Wyrok WSA w Warszawie z dnia 21 stycznia 2015 r., sygn. VI SA/Wa 1588/14

 

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Wieczorek Sędziowie Sędzia WSA Andrzej Czarnecki Sędzia WSA Sławomir Kozik (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Jan Czarnacki po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 stycznia 2015 r. sprawy ze skargi C. Sp. z o. o. z siedzibą w W. na decyzję Ministra Finansów z dnia [...] marca 2014 r. nr [...] w przedmiocie cofnięcia zezwolenia na prowadzenie salonu gier na automatach o niskich wygranych oddala skargę

Uzasadnienie

Minister Finansów decyzją z [...] marca 2014 r. nr [...], na podstawie art. 233 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2012 r. poz. 749 z późn. zm.) w związku z art. 8, art. 52, art. 53, art. 75 ust. 1 i art. 59 pkt 2 ustawy z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych (Dz. U. Nr 201, poz. 1540 z późn. zm., nazywanej dalej: "u.g.h."), po rozpatrzeniu odwołania C. Sp. z o.o. z siedzibą w W. (nazywanej dalej: "spółką", "skarżącą") z [...] grudnia 2012 r., utrzymał w mocy decyzję Ministra Finansów z [...] grudnia 2012 r. nr [...] cofającej Spółce zezwolenie z [...] sierpnia 2009 r. nr [...] na prowadzenie salonu gier na automatach w B.

Do wydania zaskarżonej decyzji doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Minister Finansów decyzją z [...] sierpnia 2009 r. nr [...] udzielił Spółce zezwolenia na prowadzenie salonu gier na automatach w B.

Wnioskiem z [...] sierpnia 2010 r. Spółka zwróciła się do Ministra Finansów, w trybie art. 52 u.g.h. o wyrażenie zgody na dokonanie zmiany w strukturze kapitału polegającej na objęciu przez V. Sp. z o.o. udziałów Spółki należących do dotychczasowych udziałowców, tj. V. Sp. z o.o. oraz B. Sp. z o.o. [...] września 2011 r. do Ministerstwa Finansów wpłynął wniosek Spółki o udzielenie koncesji na kasyno gry w L. Struktura kapitału wyglądała następująco: S. Sp. z o.o., K. Sp. z o.o., V. Sp. o.o., N. A., N. P., P. R..

Wpis o wykreśleniu dwóch dotychczasowych udziałowców miał miejsce [...] czerwca 2010 r., jeszcze przed skierowaniem do organu wniosku o zgodę na zmianę w strukturze kapitału. Wpis dotyczący nowego udziałowca nastąpił [...] października 2010 r.

Na tej podstawie organ uznał, że zmiana w strukturze kapitału Spółki została dokonana bez wymaganej zgody organu.

[...] października 2011 r. Minister Finansów skierował do Strony, na podstawie art. 58 u.g.h., wezwanie do usunięcia nieprawidłowości w zakresie dokonania zmiany w strukturze kapitału bez wcześniejszej zgody organu, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia wezwania. Spółka nie usunęła stwierdzonych przez organ uchybień. W piśmie z [...] listopada 2011 r. przedstawiła natomiast sposób, w jaki dokonana została przedmiotowa zmiana w strukturze kapitału oraz wskazała, że najprostszym sposobem wypełnienia wezwania organu z [...]października 2011 r., byłoby szybkie zakończenie przez Ministra Finansów postępowania o wyrażenie zgody na zmianę w strukturze kapitału, czyli de facto zatwierdzenie przez organ dokonanej już zmiany.

Nadto Minister Finansów stwierdził naruszenie przepisów ustawy o grach hazardowych poprzez dokonania zmiany w składzie rady nadzorczej bez wcześniejszej zgody organu. Organ podał, że [...] października 2011 r. do Ministerstwa Finansów wpłynął wniosek Spółki złożony w trybie art. 53 u.g.h. o wyrażenie zgody na dokonanie zmiany w składzie rady nadzorczej poprzez zastąpienie A. N. nowym członkiem rady nadzorczej P.N. [...] listopada 2011 r. Spółka przedłożyła w związku z innym wnioskiem, dotyczącym zmiany zezwoleń w zakresie adresu Spółki, nowy odpis KRS z [...] listopada 2011 r., z którego wynikało, że w radzie nadzorczej Spółki dokonano już zmiany polegającej na zastąpieniu A. N. nowym członkiem rady nadzorczej, P. N. Z Systemu Informacji Prawnej - Legalis, syntetycznego zestawienia informacji o wpisach do KRS wynikało, że wpisanie P. N. na nowego członka rady nadzorczej Spółki nastąpiło [...] listopada 2011 r.

Minister Finansów postanowieniem z [...] lutego 2012 r., na podstawie art. 59 u.g.h., wszczął z urzędu postępowania w sprawie cofnięcia przedmiotowego zezwolenia w związku z rażącym naruszeniem warunków prowadzenia działalności określonych w zezwoleniu, oraz określonych przepisami prawa warunków wykonywania działalności, na którą udzielono przedmiotowego zezwolenia.

W toku postępowania organ powziął informację o kolejnych naruszeniach przez skarżącą spółkę warunków prowadzenia działalności określonych w przepisach prawa. Z informacji przekazanych przez Izbę Celną w [...] wynikało, że Spółka nie opłaciła w obowiązującym terminie podatku od gier za miesiąc sierpień 2012 r. wynikającego z dwóch deklaracji, które zostały przekazane do postępowania egzekucyjnego, celem uregulowania zaległości. Ponadto z informacji przekazanej przez Urząd Celny w C. wynikało, że Spółka na dzień [...] października 2012 r. posiadała zaległości w wysokości [...] zł z tytułu nie uiszczenia należnego podatku od gier za miesiąc sierpień i wrzesień. Z informacji przekazanej przez Izbę Celną w [...] wynikało, że Spółka posiadała zaległości w podatku od gier w łącznej wysokości [...] zł. Również Izby Celne w [...] i [...] przekazały informacje o zaległości w podatku od gier w wysokości odpowiednio [...] zł oraz [...] zł. Analogiczne dane w zakresie stwierdzonych zaległości przekazały: Izba Celna we [...] na łączną kwotę [...] zł, w [...] na łączną kwotę: [...] zł oraz w [...] na kwotę: [...] zł.

Minister Finansów postanowieniem z [...] lipca 2012r. nr [...], po rozpatrzeniu wniosku Spółki z [...] marca 2012 r., odmówił przeprowadzenia dowodów z przesłuchania w charakterze świadka osób wskazanych we wniosku oraz przychylił się do wniosku strony o dopuszczenie dowodów w postaci nadesłanych przez stronę dokumentów.

Po rozpatrzeniu wniosków Spółki z [...] i [...] września 2012 r. Minister Finansów postanowieniem z [...] grudnia 2012 r. odmówił zawieszenia postępowania.

Po przeprowadzeniu postępowania Minister Finansów, mając na względzie fakt prowadzenia przez Spółkę działalności w zakresie gier urządzanych w kasynie gry oraz salonach gier na automatach, z pominięciem wymogu określonego w art. 52 i 53 u.g.h., jak również uchylania się od realizacji obowiązku związanego z realizacją zobowiązania w podatku od gier, o którym mowa w art, 75 ust. 1 pkt 2 u.g.h. stwierdził, że w spawie doszło do rażącego naruszenia warunków prowadzenia działalności, uzasadniającego cofnięcie Spółce zezwolenia na podstawie art. 59 pkt 2 oraz art. 52 i art. 53, art. 75 ust. 1 pkt 2 u.g.h.

Pismem z [...] grudnia 2012 r. Spółka wniosła odwołanie od decyzji z [...] grudnia 2012 r., żądając jej uchylenia oraz zarzucając naruszenie:

- art. 1 pkt 4 w zw. z art. 1 pkt 11 oraz w zw. z art. 8 ust. 1 Dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady nr 98/34/WE z dnia 22 czerwca 1998 r. ustanawiającej procedurę udzielania informacji w dziedzinie norm i przepisów technicznych oraz zasad społeczeństwa informacyjnego (Dz. U. UE. L 98.204.37 z późn. zm., nazywanej dalej: "Dyrektywa 98/34/WE") w zw. z art. 59 ust. 2 u.g.h. - poprzez błędne zastosowanie nieobowiązujących przepisów technicznych w związku z brakiem ich notyfikacji do Komisji Europejskiej,

- art. 201 § 1 pkt 2 Ordynacji podatkowej poprzez wydanie decyzji pomimo braku rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego,

- art. 201 § 3 w związku z art. 239a i art. 239j Ordynacji podatkowej, poprzez wydanie decyzji w sprawie, mimo, że nie została jeszcze rozstrzygnięta kwestia zawieszenia postępowania,

- art. 58 u.g.h., brak wezwania Spółki do usunięcia uchybień,

- art. 59 ust. 2 u.g.h. poprzez uznanie, że Spółka rażąco naruszyła warunki wykonywania działalności określone w przepisach prawa.

Ponadto Spółka wniosła o włączenie do materiału dowodowego w sprawie akt sprawy o udzielenie zgody na zmiany w kapitale zakładowym i o udzielenie zgody na zmianę w składzie rady nadzorczej, wszczętych wnioskami Spółki odpowiednio z [...] sierpnia 2011 r. i z [...] października 2011 r.

Wniosek strony z [...] stycznia 2013 r. o zawieszenie postępowania prowadzonego w drugiej instancji w sprawie cofnięcia zezwolenia na prowadzenie salonu gier, do czasu zakończenia postępowania prowadzonego z wniosku skarżącej spółki o wyrażenie zgody na zmianę w składzie zarządu Spółki, został pozostawiony bez rozpoznania.

Po rozpatrzeniu zarzutów odwołania Minister Finansów nie znalazł podstaw do ich uwzględnienia i decyzją z [...] marca 2014 r. utrzymał w całości w mocy decyzję z [...] grudnia 2012 r. cofającą Spółce zezwolenie na prowadzenie salonu gier na automatach w B.

Minister Finansów odrzucił stanowisko strony kwestionujące prawo organu do zastosowania w sprawie art. 59 pkt 2 u.g.h. i stwierdzenie o rażącym naruszeniu warunków prowadzenia działalności, jak również twierdzenia, że zaległości podatkowe nie mogą być podstawą do cofnięcia zezwolenia.

Organ powołał się na przepisy art. 58 i art. 59 u.g.h. przyznające instrumenty umożliwiające sprawowanie nadzoru nad podmiotami działającymi na rynku gier hazardowych oraz podejmowanie działań w wypadku, gdy działalność ta jest prowadzona niezgodnie z przepisami prawa, udzielonym zezwoleniem oraz zatwierdzonym regulaminem. Minister Finansów wyjaśnił, że postępowanie w przedmiocie cofnięcia zezwolenia jest postępowaniem administracyjnym. Dlatego dokonując oceny przesłanki "rażącego naruszenia prawa" organ posiłkował się wypracowanym przez orzecznictwo pojmowaniem tego terminu w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., zgodnie z którym rażące naruszenie prawa to naruszenie przepisu, którego treść bez żadnych wątpliwości interpretacyjnych może być ustalona w bezpośrednim rozumieniu, stan prawny nie może budzić wątpliwości, a naruszenie prawa musi być wyraźnie i oczywiste.

Minister Finansów podkreślił, że treść art. 52 i 53 u.g.h. wskazuje wprost działania, jakie Spółka powinna podjąć w celu dokonania zmian w składzie zarządu lub rady nadzorczej oraz zmian w strukturze kapitału. Zmiana taka winna być poprzedzona stosowną zgodą organu. Dopiero po jej otrzymaniu, mogła dokonać rejestracji nowego składu zarządu, rady nadzorczej oraz dokonania zmiany w strukturze kapitału. Tymczasem Spółka dokonała zmian w strukturze kapitału i zmian w składzie rady nadzorczej bez wymaganej ww. przepisami zgody Ministra Finansów. Ponadto, Spółka nie wykonała wezwania organu z [...] października 2011 r. do usunięcia wskazanych wyżej nieprawidłowości i nie usunęła uchybień określonych w ww. wezwaniu we wskazanym przez organ terminie, do czego była zobowiązana zgodnie z treścią art. 58 u.g.h.

Za bezzasadne Minister Finansów uznał twierdzenia strony wskazujące na konieczność zakończenia w pierwszej kolejności postępowania w przedmiocie wyrażenia zgody na zmianę w strukturze kapitału oraz stanowisko wskazujące, że działanie organu mające na celu rozstrzygnięcie sprawy cofnięcia zezwoleń przed zakończeniem sprawy w przedmiocie wydania zgody na zmianę w strukturze kapitału zakładowego jako sprzecznego z prawem.

Postępowanie w sprawie udzielenia Spółce zezwolenia na zmianę w strukturze kapitału, wszczęte wnioskiem z [...] sierpnia 2010 r., zostało zakończone wydaniem decyzji umarzającej postępowanie z uwagi na wyeliminowanie z obrotu prawnego udzielonych Spółce zezwoleń na prowadzenie salonów gier na automatach i kasyna gry.

Prowadzenie przez organ ww. postępowania pozostało bez wpływu na prowadzone postępowania w zakresie cofnięcia zezwoleń. W żaden sposób nie zmieniało bowiem faktu, że Spółka dokonała faktycznie zmiany w swojej strukturze kapitału, a także opisanej wyżej zmiany w składzie rady nadzorczej, bez wymaganej zgody organu. Fakt dokonania przedmiotowych zmian bez zgody organu, nie był zresztą nigdy kwestionowany przez samą Stronę, która potwierdziła ich dokonanie. Wskazała przy tym, że w jej ocenie, działanie to nie wypełniało przesłanek kwalifikujących je jako działanie z rażącym naruszeniem prawa.

Minister Finansów podkreślił, że art. 52 i art. 53 u.g.h. obejmuje aspekt podmiotowy oraz przedmiotowy zmiany. W zakresie podmiotowym wiąże się ona z oceną potencjalnego udziałowca w kontekście regulacji art. 11 i art. 12 powołanej ustawy. Natomiast w obrębie aspektu przedmiotowego, następuje weryfikacja źródeł pochodzenia środków przeznaczonych na objęcie udziałów w kapitale zakładowym. Istotą wprowadzenia tej instytucji było umożliwienie organowi, przed dokonaniem zmian w strukturze kapitału, weryfikacji potencjalnych zmian w tym zakresie pod kątem legalności środków przeznaczonych na objęcie udziałów w kapitale zakładowym, jak również weryfikacji udziałowców w kontekście powołanych regulacji. Instytucja powyższa jest jednym z elementów kontrolnych w ramach sprawowanego przez organ nadzoru nad rynkiem gier hazardowych. Przyjęcie proponowanego przez Spółkę trybu postępowania, tj. uprzednie dokonanie zmian w kapitale zakładowym czy zmianie składu organów spółki, a następnie złożenie wniosku o wyrażenie zgody na proponowaną zmianę w ww. zakresie, wypacza istotę tej instytucji oraz jej zasadność, jak również podważa racjonalność ustawodawcy. Ocena ta dotyczy również zmian w składzie władz spółki w trybie art. 53 u.g.h.

Minister Finansów za niezasadne uznał argumenty strony, że powstałe w Spółce zaległości podatkowe nie mogą być podstawą do cofnięcia zezwolenia. Bez znaczenia był również podnoszony przez Spółkę fakt, że zaległości podatkowe powstały po wszczęciu postępowania w sprawie cofnięcia zezwolenia. Strona powoływała się przy tym na przepisy dotyczące innego rodzaju działalności błędnie wywodząc, zdaniem Ministra Finansów, że gdyby ustawodawca zamierzał uzależnić cofnięcie zezwolenia od okoliczności wywiązywania się z obowiązków podatkowych, wymóg taki przewidziałby wprost w przepisach, tak jak to zrobił na gruncie ustawy o podatku akcyzowym. Stanowisko strony nie znajdowało uzasadnienia w przepisach dotyczących gier hazardowych, jak i orzecznictwa sądów administracyjnych. Organ dodał, że w świetle obowiązujących przepisów ustawy o grach hazardowych, niezaleganie z zapłatą podatków stanowiących dochód budżetu państwa jest jednym z warunków uzyskania przez podmiot koncesji lub zezwolenia na urządzanie gier hazardowych (art. 34 pkt 2 ww. ustawy). Warunek ten musi zostać spełniony również w trakcie prowadzenia działalności, na którą Spółka uzyskała zezwolenie.

Odnosząc się do zarzutów naruszenia art. 58 u.g.h. poprzez brak wezwania do usunięcia stwierdzonych uchybień w zakresie dokonania zmiany w składzie rady nadzorczej bez wymaganej zgody organu, jak też w związku z powstaniem zaległości podatkowych, Minister Finansów nie stwierdził istnienia podstaw do kierowania do Spółki takiego wezwania. Powyższe uchybienia były kolejnymi uchybieniami Spółki w toku prowadzonej działalności i tym samym stanowiły dowód na wielokrotne i oczywiste naruszenia przepisów ustawy o grach hazardowych i warunków prowadzenia działalności, co było podstawą uznania ich za rażące naruszenie prawa i zastosowania sankcji przewidzianej art. 59 pkt 2 ustawy. Wskazać należy, że w takim przypadku przepisy ustawy o grach hazardowych nie przewidują skierowania do Spółki wcześniejszego wezwania w trybie art. 58 ustawy. Niezasadne jest przy tym powoływanie się Strony na przepisy w zakresie podatku akcyzowego, które wprost nakładają na organ taki obowiązek przed cofnięciem zezwolenia na prowadzenie składu podatkowego.

W ocenie Ministra Finansów, bezzasadny był również argument strony, że organ rozszerzył zakres postępowania w sprawie cofnięcia zezwolenia o kolejne okoliczności, które zaistniały po jego wszczęciu, tj. o zaległości podatkowe, które powstały po wszczęciu postępowania w spawie cofnięcia zezwolenia. Minister Finansów zwrócił uwagę na fakt, że strona generowała kolejne zaległości podatkowe w podatku od gier, o których już po zakończeniu postępowania I instancji informowały inne organy celne. Naczelnik Urzędu Celnego w [...] czterema decyzjami z [...] sierpnia 2013 r., określił zobowiązania w podatku od gier za miesiące wrzesień - grudzień 2012r. w wysokości odpowiednio [...] zł, [...] zł, [...] zł i [...] zł. Ponadto zgodnie z informacjami przekazywanymi cyklicznie przez Departament Służby Celnej Ministerstwa Finansów, zaległości powyższe utrzymywały się cały czas. Stan ten został potwierdzony również pismem z [...] września 2013 r., sygn. [...], wskazującym, że na dzień [...] sierpnia 2013 r., Spółka posiadała zaległości z tytułu podatku od gier w ośrodkach gier działających na terenie właściwości IC w [...] w wysokości [....] zł, IC w [...] - [...] zł, IC w [...] - [...] zł, IC w [...] - [...], IC w [...] - [...] zł, IC w [...] - [...] i IC we [...]-[...] zł.

Za niezasadne Minister Finansów uznał również formułowane przez stronę zarzuty naruszenia przepisów prawa procesowego, które, w jej ocenie, powinny być podstawą uchylenia decyzji organu I instancji, tj. naruszenia art. 201 § 1 pkt 2 Ordynacji podatkowej poprzez wydanie decyzji mimo braku rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego oraz art. 201 § 3 w związku z art. 239a i art. 239j Ordynacji podatkowej, poprzez wydanie decyzji w sprawie, mimo, że nie została jeszcze rozstrzygnięta kwestia zawieszenia postępowania.

Nietrafny był argument Spółki, że doręczenie postanowienia nieuwzględniającego wniosku o zawieszenie postępowania równocześnie ze skarżoną decyzją, powoduje wadliwość proceduralną decyzji z uwagi na fakt, że nie zostało prawomocnie rozstrzygnięte zagadnienie zawieszenia postępowania ze względu na istnienie zagadnienia wstępnego. Strona wskazała, że w powyższym postanowieniu organ pouczył ją o możliwości złożenia zażalenia, które złożyła [...] grudnia 2012 r. Wbrew ww. twierdzeniom Spółka nie skorzystała z prawa do zaskarżenia ww. postanowienia i nie złożyła zażalenia, o którym wspomniała w odwołaniu.

Minister Finansów podtrzymał w całości stanowisko prezentowane w toku postępowania w I instancji wskazując, że wbrew przekonaniom strony, zagadnieniem wstępnym w sprawie, o którym mowa w art. 201 § 1 pkt 2 Ordynacji podatkowej, nie mogło być wcześniej toczące się przed organem postępowanie w zakresie wyrażenia zgody na zmianę w strukturze kapitału. Postępowanie to nie mogło bowiem w żaden sposób zmienić faktu, że Spółka dokonała faktycznie zmiany w swojej strukturze kapitału, a także zmiany w składzie rady nadzorczej, bez zgody organu wymaganej przepisem art. 52 i 53 u.g.h.

Odnosząc się do wniosku Spółki złożonego na etapie postępowania odwoławczego o włączenie do materiału dowodowego w sprawie akt sprawy o udzielenie zgody na zmiany w kapitale zakładowym i o udzielenie zgody na zmianę w składzie rady nadzorczej, wszczętych wnioskami Spółki odpowiednio [...] sierpnia 2010 r. i [...] października 2011 r. Minister Finansów za niezrozumiały uznał ww. wniosek z uwagi na fakt, że żądane dokumenty zostały włączone do akt niniejszej sprawy już na etapie postępowania pierwszoinstancyjnego, stanowiąc podstawę ustalenia stanu faktycznego, w oparciu o który, Minister Finansów dokonał rozstrzygnięcia w zakresie rażącego naruszenia przez Stronę warunków prowadzenia działalności.

W ocenie Ministra Finansów bezzasadny był również zarzut strony dotyczący wydania decyzji na podstawie przepisów, które z uwagi na brak notyfikacji nie mogą być podstawą do rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej. Organ stwierdził, że powoływany przez Spółkę wyrok TSUE z dnia 19 lipca 2012 r. nie daje podstawy do kwestionowania wszystkich przepisów u.g.h. Trybunał badał bowiem wyłącznie przepisy dotyczące zakazu wydawania, przedłużania i zmiany zezwoleń na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych poza kasynami i tylko w tym zakresie orzekł, że przepisy u.g.h. stanowią potencjalnie "przepisy techniczne" w rozumieniu Dyrektywy 98/34/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 22 czerwca 1998 r. ustanawiającej procedurę udzielania informacji w dziedzinie norm i przepisów technicznych oraz zasady dotyczące usług społeczeństwa informacyjnego (Dz. U. L 204, s. 37), ale tylko w przypadku ustalenia przez sądy krajowe, że przepisy u.g.h. "wprowadzają warunki mogące mieć istotny wpływ na właściwości lub sprzedaż produktów".

Wbrew twierdzeniom strony, w wydanym wyroku TSUE nie przesądził o technicznym charakterze kwestionowanych przepisów ustawy o grach hazardowych.

W opinii organu nawet gdyby zostało uznane, że określone przepisy ustawy z 2009 r. o grach hazardowych stanowią przepisy techniczne w rozumieniu dyrektywy 98/34/WE, to i tak przepisy te nie podlegałyby obowiązkowi ich uprzedniej notyfikacji Komisji Europejskiej, gdyż są one wyłączone spod obowiązku notyfikacji w oparciu o klauzulę derogacyjną przewidzianą w art. 10 ust. 1 dyrektywy 98/34/WE, zgodnie z którym przepisów tej dyrektywy mówiących o obowiązku uprzedniej notyfikacji przepisów technicznych oraz zawierających klauzulę standstill nie stosuje się m. in. do takich przepisów krajowych, które "stosują klauzule bezpieczeństwa, wprowadzone przez obowiązujące wspólnotowe akty prawne" lub które "ograniczają się do wykonania orzeczenia Trybunału Sprawiedliwości Wspólnot Europejskich". Minister Finansów stwierdził, że przepisy ustawy z 2009 r. o grach hazardowych są właśnie przejawem zastosowania klauzul bezpieczeństwa wprowadzonych przez obowiązujące unijne (dawniej wspólnotowe) akty prawne, a konkretnie wprowadzonych przez Traktat o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (TFUE) oraz przez dyrektywę 2006/123/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 12 grudnia 2006 r. dotyczącą usług na rynku wewnętrznym (Dz. Urz. UE 2006, L 376/36). Równocześnie przepisy ustawy z 2009 r. o grach hazardowych ograniczają się w istocie (w omawianym tutaj zakresie) jedynie do wykonania orzeczeń Trybunału Sprawiedliwości, a mianowicie do wykonania tych orzeczeń, w których Trybunał wskazywał, w jaki sposób państwa członkowskie powinny w świetle przepisów TFUE regulować działalność w zakresie gier hazardowych.

Pismem z 7 kwietnia 2014 r. Spółka wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Ministra Finansów z [...] marca 2014 r., wnosząc o jej uchylenie w całości wraz z decyzją ją poprzedzająca z [...] grudnia 2012 r.

Zaskarżonej decyzji Spółka zarzuciła:

1. naruszenie fundamentalnych zasad prawa Unii Europejskiej, uregulowanych w Traktacie z Lizbony zmieniającym Traktat o Unii Europejskiej i Traktat ustanawiający Wspólnotę Europejską z dnia 13 grudnia 2007 r., zwanym Traktatem o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej (Dz. U. z 2009 r. Nr 203, poz. 1569) oraz naruszenie art. 2, art. 31 ust. 3 w zw. z art. 22, art. 61, art. 7 Konstytucji RP, poprzez wydanie zaskarżonej decyzji na podstawie przepisów u.g.h., która została uchwalona z pominięciem procedury notyfikacji, a zatem w sposób bezprawny i jako taka nie obowiązuje,

2. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy: art.180 § 1, art.187 § 1, art. 229 Ordynacji podatkowej poprzez nierzetelne przeprowadzenie postępowania dowodowego, wyrażające się zaniechaniem dopuszczenia szeregu dowodów, które miałyby istotny wpływ na wynik sprawy, w szczególności dowodu z przesłuchania świadków oraz dowodu z przesłuchania strony, celem ustalenia okoliczności, w jakich doszło do zmiany w składzie organu spółki oraz zmianie w strukturze kapitału,

3. naruszenie prawa materialnego: art. 59 u.g.h. poprzez uznanie, że Spółka rażąco naruszyła warunki wykonywania działalności określone w przepisach prawa.

W uzasadnieniu obszernej skargi, Spółka w przeważającej jej części odniosła się do zarzutu naruszenia przepisów unijnych. Spółka wskazała na rolę dyrektywy 98/34/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 22 czerwca 2008 r., mającej na celu ochronę swobody przepływał towarów, która jest jedną z podstaw Unii Europejskiej. Podniosła, że Polska nie może powołać się na wyjątek przewidziany w art. 9 ust. 7 tiret pierwsze tej dyrektywy, gdyż w dacie ustanowienia kwestionowanej ustawy nie występowały w Polsce żadne naglące powody, spowodowane przez okoliczności odnoszące się do ochrony zdrowia i bezpieczeństwa publicznego, zobowiązujące Polskę do przygotowania przepisów technicznych w bardzo krótkim czasie. Spółka odwołała się do treści wyroku TSUE z 19 lipca 2012 r. stwierdzając, że Trybunał co do zasady przesądził o technicznym charakterze przepisów ustawy o grach hazardowych. Wynika to w szczególności ze sposobu skonstruowania wyroku charakterystycznego dla wyroków TSUE stwierdzających techniczny charakter unormowań krajowych, jak również z dokonanego przez Trybunał expressis verbis zakwalifikowania przepisu art. 14 ust. 1 u.g.h. jako "przepisu technicznego", w sytuacji, gdy przepis ten stanowi ogólnie wskazany, systemowy kierunek rozwiązań, którego szczegółowe aspekty w zakresie automatów o niskich wygranych realizowanie są przepisami z art. 129 ust. 2, art. 135 ust. 2 oraz art. 138 ust. 1 u.g.h. Spółka obszernie opisała skutki wprowadzenia powyższej regulacji zawierającej zakaz wydawania, przedłużania i zmiany zezwoleń na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych poza kasynami, na obrót gospodarczy tymi automatami, poprzez drastyczny spadek ich wartości, nieopłacalność ich przerobienia na automaty o wysokich wygranych oraz znaczne ograniczenie ich ilości na rynku zmierzające do ich całkowitego wyeliminowania.

Odnosząc się do argumentów organu zawartych w decyzji z [...] marca 2014 r. skarżąca spółka podkreśliła, że kwestionowane przez Ministra Finansów zmiany w składzie Rady Nadzorczej oraz w strukturze kapitału dokonane zostały z przyczyn całkowicie niezależnych od Spółki. Jak wskazała spółka, A. N. kategorycznie oświadczył, że z powodu trwającej od dłuższego czasu nagonki politycznej na spółki prowadzące działalność w zakresie organizowania gier hazardowych nie zamierza w dalszym ciągu pełnić funkcji członka Rady Nadzorczej firmy "C.". Poinformował Zarząd oraz udziałowców Spółki, że jeżeli nie zostanie niezwłocznie odwołany, złoży rezygnację z powyższej funkcji w trybie natychmiastowym. W związku z tym, że Spółka nie mogąc pozwolić na to, aby skład Rady Nadzorczej był niekompletny została zmuszona do odwołania A. N. oraz powołania w jego miejsce innej osoby. Natychmiast po powzięciu stosownej uchwały Spółka wystąpiła z wnioskiem o wyrażenie zgody na powyższą zmianę w składzie organu. Przedmiotowa zmiana została natomiast zgłoszona do Krajowego Rejestru Sądowego przed uzyskaniem zgody organu albowiem stosowne uchwały zostały podjęte w protokole, w którym dokonano również zatwierdzenia sprawozdania finansowego spółki oraz sprawozdania z działalności, co musiało zostać niezwłocznie zgłoszone do KRS.

Odnosząc się do zmiany w strukturze kapitału skarżąca spółka wyjaśniła, że zgodnie z § 4 umów przewłaszczenia z [...] maja 2010 r., zawartych pomiędzy "P.“ Sp. z o.o., a "B." Sp. z o.o. oraz "V." Sp. z o.o., udziały w kapitale zakładowym spółki "C." zostały warunkowo przeniesione na "P.“ Sp. z o.o. w celu zabezpieczenia spłaty wierzytelności. Zapis § 5 przedmiotowych umów stanowił, że w przypadku, w którym wierzytelność nie zostałaby zapłacona w terminie, wierzyciel uzyska prawo wyboru zaspokojenia roszczenia. Zgodnie z powyższym, "P.“ mógł w takiej sytuacji dochodzić od dłużników zapłaty na zasadach ogólnych i prowadzić egzekucję z całego majątku dłużników lub zaspokoić swoje roszczenie z przewłaszczonych udziałów. Z posiadanych przez Spółkę informacji wynika, że wierzytelności, o których mowa powyżej nie zostały zapłacone przez dłużników w umówionym terminie, a zatem zaktualizowało się prawo wierzyciela do wyboru sposobu zaspokojenia roszczenia. Wierzyciel, tj. "P.“, bez jakiegokolwiek udziału Spółki wybrał drugi z umówionych sposobów zaspokojenia roszczenia, tj. zaspokojenie z przewłaszczonych udziałów w firmie skarżącej spółki. Spółka "P.“ poinformowała następnie o powyższym Zarząd Spółki, w związku z czym skarżąca spółka wystąpiła do Ministra Finansów o wyrażenie zgody na dokonanie opisanej zmiany w strukturze kapitału zakładowego. Spółka podkreśliła, że powyższe postępowanie - z nieznanych przyczyn - prowadzone było przez Ministra Finansów w sposób rażąco przewlekły. Spółka nie ponosi żadnej winy w tym, że przez tak długi czas nie zostało ono zakończone. Zwróciła natomiast uwagę, że w przedmiotowym postępowaniu Spółka bezzwłocznie realizowała wszelkie wezwania Ministra Finansów, przesyłała żądane dokumenty oraz udzielała stosownych wyjaśnień.

Z powyższego wynika, że dokonanie opisanych zmian w składzie Rady Nadzorczej oraz strukturze kapitału bez zgody właściwego organu nastąpiło bez jakiejkolwiek winy Spółki. Spółka nie miała bowiem żadnego wpływu na oświadczenie A. N. o złożeniu natychmiastowej rezygnacji z funkcji członka Rady Nadzorczej oraz na to, że dwaj udziałowcy przeniosą udziały na zabezpieczenie na inny podmiot.

Skarżąca spółka zaznaczyła, że doprowadziła do cofnięcia powyższych czynności prawnych w postaci powrotnego przeniesienia udziałów ze spółki "P.“ na spółki "V." oraz "B.", uchylenia uchwał o odwołaniu z funkcji członka Rady Nadzorczej A. N. i powołaniu na tę funkcję P. N. Powyższe zmiany zostały zgłoszone oraz zarejestrowane w KRS. Tym samym, niezależnie od tego, że Spółka nie miała jakiegokolwiek wpływu na dokonanie opisanych powyżej zmian w składzie organu oraz strukturze kapitału, spółka usunęła wskazane uchybienia.

Spółka dodała, że w zaskarżonej decyzji organ II instancji wskazał również, że podstawą do cofnięcia zezwolenia mogą być powstałe w Spółce zaległości podatkowe, które jednakowoż powstały po wszczęciu postępowania w sprawie cofnięcia zezwolenia. Pogląd taki nie wynika jednak z przepisów prawa. Z przepisów wynika wprost, że niezaleganie w podatkach było warunkiem udzielenia zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach, ale nie było już warunkiem prowadzenia działalności w tym zakresie (nie było to warunek objęty zakresem zezwolenia). Spółka zwróciła również uwagę, że gdyby ustawodawca zamierzał uzależnić cofnięcie zezwolenia od okoliczności wywiązywania się z obowiązków podatkowych, wymóg taki przewidziałby wprost w przepisach, tak jak to zrobił na gruncie ustawy z dnia 6 grudnia 2008 roku o podatku akcyzowym (Dz. U. z 2011 r., Nr 108, poz. 626 ze zm.). Warunków dotyczących cofnięcia zezwolenia nie można domniemywać. Skoro zatem art. 59 u.g.h. nie przewiduje wprost, że warunkiem cofnięcia zezwolenia jest istnienie zaległości podatkowych, to nie może być on podstawą do cofnięcia zezwolenia udzielonego Spółce. Spółka zwróciła uwagę, że postanowienie o wszczęciu postępowania z urzędu wyznacza zakres możliwości działań organu w danej sprawie i w niniejszej sprawie nie obejmowało ono istnienia zaległości podatkowych. Postanowienie to jest gwarancją procesową dla strony postępowania, że tylko określony obszar jej działalności będzie podlegał kontroli organu. W przypadku uznania, że w sprawie pojawiły się nowe okoliczności, organ może wszcząć ewentualne nowe postępowania podając w postanowieniu okoliczności, nie jest natomiast dopuszczalne rozszerzenie zakresu postępowania w sprawie cofnięcia zezwolenia, o kolejne okoliczności, które zaistniały po jego wszczęciu.

Spółka ponadto podniosła, że w okolicznościach sprawy, zmiana w kapitale zakładowym i w składzie rady nadzorczej nie może być uznana za "rażące" naruszenie warunków prowadzenia działalności. W ocenie Spółki, stanowisko Ministra Finansów narusza art. 59 ust. 2 u.g.h. z uwagi na pominięcie językowego brzmienia cyt. przepisu i płynącego z niego wnioski. Przepis ten wyraźnie wskazuje bowiem, że przesłanką do cofnięcia zezwolenia jest "rażące" naruszenie warunków wykonywania działalności. Oznacza to, że tylko pewna - najpoważniejsza - kategoria naruszeń skutkuje cofnięciem zezwolenia. Lektura uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie pozwala ustalić kryteriów, jakie pozwalałyby odróżnić naruszenia "zwykłe" od naruszeń "rażących". W zaskarżonej decyzji Minister zdaje się więc przyjmować pogląd, że naruszenie rażące to każde naruszenie warunków wykonywania działalności, niezależnie od jego konsekwencji i stopnia zawinienia. Stanowisko takie jest w oczywisty sposób sprzeczne z art. 59 ust. 2 u.g.h., prowadzi bowiem do sytuacji, w której nie tylko "rażące", ale każde naruszenie warunków wykonywania działalności, powoduje cofnięcie zezwolenia. Spółka podtrzymała prezentowane w toku postępowania stanowisko, że o rażącym naruszeniem prawa w przypadku zmian w strukturze kapitału zakładowego można mówić tylko wtedy, gdy działanie podmiotu posiadającego koncesję będzie w sposób świadomy ukierunkowane na ominięcie wymogów przewidzianych w przepisach prawa prowadzenia działalności regulowanej.

W ocenie Spółki, nie powinno budzić jakichkolwiek wątpliwości, że zmiana w kapitale zakładowym i w składzie rady nadzorczej nie spełnia kryteriów rażącego naruszenie warunków wykonywania działalności nie ulega bowiem wątpliwości, że zdarzenia te były spowodowane czynnikami niezależnymi od spółki i że spółka podjęła działania mające na celu rozwiązanie zaistniałej sytuacji - m.in. występując do Ministra Finansów o wyrażenie zgody na stosowne zmiany.

W odpowiedzi na skargę Minister Finansów wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z przepisami art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanych przepisów cyt. ustawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji.

Rozpoznając sprawę w świetle powyższych kryteriów Sąd stwierdził, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie albowiem zaskarżona decyzja nie narusza prawa w stopniu dającym podstawy do jej uchylenia.

W rozpatrywanej sprawie Minister Finansów cofnął skarżącej spółce zezwolenie na prowadzenie salonu gier na automatach w związku z rażącym naruszeniem warunków prowadzenia tej działalności, polegającym na dokonaniu zmiany w strukturze kapitałowej spółki jak i w składzie osobowym jej rady nadzorczej bez uzyskania na to, wymaganej na podstawie art. 52 ust. 1 i art. 53 ust. 1 u.g.h., zgody Ministra Finansów, jak również polegającym na nie wywiązywaniu się z określonego w art. 75 ust. 1 pkt 2 u.g.h., obowiązku wpłacania podatku od gier na rachunek właściwej izby celnej.

Podstawę prawną cofnięcia przez organ przedmiotowego zezwolenia stanowił art. 59 pkt 2 u.g.h., zgodnie z którym organ właściwy w sprawie udzielenia koncesji lub zezwolenia, w drodze decyzji, cofa koncesję lub zezwolenie, w całości lub w części, w przypadku rażącego naruszenia warunków określonych w koncesji, zezwoleniu lub regulaminie, lub innych określonych przepisami prawa warunków wykonywania działalności, na którą udzielono koncesji lub zezwolenia.

Wymaga wyjaśnienia, że skarżąca spółka uzyskała przedmiotowe zezwolenie na prowadzenie salonu gier na automatach pod rządami ustawy z dnia 29 lipca 1992 o grach losowych i zakładach wzajemnych (Dz. U. z 1991, Nr 68, poz. 341 ze zm.).

Na podstawie natomiast art. 117 ust. u.g.h., udzielone przed dniem wejścia w życie 1 stycznia 2010 r., ustawy o grach hazardowych, zezwolenia na urządzanie i prowadzenie gier i zakładów wzajemnych zachowują ważność do czasu ich wygaśnięcia. Z art. 129 ust. 1 u.g.h., wynika następnie, że działalność w zakresie gier na automatach o niskich wygranych oraz gier na automatach urządzanych w salonach gier na automatach na podstawie zezwoleń udzielonych przed dniem wejścia w życie ustawy jest prowadzona, do czasu wygaśnięcia tych zezwoleń, przez podmioty, których im udzielono, według przepisów dotychczasowych, o ile ustawa nie stanowi inaczej. Ustawa stanowi inaczej w art. 138 ust. 2 u.g.h. rozstrzygając, że do podmiotów, o których mowa w art. 129 ust. 1, stosuje się odpowiednio art. 58 i art. 59, z tym że organem właściwym jest organ właściwy do udzielenia zezwolenia w dniu poprzedzającym dzień wejścia w życie ustawy. Tym samym Minister Finansów prawidłowo przyjął za podstawę rozstrzygnięcia art. 59 pkt 2 u.g.h.

Odnosząc się do zarzutów skargi, w pierwszej kolejności należy przeanalizować najdalej idący zarzut, wydania przez Ministra Finansów decyzji obu instancji na podstawie nieobowiązujących przepisów prawa, tj. nienotyfikowanych Komisji Europejskiej przepisów ustawy o grach hazardowych, co jak wskazała skarżąca spółka, stanowi naruszenie fundamentalnych zasad prawa Unii Europejskiej uregulowanych w Traktacie z Lizbony zmieniającym Traktat o Unii Europejskiej i Traktat ustanawiający Wspólnotę Europejską oraz art. 2, art. 31 ust. 3 w zw. z art. 22, art. 61 i art. 7 Konstytucji RP.

Powyższy zarzut Spółka oparła na wyroku TSUE z 19 lipca 2012 r. Nie można zgodzić się z twierdzeniem skarżącej spółki, że w powyższym wyroku, TSUE przesądził o charakterze technicznym przepisów ustawy o grach hazardowych. Podkreślenia wymaga, że przedmiotowy wyrok nie dotyczył ustawy o grach hazardowych jako całości, lecz odnosił się do trzech przepisów przejściowych (art. 129 ust. 2, art. 135 ust. 2 oraz art. 138 ust. 1 u.g.h.), zawierających szczególną regulację w zakresie zakazu wydawania, przedłużania i zmiany zezwoleń na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych poza kasynami gry, które wzbudziły wątpliwości co do ich technicznego charakteru w związku z regulacją zawartą w art. 14 u.g.h., zawierającą bezwzględny zakaz urządzania gier cylindrycznych, gier w karty, gier w kości oraz gier na automatach poza kasynami gry. TSUE nie przesądził w przedmiotowym wyroku, technicznego charakteru nawet powyższych przepisów przejściowych uznając, że kwestia ta wymaga dodatkowej analizy okoliczności wskazanych w wyroku i rozstrzygnięcia jej przez organy krajowe. Należy w tym miejscy wyraźnie podkreślić, że omawiany wyrok TSUE, nie odnosił się do innych przepisów ustawy o grach hazardowych w tym art. 59, art. 52, art. 53 czy też art. 75 tej ustawy. Co istotne, powyższe przepisy nie pozostają również w żadnym funkcjonalnym związku z art. 14 u.g.h., jak i z ww. przepisami przejściowymi ustawy. Jak wskazał Minister Finansów istotą regulacji zawartej w art. 52 i art. 53 u.g.h., jest umożliwienie organowi, przed dokonaniem zmian w strukturze kapitału, weryfikacji potencjalnych zmian w tym zakresie pod kątem legalności środków przeznaczonych na objęcie udziałów w kapitale zakładowym, jak również weryfikacji udziałowców w kontekście powołanych regulacji. Instytucja powyższa jest jednym z elementów kontrolnych w ramach sprawowanego przez organ nadzoru nad rynkiem gier hazardowych. Regulacja powyższa nie wprowadza obowiązków uniemożliwiających, czy też ograniczających możliwość prowadzenia działalności w zakresie gier hazardowych, a tym bardziej nie wywiera ona wpływu na sprzedaż bądź też właściwości automatów do gier. Skutków takich nie rodzi również regulacja w zakresie podatku od gier w tym art. 75 u.g.h. Przepis art. 59 pkt 2 u.g.h. natomiast, zawiera normę pozwalającą na wyciągnięcie konsekwencji w przypadku rażącego naruszenia przez dany podmiot warunków prowadzenia działalności w zakresie gier hazardowych zawartych w zezwoleniu, koncesji lub regulaminie, czy też w przepisach prawa, w tym wyżej przywołanych art. 52, art. 53 i art. 75 u.g.h.

W świetle powyższego, w ocenie Sądu, nie ma podstaw do przeniesienia argumentacji TSUE zawartej w wyroku z 19 lipca 2012 r., na wyżej wymienione przepisy. Zarzut zatem naruszenia przepisów unijnych i fundamentalnych zasad prawa Unii Europejskiej, jest niezasadny.

Skarżąca spółka nie rozwinęła w uzasadnieniu skargi zarzutu naruszenia art. 2, art. 31 ust. 3 w zw. z art. 22, art. 61 i art. 7 Konstytucji RP, powiązała natomiast ten zarzut z naruszeniem przepisów unijnych. W świetle powyższego zatem, w związku z niezasadnością zarzutu naruszenia fundamentalnych zasad prawa Unii Europejskiej, również zarzut naruszenia przepisów Konstytucji RP jest niezasadny.

Skarżąca spółka zarzuciła również naruszenie art. 59 pkt 2 u.g.h., podkreślając, że do zmian w strukturze kapitału oraz zmian w składzie rady nadzorczej doszło bez jakiejkolwiek winy firmy. Spółka zatem nie zgadza się z oceną Ministra Finansów, iż powyższe naruszenia warunków prowadzonej działalności miały charakter "rażący". Natomiast naruszenia przepisów prawa związane z zaległościami podatkowymi, jako naruszenia warunków prowadzonej działalności, według spółki, powinny być rozpatrzone w ramach innego postępowania, ponieważ zaległości te powstały po wszczęciu niniejszego postępowania.

Warunkiem zastosowania przez właściwy organ normy wynikającej z art. 59 pkt 2 u.g.h. i cofnięcia koncesji lub zezwolenia, jest nie tylko stwierdzenie naruszenia warunków określonych w koncesji, zezwoleniu lub regulaminie, lub innych określonych przepisami prawa, ale naruszenie to musi być kwalifikowane jako "rażące". W niniejszej sprawie, skarżąca spółka nie kwestionuje faktu, że doszło do zmian w strukturze kapitału oraz zmian w składzie rady nadzorczej bez wymaganej zgody Ministra Finansów, podnosi natomiast, iż w okolicznościach sprawy, nie miało to charakteru rażącego. Do pojęcia "rażącego" naruszenia, odniósł się Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w wyroku z 10 listopada 2011 r. sygn. akt II SA/Go 680/11 stwierdzając, że: "(...) termin "rażące" jest nazwą nieostrą, a więc nie posiadającą w danym języku wyraźnej treści, pozwalającej stanowczo odróżnić jej desygnatów od innych nazw. Zwroty takie nazywane są niekiedy oceniającymi lub szacunkowymi, gdyż jako niedookreślone odsyłają do pewnych bliżej nie sprecyzowanych wzorów nawiązując do wartościującego sposobu postrzegania danej sytuacji (szerzej Z. Ziembiński: Wstęp do aksjologii dla prawników, Warszawa 1990, s. 214). Termin "rażący" definiowany jest w języku polskim jako cecha ujemna, dająca się łatwo stwierdzić, wyraźna, oczywista, bardzo duża lub niewątpliwa. W przedmiotowym przepisie chodzi zatem o takie działania lub zaniechania podmiotu prowadzącego działalność w zakresie gier na automatach (...), które w sposób niewątpliwy i oczywisty pozostają w sprzeczności z warunkami jej wykonywania określonymi w zezwoleniu, zatwierdzonym regulaminie lub przepisami ustawy".

Z art. 52 ust. 1 u.g.h. wynika, że każda zmiana w strukturze kapitału zakładowego spółek prowadzących działalność w zakresie gier urządzanych w ośrodkach gier lub działalność w zakresie zakładów wzajemnych wymaga uzyskania zgody ministra właściwego do spraw finansów publicznych. Podobną regulację zawiera art. 53 ust. 1 u.g.h., w zakresie zmiany w składzie rady nadzorczej stanowiąc, iż każda zmiana w składzie zarządu lub rady nadzorczej spółek prowadzących działalność w zakresie gier urządzanych w ośrodkach gier lub działalność w zakresie zakładów wzajemnych, z wyłączeniem jednoosobowych spółek Skarbu Państwa, wymaga uzyskania zgody ministra właściwego do spraw finansów publicznych.

W przedmiotowej sprawie wniosek o wyrażenie zgody na dokonanie zmiany w strukturze kapitału wpłynął do organu [...] sierpnia 2010 r. Jednocześnie wpis do KRS o wykreśleniu dwóch dotychczasowych udziałowców tj. V. Sp. z o.o. oraz B. Sp. z o.o. miał miejsce [...] czerwca 2010 r. Natomiast wpis dotyczący nowego udziałowca, tj. V. Sp. z o.o., nastąpił [...] października 2010 r. Podobnie wniosek o zmianę w składzie rady nadzorczej poprzez zastąpienie A. N. nowym członkiem rady nadzorczej, P. N. wpłynął do Ministerstwa Finansów [...] października 2011 r., a jak wynika z informacji zawartych w Systemie Informacji Prawnej Legalis, wpisanie w KRS P. N. na nowego członka rady nadzorczej Spółki nastąpiło już [...] listopada 2011 r., bez uzyskania stosownej zgody Ministra Finansów.

Zestawiając powyższe fakty z przepisami art. 52 ust. 1 i art. 53 ust. 1 u.g.h., w ocenie Sądu pozostają one ze sobą, w sposób niewątpliwy i oczywisty, w sprzeczności. Należy również zauważyć, że z art. 59 pkt 1 u.g.h., nie wynika aby kwalifikację rażącego naruszenia warunków wykonywania działalności, można było przypisać tylko naruszeniom zawinionym. Niezależnie jednak od tej kwestii trudno się zgodzić ze stanowiskiem Spółki, iż do zmiany w strukturze kapitałowej oraz w składzie rady nadzorczej doszło bez jakiejkolwiek winy Spółki. Podkreślenia wymaga, że do powyższych zmian nie doszło w wyniku działań osób trzecich lecz członka rady nadzorczej oraz dwóch innych spółek z o.o., będących wspólnikami spółki skarżącej. Możliwe skutki prawne tych działań powinny być znane członkom organów Spółki jak i wspólnikom Spółki. Dodać należy, że skarżąca spółka znając obowiązujące przepisy w zakresie gier hazardowych w tym treść mających zastosowanie w niniejszej sprawie art. 52 ust. 1 i art. 59 pkt 2 u.g.h., mogła poprzez wcześniejsze działania zapobiec niekontrolowalnemu zbyciu lub zastawieniu udziałów przez wspólników spółki i uzależnić te czynności w umowie spółki od zgody spółki (art. 182 § 1 Kodeksu spółek handlowych). Działalność w zakresie gier hazardowych podlega szczególnej reglamentacji prawnej, związanej ze szczególną kontrolą państwa tego obszaru gospodarczego. Dlatego też podmioty funkcjonujące w tej sferze gospodarczej, powinny podejmować działania adekwatne do wynikających z przepisów prawa obowiązków, umożliwiające jednocześnie realizację funkcji kontrolnej państwa.

Sąd zatem nie może zgodzić się z twierdzeniem skarżącej spółki, że omawiane zmiany nastąpiły bez jakiejkolwiek winy spółki.

Sąd nie ma również wątpliwości co do rażącego naruszenia warunków prowadzenia działalności przez skarżącą spółkę w związku z posiadanymi przez Spółkę zaległościami podatkowymi. O rażącym charakterze tego naruszenia przesądza ilość nieuregulowanych zobowiązań podatkowych oraz ich wysokość. W ocenie Sądu nie ma tutaj znaczenia okoliczność, iż o powstałych zaległościach podatkowych Minister Finansów powziął wiadomość po wszczęciu postępowania w I instancji. Istota prowadzonego przez organ postępowania sprowadza się do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, co oznacza nie tylko ustalenie zgodności ze stanem rzeczywistym posiadanych już przez organ wiadomości ale ustalenie wszelkich okoliczności mających znaczenie dla rozstrzygnięcia w tym również nie znanych organowi w momencie wszczęcia postępowania. Przedmiot spornego postępowania dotyczył cofnięcia spółce zezwolenia w związku z rażącym naruszeniem warunków prowadzenia działalności określonych w zezwoleniu oraz przepisami prawa, dlatego też nie można zgodzić się ze skarżącą spółką, iż Minister Finansów nie mógł uwzględnić pozyskanych w trakcie tego postępowania informacji o posiadanych przez Spółkę zaległości podatkowych, świadczących o rażącym naruszeniu warunków prowadzenia działalności przez spółkę. Ustalenia te ściśle wiązały się z przedmiotem prowadzonego w niniejszej sprawie postępowania i nieracjonalnym byłoby wszczynanie kolejnego postępowania w tej samej sprawie. Minister Finansów natomiast obowiązany był zapewnić skarżącej spółce czynny udział w każdym stadium postępowania oraz umożliwić jej wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów w tym również w zakresie ustaleń dotyczących przedmiotowych zaległości podatkowych.

Nie do zaakceptowania jest stanowisko skarżącej spółki, iż posiadane przez Spółkę zaległości podatkowe nie stanowią naruszenia warunków prowadzonej przez nią działalności, gdyż brak zaległości podatkowych był jedynie wymogiem uzyskania zezwolenia na prowadzenie salonu gier na automatach, nie jest natomiast warunkiem prowadzenia tej działalności, a ich wystąpienie nie jest przewidzianą w przepisach prawa podstawą cofnięcia zezwolenia.

Skarżąca spółka uzyskała przedmiotowe zezwolenie na podstawie ustawy o grach i zakładach wzajemnych. Zgodnie z art. 27a pkt 2 tej ustawy, o zezwolenie to mogły ubiegać się spółki, które udokumentowały terminowe wywiązywanie się z obowiązków podatkowych wobec budżetu państwa. W świetle obecnej regulacji, zgodnie z art. 34 pkt 2 u.g.h. o określoną koncesję lub zezwolenie mogą się ubiegać wyłącznie podmioty, które udokumentują m.in. niezaleganie z zapłatą podatków stanowiących dochód budżetu państwa oraz z zapłatą należności celnych. Zarówno na podstawie poprzednio obowiązującej ustawy o grach i zakładach wzajemnych, jak i na podstawie obowiązującej ustawy o grach hazardowych żaden podmiot posiadający zaległości podatkowa nie uzyskałby zezwolenia lub koncesji w zakresie gier hazardowych. Nie można zatem się zgodzić z poglądem skarżącej spółki, że kwestia zaległości podatkowych nie jest już istotna w trakcie prowadzonej działalności na podstawie uzyskanego zezwolenia.

Niezależnie jednak od tego należy podkreślić, że zarówno w świetle art. 59 pkt 2 u.g.h. jak i art. 52 ust. 2 pkt 2 ustawy o grach i zakładach wzajemnych, cofnięcie zezwolenia następuje w przypadku rażącego naruszenia określonych przepisami prawa warunków wykonywania działalności, na którą udzielono tego zezwolenia. Tymczasem niewpłacanie w ustawowym terminie podatku stanowiło naruszenie art. 42a ust. 1 ustawy o grach i zakładach wzajemnych, a obecnie stanowi naruszenie art. 75 ust. 1 pkt 2 u.g.h. W niniejszej sprawie, jak już wyżej wskazano, skala zaległości podatkowych stanowi rażące naruszenie tych norm. Nie można zatem zgodzić się ze stanowiskiem skarżącej spółki, że przepisy prawa nie przewidują podstawy prawnej do cofnięcia przedmiotowego zezwolenia z powodu posiadanych zaległości podatkowych. Nieadekwatnym w niniejszej sprawie jest odwołanie do regulacji zawartej w ustawie o podatku akcyzowym zakresie cofania zezwoleń wydanych na gruncie tej ustawy. Przyjęte bowiem na gruncie tej ustawy rozwiązanie polega na enumeratywnym wyliczeniu przyczyn cofnięcia zezwolenia, jak np. w przypadku cofnięcia zezwolenia na prowadzenie składu podatkowego (art. 52 ust. 2 ustawy z 6 grudnia 2008 r. o podatku akcyzowym Dz. U. z 2014 r. poz. 752). W art. 59 pkt 2 u.g.h., ustawodawca zastosował natomiast ogólne odwołanie do rażącego naruszenia określonych przepisami prawa warunków wykonywania działalności.

Z powyższych względów, Sąd nie stwierdził, zarzucanego przez skarżącą spółkę, naruszenia przez Ministra Finansów art. 59 pkt 2 u.g.h., poprzez cofnięcie spółce spornego zezwolenia ze względu na rażącego naruszenia warunków prowadzenia działalności w zakresie prowadzenia salonu gier na automatach.

Skarżąca spółka, podnosząc ponadto zarzut naruszenia przez Ministra Finansów art.180 § 1, art.187 § 1, art. 229 Ordynacji podatkowej, nie wskazała na czym konkretnie polegało nierzetelne przeprowadzenie postępowania dowodowego, jakie mianowicie dowody nie zostały dopuszczone przez Ministra Finansów i jakich świadków organ nie przesłuchał. Skarżąca spółka nie wskazała w skardze jakich istotnych okoliczności, nie wynikających z akt sprawy, nie mogła wykazać w wyniku zaniechania przez Ministra Finansów dopuszczenia szeregu dowodów w tym przesłuchania świadków. Dotyczy to również zarzutu nieprzesłuchania przez Ministra Finansów strony postępowania. Spółka miała możliwość przedstawiania swojego stanowiska w trakcie toczącego się postępowania, w skardze natomiast nie wyjaśniła jakiej istotnej dla sprawy okoliczności nie mogła udowodnić w wyniku nie przeprowadzenia przez organ dowodu z przesłuchania spółki.

W tym stanie rzeczy Sąd nie stwierdził również naruszenia przepisów postępowania wraz z wymienionymi art.180 § 1, art.187 § 1, art. 229 Ordynacji podatkowej, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Z powyższych względów, Sąd nie stwierdzając naruszenia przepisów prawa materialnego mającego wpływ na wynik sprawy jak i przepisów postępowania, mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), orzekł jak w sentencji wyroku.

Źródło: Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl/