Wyrok WSA w Gliwicach z dnia 28 stycznia 2016 r., sygn. IV SA/Gl 581/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Szczepan Prax Sędziowie Sędzia WSA Beata Kalaga - Gajewska (spr.) Sędzia WSA Renata Siudyka Protokolant Monika Rał po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 stycznia 2016 r. sprawy ze skargi A. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie skierowania do domu pomocy społecznej oddala skargę.

Uzasadnienie

Wnioskiem z dnia 5 grudnia 2014 r., złożonym do Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w O. A.J., mieszkanka Domu Pomocy Społecznej w D. (od dnia 29 września 2010 r.), prowadzonego przez podmiot prawa prywatnego, zgłosiła potrzebę umieszczenia jej w tymże Domu w oparciu o decyzję administracyjną.

Kierownik Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w O., działający z upoważnienia Wójta Gminy O., decyzją z dnia [...] r., nr [...] wydaną na podstawie art. 54 ust. 1, 2 i 2a, art. 56 pkt 1 i 2, art. 65 i art. 102 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (tekst jednolity: Dz. U. z 2015 r. poz. 163) oraz art. 104 Kodeksu postępowania administracyjnego, odmówił skierowania A.J. do Domu Pomocy Społecznej w D., bowiem na terenie Gminy O. znajduje się Dom Pomocy Społecznej w T., prowadzony przez powiat, w którym termin umieszczenia przypada na miesiąc kwiecień 2015 r. W uzasadnieniu decyzji wskazał, że strona spełnia wymogi, określone w art. 54 ust. 1 i 2 ustawy o pomocy społecznej, do tego, aby została umieszczona w domu pomocy społecznej, dlatego organ przedstawił jej propozycję umieszczenia w DPS w T. Zdaniem organu, wobec istnienia wolnych miejsc w publicznym domu opieki społecznej o zasięgu gminnym, skierowanie strony do DPS prowadzonego przez podmiot niepubliczny stanowiłoby naruszenie art. 65 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej.

Z powyższą decyzją nie zgodziła się A.J., która wniosła odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C.. W jego treści wyjaśniła, że w Domu Pomocy Społecznej w D. przebywa już piąty rok i jest w nim zadomowiona, ma znajomych, przyjaciół, czuje się bezpieczna, ma zapewnioną pełną opiekę lekarską i pielęgniarską, dlatego chciałaby w nim nadal mieszkać wraz z mężem.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C., po rozpatrzeniu odwołania, decyzją z dnia [...] r., Nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu przywołało dotychczasowy przebieg postępowania, jak również unormowania prawne dotyczące kierowania osób do domów pomocy społecznej, zwłaszcza art. 54 i art. 59 ustawy o pomocy społecznej. Zaznaczyło, że odwołująca jest bezspornie osobą wymagającą skierowania do domu pomocy społecznej. Nie mniej jednak, w obecnym stanie prawnym ukształtowanym przepisem art. 54 ust. 1 i 2 ustawy o pomocy społecznej, osobie wymagającej całodobowej opieki z powodu wieku, choroby lub niepełnosprawności, niemogącej samodzielnie funkcjonować w codziennym życiu, której nie można zapewnić niezbędnej pomocy w formie usług opiekuńczych, przysługuje prawo do umieszczenia w domu pomocy społecznej. Osobę taką kieruje się do domu pomocy społecznej odpowiedniego typu, zlokalizowanego jak najbliżej jej miejsca zamieszkania, chyba że okoliczności sprawy wskazują inaczej i to po uzyskaniu zgody tej osoby lub jej przedstawiciela ustawowego na umieszczenie w domu pomocy społecznej. Z kolei w świetle art. 59 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej decyzję o skierowaniu do domu pomocy społecznej i decyzję ustalającą opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej wydaje organ gminy właściwej dla tej osoby w dniu jej kierowania do domu pomocy społecznej. Natomiast decyzje o umieszczeniu w domu pomocy społecznej wydaje organ gminy właściwej dla tej osoby w dniu jej kierowania do domu pomocy społecznej lub starosta powiatu (art. 59 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej). Procedura związana z przyjęciem danej osoby do domu pomocy społecznej składa się tym samym z trzech etapów. Etap pierwszy i drugi obejmuje wydanie przez organ gminy właściwy dla danej osoby, a następnie przez organ gminy lub starostę powiatu prowadzącego dom pomocy społecznej, decyzji o skierowaniu (etap pierwszy) i decyzji o umieszczeniu w danej placówce (etap drugi). Przyjęcie danej osoby do domu pomocy społecznej stanowi realizację wcześniej wydanych decyzji i ma charakter czynności materialno-technicznej (etap trzeci). Skierowanie do domu pomocy społecznej wymaga oceny stanu zdrowia, jak i możliwości korzystania przez daną osobę z pomocy środowiskowej. Z treści przepisu wynika pewna kolejność zapewnienia pomocy, z pierwszeństwem dla zapewnienia pomocy w miejscu zamieszkania. W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że umieszczenie w domu pomocy społecznej jest ostatecznością i wymaga dokładnego zbadania okoliczności faktycznych, w celu dokonania oceny, czy osobie tej można udzielić pomocy w miejscu jej zamieszkania, bez konieczności opuszczania przez nią tego miejsca. Kwestiami mającymi istotne znaczenie w tej sytuacji są: stan zdrowia osoby, której dotyczy przedmiot sprawy, okoliczności środowiskowe, w których się znajduje, możliwość skorzystania przez nią z pomocy ze strony osób trzecich, w tym z usług opiekuńczych w miejscu zamieszkania, w zakresie zaspokajania jej podstawowych potrzeb. Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy zaznaczono, że odwołująca obecnie przebywa w Domu Pomocy Społecznej w D., tj. placówce prowadzonej przez podmiot prawa prywatnego, a organ gminy może kierować osobę do tego typu domu wyłącznie w przypadku braku wolnych miejsc lub braku gminnego bądź powiatowego domu pomocy społecznej. Na terenie gminy O. znajduje się Dom Pomocy Społecznej w T. prowadzony przez powiat, w którym termin umieszczenia przypada na kwiecień 2015 r. Zasadą jest, że organ kieruje osobę do domu pomocy społecznej prowadzonej na zlecenie wójta lub starosty, czyli przez podmiot publiczny. Ustawodawca w art. 65 ust. 2 omawianej ustawy o pomocy społecznej dopuścił możliwość kierowania osoby do domu pomocy społecznej prowadzonej przez podmioty niepubliczne, ale uzależnione to jest od zaistnienia sytuacji, w której osobie wymagającej opieki nie można zapewnić miejsca w placówce publicznej. Warunkiem koniecznym skierowania do jednostki prywatnej jest brak wolnych miejsc w publicznym domu pomocy społecznej o zasięgu lokalnym (gminnym i powiatowym). Jednakże w rozpatrywanej sprawie taka sytuacja nie ma miejsca, bowiem w piśmie z dnia 9 stycznia 2015r. Nr [...] Dyrektor Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie w C. wyjaśnia, że na dzień 9 stycznia 2015 r. na liście kobiet oczekujących na umieszczenie w Domu Pomocy Społecznej w T. są 2 kobiety, a przybliżony termin wydania decyzji o umieszczeniu w tym Domu przypada na kwiecień 2015 r. Natomiast okoliczności wskazane w odwołaniu nie mają wpływu na rozstrzygnięcie sprawy, gdyż to nie strona decyduje o rodzaju domu pomocy społecznej tylko organ administracji publicznej.

W skardze z dnia 15 maja 2015 r., złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, pełnomocnik skarżącej domagał się uchylenia zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, przeprowadzenia dowodu z dokumentów znajdujących się w aktach administracyjnych oraz zasądzenia na jego rzecz kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi podniósł okoliczność, że skarżąca ma 84 lata i od blisko 50 lat jest małżonką E.J., z którym przebywa w Domu Pomocy Społecznej w D.. Obojgu małżonkom przysługuje prawo do umieszczenia w domu pomocy społecznej, a odpowiednim jest dom, w którym dotychczas razem zamieszkują. W proponowanym przez organ pomocy Domu Pomocy Społecznej w T. nie ma pokoi dwuosobowych odpowiednich dla skarżącej i jej męża. Z tego powodu trudno zaakceptować stanowisko, że wsparciem dla skarżącej byłoby zamieszkanie osobno z uwagi na jej podeszły wiek i ustawowo gwarantowaną ochronę rodziny, wyrażoną w art. 2 i art. 3 ustawy o pomocy społecznej. Zatem, jedynym domem pomocy społecznej, który w sposób optymalny zaspokajałby potrzeby skarżącej jest Dom Pomocy Społecznej w D..

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie i przywołało argumentację tożsamą do tej, którą zamieściło w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje.

Kontrola legalności zaskarżonej decyzji przeprowadzona w oparciu o postanowienia art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2014 r. poz. 1647) wykazała, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z treścią art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm., zwanej dalej w skrócie p.p.s.a.), sąd administracyjny uwzględnia skargę na decyzję lub postanowienie, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego lub naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, jak również naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. Po myśli art. 134 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Na wstępie niniejszych rozważań przyjdzie zauważyć, że sąd administracyjny powołany jest do kontroli poddanych jego ocenie rozstrzygnięć organów administracji publicznej jedynie pod kątem ich zgodności z przepisami prawa. Zatem sąd ten nie może w tym zakresie kierować się zasadami współżycia społecznego, jak również innymi kryteriami, w oparciu o które można by kontrolować działania organów administracji publicznej. Nadto, sąd ten nie jest uprawniony do oceny unormowań prawnych przy zastosowaniu, których dochodzi do wydania stosownych rozstrzygnięć organów administracji publicznej.

Rozważania w niniejszej sprawie rozpocząć należy od przywołania unormowań prawnych regulujących zasady kierowania osób do domów pomocy społecznej. Stosownie do postanowień art. 54 ustawy o pomocy społecznej osobie wymagającej całodobowej opieki z powodu wieku, choroby lub niepełnosprawności, niemogącej samodzielnie funkcjonować w codziennym życiu, której nie można zapewnić niezbędnej pomocy w formie usług opiekuńczych, przysługuje prawo do umieszczenia w domu pomocy społecznej. Osobę taką kieruje się do domu pomocy społecznej odpowiedniego typu, zlokalizowanego jak najbliżej miejsca zamieszkania osoby kierowanej chyba że okoliczności sprawy wskazują inaczej, po uzyskaniu zgody tej osoby lub jej przedstawiciela ustawowego na umieszczenie w domu pomocy społecznej. W przypadku, gdy przewidywany termin oczekiwania na umieszczenie w domu pomocy społecznej danego typu zlokalizowanym najbliżej miejsca zamieszkania osoby kierowanej wynosi ponad 3 miesiące, osobę taką, kieruje się na jej wniosek do domu pomocy społecznej tego samego typu zlokalizowanego jak najbliżej miejsca zamieszkania osoby kierowanej, w którym przewidywany termin oczekiwania na umieszczenie jest krótszy niż 3 miesiące. Po myśli art. 55 ustawy o pomocy społecznej dom taki świadczy usługi bytowe, opiekuńcze, wspomagające i edukacyjne na poziomie obowiązującego standardu, w zakresie i formach wynikających z indywidualnych potrzeb osób w nim przebywających. Natomiast organizacja domu pomocy społecznej, zakres i poziom usług świadczonych przez dom uwzględnia w szczególności wolność, intymność, godność i poczucie bezpieczeństwa mieszkańców domu oraz stopień ich fizycznej i psychicznej sprawności.

Przedstawione powyżej unormowania określają podstawowe zasady obowiązujące w przypadku kierowania do domu pomocy społecznej prowadzonego przez podmiot publiczny względnie na jego zlecenie. Jednocześnie należy mieć świadomość tego, że obok domów pomocy społecznej prowadzonych przez podmioty publiczne tego typu jednostki organizacyjne pomocy społecznej mogą być prowadzone przez podmioty niepubliczne, jednakże w ich przypadku osoby korzystają z usług na podstawie zawieranej z nimi umowy. Zatem osoby ubiegające się o świadczenie w formie usług w domu pomocy społecznej dysponują możliwością wyboru, która polega na skorzystaniu z jednej z dwóch wcześniej wymienionych form prowadzenia domu pomocy społecznej. Nadto, stosownie do postanowień art. 65 ustawy o pomocy społecznej do domów pomocy społecznej prowadzonych przez podmioty niepubliczne nie mają zastosowania przepisy dotyczące zasad kierowania i ustalania odpłatności do tego typu placówek (por. art. 59-64 ustawy o pomocy społecznej).

Przeprowadzona analiza stanu normatywnego w zakresie kierowania do domów pomocy społecznej była niezbędna, ponieważ z treści wniosku, jak również skargi wniesionej do tutejszego Sądu wynika, że skarżąca oczekuje skierowania wyłącznie do Domu Pomocy Społecznej w D..

Zdaniem skarżącej, jest to jedyny Dom, który zapewni jej i mężowi odpowiednią opiekę, tak jak dotychczas miało to miejsce, przy czym nie jest to dom prowadzony na zlecenie organów samorządu terytorialnego, ale przez podmiot niepubliczny. Nie mniej jednak oczekiwania skarżącej i deklarowany przez nią interes nie może być sprzeczny z interesem społecznym.

Zdaniem składu orzekającego, wyznacznikiem interesu społecznego są obowiązujące unormowania prawne oraz możliwości pomocy społecznej, zwłaszcza gminy miejsca zamieszkania osoby ubiegającej się o skierowanie do domu pomocy społecznej odpowiedniego typu, zlokalizowanego jak najbliżej miejsca zamieszkania osoby kierowanej. W przypadku skarżącej jest jednak możliwość zapewnienia niezbędnych dla niej świadczeń w innym domu dysponującym wolnymi miejscami, wskazanym w zaskarżonej decyzji i prowadzonym przez powiat.

Zauważyć przyjdzie, iż ustawodawca stwarza możliwość odstąpienia od reguły wymagającej kierowania do domów prowadzonych na zlecenie gminy lub powiatu, ponieważ zamieszcza w art. 54 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej zwrot o treści: "(...) chyba że okoliczności sprawy wskazują inaczej (...)". Takie unormowanie otwiera możliwość skierowania skarżącej do wybranego domu pomocy społecznej, jednakże w tym miejscu ujawnia się bariera, której organ administracji nie był w stanie przekroczyć, a mianowicie wskazany przez skarżącą nie jest prowadzony na zlecenie jednostki samorządu terytorialnego, jak również nie zachodzi przesłanka przewidziana treścią art. 65 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej, że osobę ubiegającą się o miejsce w domu pomocy społecznej można skierować do domu pomocy społecznej, który nie jest prowadzony na zlecenie wójta (burmistrza, prezydenta miasta lub starosty) jedynie wówczas, gdy gmina nie dysponuje możliwościami umieszczenia w domu prowadzonym przez podmiot publiczny. W ocenie Sądu nie zmienia tej zasady konieczność ochrony rodziny.

Na marginesie zauważyć należy, iż dla oceny prawidłowości podejmowanych rozstrzygnięć przez organy administracji znaczenie posiada także kwestia związana z ponoszeniem odpłatności za pobyt w domu pomocy społecznej, wynikająca z treści art. 61 ustawy o pomocy społecznej. Otóż zgodnie z obowiązującymi unormowaniami za pobyt w domu pomocy odpłatność ponosi mieszkaniec domu do 70% swojego dochodu, a w dalszej kolejności osoby zobowiązane do alimentacji. W przypadku, kiedy w taki sposób ustalona odpłatność nie pokrywa kosztów pobytu osoby w domu pomocy społecznej, występującą różnicę pokrywa gmina właściwa według miejsca zamieszkania danej osoby (art. 61 ust. 2 pkt 3 ustawy o pomocy społecznej). Przepisy obowiązującego prawa nakazują wykorzystać będące w dyspozycji gminy wolne miejsca w domach pomocy społecznej prowadzonych przez gminę lub powiat, a za niewłaściwe wykorzystywanie środków publicznych należy uznać kierowanie osoby do domu nie prowadzonego przez gminę i nie zlokalizowanego jak najbliżej miejsca zamieszkania osoby kierowanej. W świetle przeprowadzonych rozważań przyjdzie stwierdzić, że skarżącej, która spełnia wymogi do tego, aby skorzystać z usług świadczonych w domu pomocy społecznej zaproponowano miejsce w domu pomocy społecznej najbliżej miejsca jej zamieszkania, odpowiadającego wymaganiom jakich potrzebuje ze względu na swój wiek, niepełnosprawność, charakter choroby.

Tymczasem warunkiem skierowania przez organ gminy do domu pomocy społecznej prowadzonego przez podmiot niepubliczny jest brak wolnych miejsc w gminnym bądź powiatowym domu pomocy społecznej. Powyższe oznacza, iż organy obu instancji dokonały prawidłowej wykładni art. 54 ust. 1, ust. 2 i ust. 2 a ustawy o pomocy społecznej oraz nie naruszyły przepisów postępowania, zwłaszcza określonych w art. 7 i art. 8 oraz art. 77 i art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego.

W tym stanie rzeczy, Sąd uznał, iż zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji nie naruszają obowiązujących przepisów prawa materialnego ustawy o pomocy społecznej oraz wskazane przepisy postępowania administracyjnego w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, co uzasadnia oddalenie skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a., o czym orzeczono w sentencji.

Źródło: Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl/