Wyrok WSA w Łodzi z dnia 28 października 2015 r., sygn. III SA/Łd 792/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Szczygielski Sędziowie Sędzia WSA Ewa Cisowska-Sakrajda (spr.) Sędzia WSA Małgorzata Łuczyńska Protokolant Sekretarz sądowy Bartosz Adamus po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 października 2015 r. sprawy ze skargi "A" Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w W. na decyzję Dyrektora Izby Celnej w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy przedłużenia zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych oddala skargę.

Uzasadnienie

Decyzją z dnia [...] Dyrektor Izby Celnej w [...] utrzymał w mocy decyzję własną z dnia [...] o odmowie przedłużenia zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych na terenie województwa [...] udzielonego na okres 6 lat przez Dyrektora Izby Skarbowej w [...] decyzją z dnia [...].

W uzasadnieniu tej decyzji wskazał, że "A" Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w W. pismem z dnia [...] wystąpiła o przedłużenie zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych na terenie województwa [...], które zostało udzielone spółce przez Dyrektora Izby Skarbowej decyzją z dnia [...] na okres 6 lat. Uzasadniając wniosek spółka powołała się na wyrok TSUE z dnia 19 lipca 2012r. w połączonych sprawach C-213/11, C-214/11 i C-217/11. Ponadto zdaniem spółki przedłużenie zezwolenia nie może być utożsamiane z nowym zezwoleniem.

Dyrektor Izby Celnej w [...] decyzją z dnia [...] odmówił zmiany decyzji ostatecznej Dyrektora Izby Skarbowej w [...] z dnia [...]. Po rozpoznaniu odwołania spółki od tej decyzji Dyrektor Izby Celnej w [...] decyzją z dnia [...] utrzymał ją w mocy. Stwierdził, że obowiązujące przepisy ustawy z dnia 19 listopada 2009r. o grach hazardowych (Dz.U. nr 201, poz. 1540 ze zm.), zwanej dalej u.g.h., sprzeciwiają się zmianie decyzji Dyrektora Izby Skarbowej w [...] z dnia [...] w zakresie przedłużenia zezwolenia. Zastosowanie trybu art. 253a § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997r. Ordynacja podatkowa (tekst jedn.: Dz.U. z 2012r., poz. 749 ze zm.), zwanej dalej o.p., jest niemożliwe, bowiem przepis art. 138 u.g.h. wprowadza zakaz przedłużania zezwoleń. W myśl art. 129 ust. 1 u.g.h. działalność w zakresie gier na automatach o niskich wygranych oraz gier na automatach urządzanych w salonach gier na automatach na podstawie zezwoleń udzielonych przed dniem wejścia w życie ustawy jest prowadzona, do czasu wygaśnięcia tych zezwoleń, przez podmioty, których im udzielono, według przepisów dotychczasowych, o ile ustawa nie stanowi inaczej. Zgodnie z art. 138 u.g.h. zezwolenia, o których mowa w art. 129 ust. 1, nie mogą być przedłużane. Nawet gdyby uznać, że art. 138 ust. 1 w zw. z art. 129 ust. 1 u.g.h. stanowi przepis techniczny w rozumieniu dyrektywy 98/34/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 22 czerwca 1998r. ustanawiającej procedurę udzielania informacji w dziedzinie norm i przepisów technicznych oraz zasad dotyczących usług społeczeństwa informacyjnego (Dz.U.UE.L. 1998.204.37, Dz.U.UE-sp.13-20-237 ze zm.), zwanej dalej dyrektywą 98/34/WE, to i tak u.g.h. nie przewiduje żadnej procedury, w ramach której możliwe byłoby przedłużanie ważności zezwoleń. Dopóki ta ustawa obowiązuje, to jej przepisy muszą być podstawą wydawanych decyzji. W ocenie Dyrektora Izby Celnej w [...] art. 129, jak i art. 138 u.g.h. nie zawierają przepisów technicznych. W związku z powyższym nie było potrzeby ich notyfikacji. Przepisy regulujące obszar gier hazardowych od początku, tzn. od listopada 2009r., procedowano dwutorowo - równolegle prowadząc prace nad u.g.h., w której znalazły się regulacje niepodlegające obowiązkowi notyfikacji, i ustawą o zmianie u.g.h., w której znalazły się przepisy techniczne. Taki sposób kompleksowego uregulowania obszaru gier hazardowych przyjął rząd polski ze względu na obowiązek notyfikowania norm i przepisów technicznych stosownie do wymogów dyrektywy 98/34/WE. W trakcie prac legislacyjnych gruntownej analizie zostały poddane (niejednolite, niejednoznaczne) postanowienia dyrektywy 98/34/WE. W jej wyniku przygotowany projekt u.g.h. nie zawierał przepisów technicznych, natomiast ze względu na obowiązek notyfikowania norm i przepisów technicznych, stosownie do wymogów wskazanej dyrektywy, przepisy dotyczące takich zagadnień wyłączono do odrębnego projektu, który został notyfikowany Komisji Europejskiej. Polski regulator obszaru gier hazardowych przestrzega postanowień dyrektywy 98/34/WE. Świadczy o tym notyfikowanie Komisji Europejskiej w dniu 21 października 2008r. pod numerem 2008/0445/PL projektu rozporządzenia Ministra Finansów zmieniającego rozporządzenie w sprawie warunków urządzania gier i zakładów wzajemnych (Dz.U. nr 36, poz. 280). Żadne zastrzeżenia do projektu nie zostały zgłoszone. Rozporządzenie to weszło w życie z dniem 21 marca 2009r., o czym Komisja Europejska została powiadomiona. Rozporządzenie to zostanie zastąpione rozporządzeniem Ministra Finansów w sprawie szczegółowych warunków rejestracji i eksploatacji automatów i urządzeń do gry, którego projekt został notyfikowany Komisji Europejskiej w dniu 30 września 2011r. pod nr 2011/496/PL. Do projektu również nie zostały zgłoszone żadne zastrzeżenia. Nie można interpretować zakresu zastosowania dyrektywy 98/34 w sposób tak szeroki, że praktycznie wszystkie warunki wydawania zezwoleń na prowadzenie gier hazardowych, nawet w przypadku najdrobniejszych zmian w prawie, powinny być notyfikowane Komisji. Takie rozumienie przepisów prawa wspólnotowego byłoby nadużyciem oraz interpretacją przepisów dyrektywy wbrew wykładni gramatycznej. Interpretacja dyrektywy 98/34/WE polegająca na obowiązku notyfikacji przepisów dotyczących praktycznie każdego warunku wydawania zezwoleń na i prowadzenie gier hazardowych byłaby błędna i dodatkowo postawiłaby pod znakiem zapytania możliwość kształtowania przez państwo polityki w tym zakresie. W podobny sposób kwestię tę interpretują polskie sądy administracyjne. Naczelny Sąd Administracyjny nie podzielił zarzutu braku notyfikacji polskich przepisów dotyczących polskiej definicji automatów o niskich wygranych w kontekście obowiązków wynikających z dyrektywy 98/34/WE. W sprawie C-213/11, C-214/11 i C-217/11 Fortuna i inni pytania prejudycjalne przedstawione TSUE dotyczyły zmiany zezwoleń, wydawania zezwoleń oraz przedłużania zezwoleń na działalność w zakresie gier na automatach o niskich wygranych. Takie regulacje nie są przepisami technicznymi. Wynika to również z celu dyrektywy 98/34/WE. Wynikiem tych regulacji jest przesunięcie miejsca urządzania gier. Pozostawia się przy tym odpowiedni okres czasu na dostosowanie swojej działalności do zmienionych warunków wszystkim zainteresowanym podmiotom. Kwestionowane przepisy nie dotyczą produktów, ale prowadzenia działalności. W związku z tym nie wypełniają definicji przepisów technicznych - nie są specyfikacją techniczną w rozumieniu art. 1 pkt 3 dyrektywy 98/34/WE ani innymi wymaganiami (art. 1 pkt 4), ani też przepisami administracyjnymi, o których mowa w trzeciej części definicji przepisów technicznych (art. 1 pkt 11), ponieważ nie dotyczą usługi w rozumieniu dyrektywy, ani też nie zakazują produkcji, przywozu, wprowadzenia do obrotu czy stosowania produktu. Organ administracji odwołał się też do prezentowanego w orzecznictwie TSUE stanowiska, zgodnie z którym swobody traktatowe nie mają charakteru bezwzględnego. Mogą podlegać ograniczeniu ze względu na potrzeby ochrony moralności, porządku, bezpieczeństwa i zdrowia publicznego, co w odniesieniu do rynku gier losowych i hazardowych, w tym gier na automatach, jako formy hazardu, pozostawione jest szerokiej swobodzie prawodawcy krajowego. W przypadku hazardu dopuszcza się daleko idącą swobodę reglamentacji, sięgającą po jej zakazanie, z zastrzeżeniem jedynie, że zastosowane środki nie powinny mieć charakteru dyskryminującego. Do oceny władz krajowych pozostaje to, czy konieczne jest, w kontekście zamierzonych celów, całkowite lub częściowe zakazanie aktywności polegającej na organizowaniu i udostępnianiu gry na automatach, czy też wyłącznie jej ograniczenie oraz stworzenie mniej lub bardziej surowych mechanizmów kontrolnych. Sam fakt, że państwo członkowskie wybrało system ochrony, który różni się od stosowanego przez inne państwa, nie może wpłynąć na ocenę, czy system taki jest potrzebny i ocenę proporcjonalności podjętych środków. Środki te muszą być oceniane wyłącznie w odniesieniu do celów zamierzonych przez władze krajowe oraz do poziomu ochrony, który władze te zamierzają zapewnić. Rzeczą władz krajowych jest określenie celów, które zamierzają chronić i określenie środków, które uznają za najbardziej właściwe by cele te osiągnąć i ustanowić zasady dotyczące gier hazardowych, które mogą być bardziej lub mniej surowe. Uznanie danego przepisu za techniczny nie przesądza jeszcze o obowiązku jego notyfikacji, czemu dała wyraz sama Komisja Europejska w piśmie z dnia 5 września 2011 r. skierowanym do Prezesa i Członków Trybunału Sprawiedliwości - uwagi pisemne w połączonych sprawach C-213/11, C-214/11 i C-217/11, gdyż dyrektywa 98/34/WE przewiduje zwolnienia z tego obowiązku w art. 10 i art. 9 ust. 7. Uzyskanie przedłużenia, a właściwie nowego zezwolenia było dodatkową korzyścią dla właściciela automatu. Polskie przepisy w zakresie gier hazardowych na automatach o niskich wygranych nie wpływają na destabilizację rynku unijnego w zakresie obrotu automatami do gier. Na podstawie danych zebranych z systemu obsługi zgłoszeń celnych i systemu INTRASTAT ustalono, że w 2010r. liczba automatów do gier sprowadzonych do Polski spadła w stosunku do 2009r., aby w 2011r. ponownie wzrosnąć. Największą liczbę automatów do gier sprowadzono w 2012r. Po spadku sprowadzanych automatów w 2010r. w latach 2011 i w 2012 nastąpił wzrost obrotu automatami do gry. Spadek nabytych na obszarze UE automatów w 2010r. mógł zostać spowodowany tym, iż po sprowadzeniu znacznej ilości automatów w 2009r. nastąpiło nasycenie rynku w tym sektorze. Przeciętna długość eksploatacji automatu do gier o niskich wygranych wyniosła 5 lat i 8 miesięcy dla automatów zarejestrowanych w 2003r., 6 lat dla automatów zarejestrowanych w 2004r. oraz 4 lata i 6 miesięcy dla automatów zarejestrowanych w 2005r. (dane uzyskane z systemu KRAG). Taka sama prawidłowość istnieje przy dostawie wewnątrzwspólnotowej automatów do gier na obszar UE. W porównaniu z 2009r., liczba automatów do gier wywożonych z Polski w 2010r. zmalała. Ponownie następuje jej wzrost w 2011r. i w 2012r. Największą ilość automatów do gier sprzedano na obszar UE w 2012r. Z danych zebranych z systemu obsługi zgłoszeń celnych wynika, że do Polski zostały przywiezione (objęte procedurą dopuszczenia do obrotu) następujące ilości towarów objętych kodem CN 95043010 (kod obejmuje gry uruchamiane monetą, banknotem lub żetonem lub innym podobnym artykułem, z wyjątkiem wyposażenia kręgielni, z ekranem): w 2009r. - 199, w 2010r. - 44, 2011r. - 505. Jeśli natomiast chodzi o obrót wewnątrzwspólnotowy to z danych INTRASTAT wynika, że towarów o kodzie CN 95043010 przywieziono: w 2009r. - 15 346 automaty, w 2010r. - 6 022 automaty, w 2011r. - 5 643 automaty. Liczba sprowadzanych w obrocie wewnatrzwpólnotowym do kraju automatów uległa zmniejszeniu w 2010r. i w 2011r. w stosunku do 2009r. i stanowi około 38% automatów sprowadzonych w 2009r. W każdym razie nie można mówić o marginalizacji sektora. Zmniejszenie liczby przywożonych automatów można uzasadnić tym, że w 2009r. sprowadzono znaczną liczbę automatów, co spowodowało, że w kolejnych latach nie było potrzeby sprowadzania tak dużej liczby automatów do gier, czyli nastąpiło nasycenie rynku. Przeciętna długość eksploatacji automatu do gier o niskich wygranych wyniosła 5 lat i 8 miesięcy dla automatów zarejestrowanych w 2003r., 6 lat dla automatów zarejestrowanych w 2004r. oraz 4 lata i 6 miesięcy dla automatów zarejestrowanych w 2005r. Spadek ilości eksploatowanych automatów do gier o niskich wygranych był również wynikiem wykrywanych nieprawidłowości i związanym z tym cofaniem zezwoleń na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych. W 2010r. prowadzono 2 204 postępowania przygotowawcze i 306 postępowań mandatowych. W 2011r. urzędy celne wszczęły 1 261 postępowań przygotowawczych w sprawach o przestępstwa skarbowe i wykroczenia skarbowe (spraw karnych skarbowych) dotyczących urządzania gier na automatach. Zajęto 3 183 automaty. Znaczne zapasy automatów znajdowały się i znajdują w magazynach przedsiębiorców. W 2009r. na dzień 31 grudnia, na rynku gier hazardowych, zarejestrowanych było 86 059 automatów do gier o niskich wygranych, zarówno eksploatowanych, jak i znajdujących się w magazynach. W ostatnim dniu roku ilość automatów do gier o niskich wygranych, faktycznie eksploatowanych wynosiła 53 156 szt. Zatem eksploatowanych było tylko 62% wszystkich automatów zarejestrowanych. W 2010r. na dzień 31 grudnia, na rynku gier hazardowych, zarejestrowanych było 64 027 automatów do gier o niskich wygranych. Były to automaty zarówno eksploatowane, jak i automaty znajdujące się w magazynach. W ostatnim dniu roku ilość automatów do gier o niskich wygranych, faktycznie eksploatowanych wynosiła 19 190 szt. Zatem eksploatowanych było tylko 30% wszystkich automatów zarejestrowanych. W 2011r. na dzień 31 grudnia, na rynku gier hazardowych, zarejestrowanych było 51 515 automatów do gier o niskich wygranych. Były to automaty zarówno eksploatowane, jak i automaty znajdujące się w magazynach. W ostatnim dniu roku ilość automatów do gier o niskich wygranych, faktycznie eksploatowanych wynosiła 14 157 szt. Zatem eksploatowanych było tylko 27,5% wszystkich automatów zarejestrowanych. W warunkach gospodarki rynkowej podmiot prowadzący działalność musi liczyć się z ryzykiem prowadzenia działalności, trudnościami w zbyciu własnych produktów lub usług. W warunkach gospodarki rynkowej interwencjonizm państwa w zakresie zapewnienia zbytu konkretnych towarów określonej branży byłby nie tylko sprzeczny z zasadami gospodarki rynkowej, przyczyniałby się do uprzywilejowanego traktowania niektórych podmiotów, ale także uniemożliwiałby kreowanie przez państwo polityki także tam, gdzie nie podlega ona harmonizacji na gruncie unijnym. Całkowite uwolnienie działalności gospodarczej od wszelkich ograniczeń, przez pozbawienie państwa niezbędnych środków kontroli mogłoby zagrażać jego bezpieczeństwu, porządkowi publicznemu lub konstytucyjnie chronionemu dobru obywateli. Podstawowym przedmiotem zastosowania automatów do gier jest wykorzystywanie ich do urządzania na nich gier. Niemniej nie jest tak, że z ekonomicznego punktu widzenia jedynym przeznaczeniem dla automatów do gier o niskich wygranych było prowadzenie na nich działalności w oparciu o zezwolenie w punktach gier na automatach o niskich wygranych, a wprowadzone przepisy spowodują, że automaty do gier o niskich wygranych staną się bezużyteczne. Dla automatów, jakie mogą znajdować się w kasynach gry nie istnieją minimalne, czy maksymalne limity stawek i wygranych na automatach. Automaty do gier o niskich wygranych posiadają stosunkowo niskie stawki (do wysokości 0,50 zł) i dosyć niskie wygrane (do wysokości 60 zł). Sam podział na automaty do gier o niskich wygranych oraz automaty do gier istniejący na gruncie poprzednio obowiązującej ustawy o grach i zakładach wzajemnych został zniesiony przez u.g.h. Obecnie każdy automat do gier o niskich wygranych może być potencjalnie wykorzystany jako automat do gier, w którym stawki i wygrane mogą być wyższe albo pozostać na niezmienionym poziomie. Warunkiem jest, aby tego rodzaju działalność odbywała się odpowiednio w kasynach gry albo w salonie gier na automatach (do wygaśnięcia zezwolenia) albo w punktach gier na automatach o niskich wygranych (do czasu wygaśnięcia zezwolenia). W praktyce w kasynach gry są umieszczane automaty, w których stawka jest bardzo niska wynosząca 2 gr, a więc nawet niższa niż ta jaka jest w automatach niskowygraniowych. Podmioty działające na rynku przystosowują się do istniejących warunków, a kasyna gry otwierają się na mniej zasobnych klientów. Przyczynia się to do rozwoju kasyn gry. Nie można zatem mówić o istotnym wpływie na obrót automatów do gier, ale o stopniowej ewolucji tego sektora. Przystosowanie automatów do gier o niskich wygranych do pracy w kasynach gry lub salonach gier w większości sprowadza się do przestawienia w opcjach serwisowych kilku pól. Przeważnie wystarczy zmienić wartość maksymalnej stawki za pojedynczą grę (zmiana maksymalnej stawki za pojedynczą grę jednocześnie wpływa na zmianę wysokości maksymalnej wygranej, jaką można uzyskać w grze). Na polskim rynku występują automaty do gier o niskich wygranych o różnym poziomie zaawansowania technologicznego. Do najmniej zaawansowanych można zaliczyć automaty bębnowe, z bębnami elektromechanicznymi zawierającymi określoną stałą ilość symboli występujących po sobie w ustalonej kolejności, które w łatwy sposób można wykorzystać jako symulatory do gier (automaty zręcznościowe). Program gry na automatach zapisany jest na jednej lub dwóch pamięciach EPROM. Czas potrzebny na wyjęcie, przeprogramowanie, ponowne włożenie i zainicjowanie programu, przy dwóch pamięciach, wynosi około 1 godziny. Koszt czynności nie powinien być wyższy niż kilkadziesiąt złotych. Zmiany może wymagać opis niektórych przycisków sterujących. Niemniej jednak czas i koszt takiej czynności jest niewielki. Automaty do gier o niskich wygranych wyposażone w monitory (jeden lub dwa), których oprogramowanie zapisane jest na pamięci(ach) Compact Flash (jednej lub dwóch), a płyty wyposażone są w gniazda USB lub porty umożliwiające podłączenie joysticków, pistoletów lub kierownicy, można przystosować do obsługi typowych gier zręcznościowych (typu "Super Mario", rajdy samochodowe, "strzelanki", itp.). Czas potrzebny na wyjęcie, przeprogramowanie, ponowne włożenie i zainicjowanie programu, przy dwóch pamięciach Compact Flash wynosi około 1 godziny. Koszt czynności nie powinien być wyższy niż kilkadziesiąt złotych. Dodatkowym kosztem jest koszt wyposażenia w joysticki, pistolety lub kierownicę. Zmiany może wymagać opis niektórych przycisków sterujących. Automaty do gier o niskich wygranych wyposażone w monitory (jeden lub dwa), których oprogramowanie zapisane jest na pamięci(ach) EEPROM, a płyty wyposażone są w gniazda USB lub porty umożliwiające podłączenie joysticków, pistoletów lub kierownicy, można przystosować do obsługi typowych gier zręcznościowych (typu "Super Mario", rajdy samochodowe, "strzelanki", itp.). Czas potrzebny na przeprogramowanie i zainicjowanie programu wynosi około 1-2 godzin. Do przeprogramowania może być wymagany interfejs dedykowany do zastosowanej płyty logicznej. Koszt czynności nie powinien być wyższy niż kilkadziesiąt złotych. Dodatkowym kosztem jest koszt wyposażenia w joysticki, pistolety lub kierownicę. Zmiany może wymagać opis niektórych przycisków sterujących. Automaty do gier o niskich wygranych wyposażone w monitory (jeden lub dwa) oparte na platformach PC, których oprogramowanie zapisane jest na pamięci Compact Flash lub dysku twardym, a płyta wyposażona jest w gniazda USB i/lub porty umożliwiające podłączenie joysticków, pistoletów lub kierownicy, można przystosować do obsługi typowych gier zręcznościowych instalowanych na komputerach domowych (typu "Super Mario", rajdy samochodowe, "strzelanki", itp.). Czas potrzebny na wyjęcie, przeprogramowanie, ponowne włożenie i zainicjowanie programu, pamięci Compact Flash wynosi ok. pół godziny. Natomiast czas potrzebny na zainstalowanie programu(ów) na dysku twardym wynosi około 1 godziny. Koszt czynności nie powinien być wyższy niż kilkadziesiąt złotych. Dodatkowym kosztem jest koszt wyposażenia w joysticki, pistolety lub kierownicę. Zmiany może wymagać również opis niektórych przycisków sterujących. Z danych dotyczących kontroli rynku automatów o niskich wygranych wynika, że w 2009r. przeprowadzono ogółem 7 379 kontroli w zakresie warunków, w jakich urządzane były gry na automatach do gier o niskich wygranych. W 3 379 przypadkach (45,8%) stwierdzono nieprawidłowości i uchybienia. Dotyczyły one głównie przekroczenia maksymalnej stawki za udział w grze oraz nielegalnej reklamy takich gier. Zjawiskiem częstym było przeprogramowanie automatów do gier o niskich wygranych tak, by funkcjonowały jako automaty wysokowygraniowe. Taka praktyka naruszała przepisy ustawy o grach i zakładach wzajemnych, a z uwagi na jej skalę była bodźcem do zmiany istniejących przepisów i objęcia sektora gier na automatach o niskich wygranych zwiększonym nadzorem poprzez przesunięcie tej działalności w segment kasynowy. W 2010r. przeprowadzono ogółem 12 556 kontroli punktów gier na automatach o niskich wygranych. W 1 624 przypadkach ujawniono nieprawidłowości i uchybienia (13%). Skala nieprawidłowości w 2010r. w stosunku do 2009r. zmniejszyła się o ponad 32%. Różnica ta jest jeszcze większa, jeśli uwzględni się fakt, że w 2010r. przeprowadzono o prawie 40% więcej kontroli niż w 2009r. Z tych względów, zdaniem organu administracji, nie sposób mówić o nieistnieniu innego możliwego zastosowania dla automatów do gier o niskich wygranych. Nieprawidłowości dotyczące przeprogramowywania tego rodzaju automatów wygranych wskazują, że istnieje dla nich inne zastosowanie. Nie jest niemożliwe, czy w znaczący sposób utrudnione przeprogramowanie, czy w inny sposób przystosowanie tych automatów, by funkcjonowały jako automaty wysokowygraniowe. Nie można wykluczyć takiej modyfikacji automatów do gier o niskich wygranych, która pozbawi je cech automatów w rozumieniu u.g.h. (a więc de facto przekształcenia ich w automaty zręcznościowe), co spowoduje, że ich wykorzystywanie na rynku nie będzie podlegało przepisom u.g.h. Jednym z celów wprowadzenia u.g.h. była ochrona społeczeństwa przed negatywnymi skutkami hazardu, m.in. poprzez zmniejszenie dostępności do gier hazardowych. Poprzez stopniowe ulokowanie działalności w zakresie gier na automatach wyłącznie w kasynach zmniejsza się ich dostępność. Przy istniejącym modelu rynku automatów do gier, nie może być mowy o działaniu mającym na celu zwiększenie ryzyka uzależnienia graczy poprzez dopuszczenie wyższych wygranych. Zgodnie z u.g.h. urządza się tego rodzaju gry w kasynach. Każda osoba, która chciałaby wejść do kasyna jest rejestrowana. Urządzający gry hazardowe dostosowują się do warunków ekonomicznych, w których żyje ogół społeczeństwa, jednocześnie nadzorując i kontrolując ten sektor. Istotnym bodźcem dla wprowadzenia obecnie obowiązującej regulacji był fakt, iż popularyzacji automatów do gier o niskich wygranych towarzyszył wzrost liczby uzależnień. Na kwestię uzależnień zwrócił uwagę Trybunał w pkt 39 wyroku C-213/11, C-214/11 i C-217/11 w sprawie Fortuna i inni. Specjaliści od terapii uzależnień wymieniają najczęściej pośród gier powodujących powstawanie uzależnień automaty do gry (tzw. jednoręki bandyta), bingo, ruletkę, gry w karty (poker, Black Jack), wyścigi konne, wyścigi psów. Na przykład, mężczyźni oraz młodzi ludzie w wieku od 10 do 24 lat stanowią dużą liczbę nałogowych graczy uzależnionych od gry na automatach (tak zwanych terminalach loteryjnych), którzy mają tendencję do częstszego grania oraz do stawiania wielkich stawek. Ludzie, którzy praktykują gry hazardowe online i grają na terminalach loteryjnych, wydają się proporcjonalnie bardziej narażeni na pojawienie się problemu gry patologicznej, gdyż to oni właśnie są szczególnie dobrze obeznani z Internetem i mają dostęp do gier w sieci. O stale rosnącej liczbie osób uzależnionych od hazardu w Polsce świadczą dane Narodowego Funduszu Zdrowia za lata 2004-2009. Znaczący wzrost liczby osób uzależnionych od hazardu zbiega się ze wzrostem liczby udzielonych zezwoleń na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych oraz towarzyszącym temu zjawisku bardzo dynamicznym wzrostem liczby zarejestrowanych automatów do gier. Dostępność gier jest jednym z istotnych parametrów mających wpływ na powstawanie zjawiska uzależnienia od hazardu. Skutkiem powyższego był kilkukrotny wzrost przychodów prowadzących działalność w zakresie gier na automatach o niskich wygranych, co może świadczyć nie tylko o bardzo dużym upowszechnieniu się tej formy rozrywki, lecz także o zwiększeniu intensywności grania. Niepożądanym efektem tego zjawiska jest wzrost liczby osób zagrożonych uzależnieniem od gier na automatach oraz gier na automatach o niskich wygranych. Wraz ze wzrostem możliwości uczestnictwa w grach hazardowych następuje stopniowy wzrost świadomości społecznej w zakresie problematyki dotyczącej uzależnienia od hazardu. Od 2004r. do 2006r. liczba osób leczących się na koszt Narodowego Funduszu Zdrowia z patologicznego hazardu w zasadzie nie ulegała większym zmianom i oscylowała w granicach około 400 osób. Następnie liczba ta uległa znacznemu zwiększeniu. W 2007r. było to 631 osób, w 2008r. było to 948 osób, natomiast do września 2009r. było to już 1 340 osób (dane za 9 miesięcy). Wzrostowi liczby osób uzależnionych towarzyszył jednocześnie kilkukrotny wzrost wydatków na leczenie z kwoty 113 629 zł w 2004r. do kwoty 799 573 zł (za 9 miesięcy 2009r.). Samo tylko porównanie wydatków na leczenie osób uzależnionych od hazardu w 2008 i 2009r. (za okres 9 miesięcy) wskazuje na ich wzrost o około 80% w stosunku do całego 2008r. Leczenie uzależnienia od hazardu ma charakter dobrowolny. Nie wszystkie osoby uzależnione od hazardu poddają się leczeniu. Tym samym nie jest możliwe precyzyjne określenie rzeczywistej skali tego zjawiska. Do sektora gier hazardowych mają zastosowanie ograniczenia dopuszczone przez orzecznictwo TSUE. Przy grach hazardowych ochrona konsumentów oraz ochrona porządku publicznego należą do celów, które mogą zostać uznane za nadrzędne względy interesu ogólnego i uzasadniać ograniczenia polegające nawet na zakazie loterii i innych gier pieniężnych na terytorium państwa członkowskiego. Zdaniem organu administracji orzeczenie TSUE w połączonych sprawach C-213/11, C-214/11 i C-217/11 Fortuna i inni nie przesądziło ostatecznie charakteru technicznego kwestionowanych przepisów przejściowych, pozostawiając rozstrzygnięcie o tym sądom krajowym. O ile sporne przepisy ustawy wpłynęły na obrót automatami, to wpływ ten nie był istotny na tyle, aby uznać je za przepisy techniczne w rozumieniu art. 1 pkt 11 dyrektywy i które nie powodują marginalizacji ich wykorzystania. Ilość automatów, jaka faktycznie będzie mogła być eksploatowana na rynku zostanie ograniczona. Nie oznacza to, że automaty dotychczas eksploatowane nie będą mogły być przedmiotem obrotu na rynku wewnętrznym w rozumieniu dyrektywy, czy że nie będą mogły być w nich dokonywane zmiany celem ich dalszego wykorzystania. Wprawdzie u.g.h. wprowadza pewne ograniczenia swobodnego przepływu towarów, to niemniej jednak stosowanie jej uzasadnione jest względami interesu ogólnego jako nadrzędnymi i wymienionymi w art. 36 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (wersja skonsolidowana Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej z dnia 30 marca 2010r., Dz.Urz.UE. C 2010 nr 83), zwanej dalej TfUE. W istniejącym porządku prawnym nie ma instrumentów prawnych pozwalających organom administracji publicznej na dokonywanie oceny zgodności regulacji krajowych z prawem unijnym. Organy celne nie mają kompetencji do badania zgodności ustawy krajowej z prawem Unii Europejskiej.