3 norm zaludnienia. Następnie decyzją z dnia [...] Komendant Powiatowy Policji w [...] na podstawie art. 163 K.p.a. zmienił z dniem 1 stycznia 2002r. własną decyzję z dnia [...] o przyznaniu S. K. równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego w części dotyczącej wysokości równoważnika wynikającej z ilości norm zaludnienia przyjętych do ustalenia wysokości równoważnika, w ten sposób, że z dniem 1 stycznia 2002r ustalił wysokość równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego wynikającą z 2 norm zaludnienia. Świadczenie pieniężne zainteresowanemu wypłacano w latach 1998 - 2005. Krąg osób uprawnionych do równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego stanowi materię uregulowaną bezpośrednio w ustawie o Policji. Zgodnie z art. 91 ust. 1 ustawy o Policji - policjantowi przysługuje równoważnik pieniężny za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego z uwzględnieniem liczby członków rodziny oraz ich uprawnień wynikających z przepisów odrębnych. Z powyższego wynika, iż w przepisach ustawy z dnia 6 kwietnia 1990r. o Policji zostało ukształtowane tylko prawo funkcjonariuszy Policji do tegoż świadczenia. Zagadnienia uprawnień mieszkaniowych emerytów i rencistów reguluje ustawa z dnia 18 lutego 1994r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2004r., nr 8, poz. 67 ze zm.). Przewiduje ona dwa uprawnienia związane z zaspokojeniem potrzeb mieszkaniowych emerytów i rencistów Policji. Pierwsze uprawnienie zostało określone w art. 29 ust. 1 wyżej wymienionej ustawy emerytalnej. W myśl tego przepisu funkcjonariusze zwolnieni ze służby, uprawnieni do policyjnej emerytury lub renty, mają prawo do lokalu mieszkalnego (prawo do uzyskania i użytkowania lokalu na podstawie decyzji administracyjnej) będącego w dyspozycji odpowiednio ministra właściwego do spraw wewnętrznych w rozmiarze przysługującym im w dniu zwolnienia ze służby. Do mieszkań tych stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące lokali mieszkalnych dla funkcjonariuszy. Drugie uprawnienie wynika z art. 30 ustawy emerytalnej. Zgodnie z tym przepisem emerytom i rencistom policyjnym przysługuje pomoc w budownictwie mieszkaniowym na zasadach przewidzianych dla funkcjonariuszy. Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 28 października 2008r. , sygn. akt U 4/08 (OTK-A 2008/8/141), wyraził pogląd, że uprawnienia związane z zaspokojeniem potrzeb mieszkaniowych przysługujące funkcjonariuszom, które nie zostały wymienione wyraźnie w powołanej ustawie nie przysługują emerytom i rencistom policyjnym. Uchylenie § 8 rozporządzenia z dnia 28 czerwca 2002r., dokonane rozporządzeniem Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 kwietnia 2005r. zmieniającym rozporządzenie w sprawie szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego nie zmieniło stanu prawnego przez pozostawienie emerytom i rencistom policyjnym uprawnienia do równoważnika pieniężnego (za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego), skoro takie uprawnienie nie wynikało z ustawy. Obowiązujące od dnia 30 października 1997r. do dnia 23 grudnia 1999r. zarządzenie MSWiA z dnia 30 września 1997r. w sprawie szczegółowych zasad przyznawania policjantom równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego i równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego oraz szczegółowych zasad ich zwracania (M.P. z 1997r., nr 76, poz. 708) w § 12 stanowiło, iż emerytom i rencistom policyjnym przyznaje się równoważnik pieniężny za remont lokalu mieszkalnego w wysokości określonej w zarządzeniu. Ponadto obowiązujące od dnia 24 grudnia 1999r. do dnia 19 lipca 2002r. przepisy § 11 rozporządzenia MSWiA z dnia 20 grudnia 1999r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania policjantom równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego i równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego oraz szczegółowych zasad ich zwracania (Dz.U. nr 106, poz. 1212), a także obowiązujące od dnia 20 lipca 2002r. przepisy § 8 i § 9 ust. 2 rozporządzenia MSWiA z dnia 28 czerwca 2002r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego (Dz.U. nr 100, poz. 919) objęły również tą formą pomocy finansowej (tj. równoważnikiem pieniężnym za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego) emerytów, rencistów policyjnych oraz członków rodzin uprawnionych do policyjnej renty rodzinnej. Tym samym przepisy te stanowiły materialnoprawną podstawę przyznawania tej kategorii osób równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego. Uprawnienie do równoważnika za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego przysługujące osobie posiadającej prawo do policyjnych świadczeń emerytalno-rentowych wynikało nie wprost z przepisów rangi ustawowej, lecz z zapisów kolejno obowiązujących rozporządzeń wykonawczych do ustawy o Policji. W dniu 28 grudnia 2005r. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji dokonał nowelizacji rozporządzenia uchylając przepisy § 8 i 9 ust. 2 (stanowiące podstawę kompetencyjną wydawania decyzji administracyjnych w tego typu sprawach), co bezpośrednio skutkowało utratą z dniem 1 stycznia 2006r. uprawnień do równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego przez emerytów i rencistów policyjnych. Zatem z tym dniem przestała istnieć podstawa prawna do kontynuacji wypłacania równoważnika pieniężnego dla tej grupy osób. W sposób legalny i uprawniony, bez naruszenia zasady praw nabytych, uprawnienie to emerytom i rencistom zostało cofnięte poprzez nowelizację rozporządzenia. Organ wydając decyzję administracyjną o przyznaniu równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego, ma obowiązek zgodnie z § 3 ust. 6 rozporządzenia MSWiA z dnia 28 czerwca 2002r. dokonać wypłaty tegoż świadczenia nie później niż w terminie 6 - miesięcy od dnia złożenia oświadczenia mieszkaniowego. Organ ma taką możliwość przy spełnieniu warunków określonych w przepisach tego rozporządzenia. Czynność wypłaty równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego musi być poprzedzona rozpatrzeniem przez organ, czy w konkretnej sytuacji wnioskodawca spełnia wymagana przepisami warunki. Skoro jednak od dnia 1 stycznia 2006r. przepisy rozporządzenia dotyczące stawek, jak i sposób wyliczenia równoważnika, przestały obowiązywać w odniesieniu do emerytów i rencistów policyjnych, a ponadto brak jest w tym zakresie innych regulacji, to od dnia 1 stycznia 2006r. nie istnieje podstawa prawna do wyliczenia równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego dla tej grupy osób. Uwzględniając fakt, iż od dnia 1 stycznia 2006r. stawki i zasady wyliczenie świadczenia mogą być stosowane jedynie w odniesieniu do policjantów w służbie czynnej, natomiast zainteresowany od 30 maja 1998r. jest emerytem policyjnym, a więc decyzja z dnia [...] oraz zmieniająca ją decyzja z dnia 18 kwietnia 2002r. Komendanta Powiatowego Policji w [...] nie może być od dnia 1 stycznia 2006r. realizowana poprzez jego wypłatę.