Wyrok WSA w Kielcach z dnia 29 września 2016 r., sygn. I SA/Ke 482/16

 

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirosław Surma, Sędziowie Sędzia WSA Maria Grabowska, Sędzia WSA Danuta Kuchta (spr.), Protokolant Starszy sekretarz sądowy Celestyna Niedziela, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 września 2016 r. sprawy ze skargi A. sp. z o.o. w K. na decyzję Dyrektora Ś. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w K. z [...]nr [...] w przedmiocie zmiany decyzji o przyznaniu pomocy na zalesianie w części dotyczącej premii zalesieniowej oddala skargę.

Uzasadnienie

Dyrektor Ś. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji

i Modernizacji Rolnictwa w K. (Dyrektor ARiMR) decyzją z [...] nr [...] wydanymi dla A. Sp. z o.o. w K. utrzymał w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w K. (Kierownika ARiMR)

z [...] r. nr [...] w sprawie zmiany decyzji o przyznaniu pomocy na zalesianie w części dotyczącej premii zalesieniowej w ramach zobowiązania znak: [...]

W motywach rozstrzygnięcia Dyrektor ARiMR wskazał, że A. Sp. z.o.o

w K. (spółka) wykonała zalesienie w terminie 30 kwietnia 2012 r. na powierzchni 44,30 ha, w ramach schematu I - zalesienie gruntów rolnych, na podstawie postanowienia Kierownika ARiMR nr [...] z dnia [...] o spełnieniu niezbędnych warunków we wniosku o przyznanie pomocy na zalesienie, oraz zgodnie z planem na zalesienie z dnia 26 lipca 2011 r.

Na mocy decyzji z [...] r. nr [...] Kierownik ARiMR przyznał spółce pomoc na zalesianie w łącznej wysokości 34 5404,70 zł, w tym z tytułu: wsparcia na zalesienie, w kwocie 230 955,80 zł; premii pielęgnacyjnej, w kwocie

44 454,90 zł; premii zalesieniowej, w kwocie 69 994,00 zł. Płatność przyznaną tą decyzją spółka otrzymała za pierwszy rok realizacji planu zalesiania oraz w latach 2013-2014 na podstawie składanych wniosków o wypłatę pomocy na zalesianie.

A. Sp. z o.o. złożyła 17 czerwca 2015 r. wniosek o przyznanie płatności na 2015 r., w którym zgłosiła żądanie o przyznanie jednolitej płatności obszarowej oraz płatności za zazielenienie, płatności dodatkowej, płatności dla młodych rolników, płatności do powierzchni upraw roślin wysokobiałkowych, płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami (płatność ONW), płatności rolnośrodowiskowej (PROW 2007-2013) oraz pomocy na zalesianie

(PROW 2007- 2013) - wniosek o wypłatę. Wymienioną na wstępie decyzją z

[...] r. Kierownik ARiMR w K. zmienił wysokość premii zalesieniowej przyznanej na podstawie decyzji z 10 lipca 2012 r. zmniejszając kwoty 69994,00 zł począwszy od 2015 r. do kwoty 52717 zł.

Dyrektor ARiMR wskazał, że materialnoprawną podstawę przyznania pomocy na zalesienia stanowi rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 19 marca 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Zalesianie gruntów rolnych oraz zalesianie gruntów innych niż rolne" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013

(Dz. U. z 2016 r., poz. 153, dalej: "rozporządzenie zalesieniowe"). Wskazał na

§ 24 zawierający przepis przejściowy, § 8 ust. 1 obejmujący rodzaje pomocy na zalesianie, § 8 ust. 4 regulujący sposób ustalania wysokości pomocy na zalesianie

i § 13 ust. 6 zawierający obowiązki rolnika. Wyjaśnił też, że 15 marca 2015 r. weszło w życie rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 10 marca 2015 r. zmieniające rozporządzenie zalesieniowe (Dz. U. 2015, poz. 346, dalej: "rozporządzenie zmieniające"). Mocą § 1 pkt 4 tego rozporządzenia wprowadzono nową stawkę premii zalesieniowej, tj. 1.190 zł/ha. Zgodnie z § 2 rozporządzenia zmieniającego, począwszy od 2015 r. kierownik biura powiatowego zmienia decyzję o przyznaniu pomocy na zalesianie w części dotyczącej premii zalesieniowej przy uwzględnieniu niższej stawki w odniesieniu do zalesionych gruntów zapewniających prawo do przyznania jednolitej płatności obszarowej w roku 2008 oraz przy spełnieniu warunku określonego w art. 7 ust. 1 pkt 2 lub ust. 2 ustawy z 5 lutego 2015 r.

o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. z 2015 r.,

poz. 1551).

Organ wskazał, że spółka jest uprawniona do otrzymania jednolitej płatności obszarowej do zalesionego gruntu z uwagi na fakt, że do tej formy płatności brane są pod uwagę grunty zalesione od jesieni 2008 roku (kwalifikujące się do JPO w

2008 roku) - co ma miejsce w niniejszej sprawie. Stosując dyspozycję zawartą w

§ 2 rozporządzenia zmieniającego organ zmniejszył począwszy od 2015 roku wysokość premii zalesieniowej uwzględniając stawkę określoną w rozporządzeniu zmieniającym. Grunty zalesione zostały również wskazane przez spółkę do jednolitej płatności obszarowej jako JPO-L i grunty te zostały objęte płatnością (na mocy decyzji w sprawie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego), przy uwzględnieniu stawki jednolitej płatności obszarowej w wysokości 453,70 zł/ha.

Organ wyjaśnił, że zmiany rozporządzenia zalesieniowego weszły w życie

15 marca 2015 r. tj. z dniem, w którym rozpoczęto przyjmowanie wniosków o wypłatę pomocy na zalesienie za rok 2015 (tzw. wniosków kontynuacyjnych). Zmiany dostosowują przepisy rozporządzenia zalesieniowego do przepisów rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) Nr 1307/2013 z 17 grudnia 2013 r. ustanawiającego przepisy dotyczące płatności bezpośrednich dla rolników na podstawie systemów wsparcia w ramach wspólnej polityki rolnej oraz uchylającego rozporządzenie Rady (WE) nr 73/2009 (Dz. Urz. UE L 347 z 20 grudnia 2013 r.,

str, 608, ze zm.). Projekt rozporządzenia miał na celu zmianę obecnie obowiązującej stawki premii zalesieniowej, wypłacanej w ramach działania zalesieniowego do gruntów, które od roku 2015 kwalifikują się do płatności bezpośrednich. Od 2015 roku, do kwalifikującego się hektara do płatności bezpośrednich będzie można zaliczyć m.in. grunty zalesione zgodnie z art. 43 rozporządzenia Rady (WE) Nr 1698/2005 z

20 września 2005 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFROW) (Dz. Urz. UE L 25

z 28.01.2011 r., str. 8), czyli zalesienia gruntów rolnych w ramach PROW 2007-2013, o ile obszary te zapewniły rolnikowi prawo do płatności w 2008 roku w ramach systemu jednolitej płatności obszarowej. Jednocześnie Komisja Europejska stała na stanowisku, że jednolite płatności obszarowe będą mogły być przyznane do gruntów zalesionych w ramach PROW 2007-2013, pod warunkiem, że Państwo Członkowskie zapewni brak nadkompensacji (over- compensation). Zaszła zatem konieczność dostosowania wysokości premii zalesieniowej, tj. zryczałtowanej płatności, wypłacanej przez 15 lat od wykonanego zalesienia, która stanowi rekompensatę utraconych dochodów wynikających z przeznaczenia gruntów rolnych na grunty leśne. Dostosowanie wysokości tej premii dotyczy jedynie gruntów, do których od 2015 r. mogą zostać przyznane płatności bezpośrednie, zgodnie z rozporządzeniem

nr 1307/2013. Wynika to z faktu, że stawka tej premii (1.580 zł/ha/rok) została wyliczona z uwzględnieniem (rekompensatą) utraconej średniej płatności bezpośredniej, gdyż do 2015 roku zgodnie z przepisami wspólnotowymi nie było można wypłacać płatności bezpośrednich do zalesionych gruntów. W związku ze zmianą przepisów wspólnotowych w tym zakresie, tj. umożliwieniem od 2015 roku wypłaty płatności bezpośrednich do gruntów objętych zobowiązaniem zalesieniowym, czyli tych do których wypłacane są corocznie premie zalesieniowe, zaszła konieczność ustanowienia nowej wysokości stawki premii zalesieniowej dla zalesionych gruntów, do których mogą być przyznane płatności bezpośrednie.

W sytuacji nie podjęcia działań zmierzających do zmiany ww. stawki premii zalesieniowej zachodzi ryzyko zarzutu ze strony Komisji Europejskiej podwójnego finansowania, tj. wypłaty płatności bezpośrednich do gruntów, które komponent płatności bezpośrednich mają wliczony w przyznawaną do nich premię zalesieniową. Zaproponowano więc zmianę Planu Rozwoju Obszarów Wiejskich 2007-2013 polegającą na zmniejszeniu stawki premii zalesieniowej z 1.580 zł/ha/rok na

1.190 zł/ha/rok. Nowa stawka jest rekompensatą za utracone dochody z działalności rolniczej i nie uwzględnia komponentu, jakim są płatności bezpośrednie, gdyż w tym przypadku nie można mówić o utraconych korzyściach z tego tytułu. Zmiana ta została zatwierdzona przez Komitet Monitorujący Program Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013, uchwałą nr 100 z 9 września 2014 r. Następnie została przesłana do Komisji Europejskiej, która zatwierdziła zmianę w tym zakresie.

W ślad za zmianą PROW 2007-2013, zaszła konieczność zmiany załącznika

nr 4 do rozporządzenia zalesieniowego, gdzie w tabeli dla schematu I: Zalesianie gruntów rolnych, wprowadzono nowe brzmienie Lp 3 określające wysokość stawki premii zalesieniowej w przypadku gruntów kwalifikujących się do płatności bezpośrednich.

Pomimo zmniejszenia stawki premii zalesieniowej dla PROW 2007-2013 uwzględniono utratę średniej stawki płatności bezpośrednich. Średnia ta jest niższa niż wysokość płatności bezpośrednich, które od 2015 r. będą mogły zostać przyznane do tych gruntów. W związku z tym łączna wysokość wsparcia powierzchniowego (PROW + PB) ulegnie zwiększeniu dla tej grupy beneficjentów o 26%.

Odnosząc się do zarzutów spółki organ wyjaśnił, że podstawę materialnoprawną decyzji administracyjnej stanowić mogą tylko przepisy prawa powszechnie obowiązującego. Wskazał na wyłączenie stosowania części przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, na art. 29 ustawy z 7 marca 2007 r.

o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz. U. z 2013 r., poz. 173, ze zm., dalej: ustawy PROW) oraz konieczność stosowania przez organ rozporządzenia zalesieniowego i zmieniającego. Nie jest natomiast kompetencją Agencji badanie zgodności z Konstytucją aktów prawnych.

Na powyższą decyzję spółka złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w K.. Zaskarżonej decyzji zarzuciła:

1) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 16 ust. 1 k.p.a., § 2 rozporządzenia zmieniającego poprzez jego błędne zastosowanie i utrzymanie w mocy wadliwych decyzji w przedmiocie zmiany ostatecznej decyzji administracyjnej wydanej przez Kierownika ARiMR z 10 lipca 2012 r. co było działaniem nieuprawnionym z uwagi na brak podstawy prawnej wymienionej w art. 16 ust. 1 k.p.a. do zmiany ostatecznej decyzji administracyjnej;

2) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 107 § 1 oraz § 3 k.p.a., poprzez jego niezastosowanie i błędne utrzymanie w mocy wadliwej decyzji administracyjnej, z uwagi brak wskazania i uzasadnienia podstawy prawnej decyzji zmieniających ostateczną decyzję administracyjną;

3) naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.

art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., przejawiające się brakiem uchylenia decyzji organu I instancji i brakiem umorzenia postępowania prowadzonego przed ww. organem, wbrew dyspozycji tego przepisu;

4) naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.

art. 155 k.p.a. w zw. z art. 6 k.p.a. oraz art. 8 k.p.a., poprzez nieuprawnioną zmianę ostatecznej decyzji administracyjnej, w wyniku bezpodstawnego uznania, że zachodzą przesłanki do reasumpcji decyzji Kierownika ARiMR z [...] r.;

5) naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 29 ust. 1 pkt 1 i ust. 1a pkt 2 i 3 ustawy PROW, w zw. z art. 92 ust. 1 Konstytucji RP oraz w zw. z § 2 rozporządzenia zmieniającego poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i zmianę ostatecznej decyzji administracyjnej wydanej w stosunku do skarżącej, co było działaniem wadliwym z uwagi na brak odpowiedniego upoważnienia ustawowego przyznanego ministrowi właściwemu do wydania tego rozporządzenia

w zakresie stanowienia o obowiązku nałożonym na kierowników biur powiatowych ARiMR dotyczącym zmiany uprzednio wydanych decyzji administracyjnych przyznających beneficjentom płatności na zalesianie w określonej wysokości

(1.580 zł/ha/rok) i na określony czas;

6) naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 2, art. 7, art. 21 ust. 1 oraz art. 64 ust. 1 i ust. 2 Konstytucji w zw. z art. 6 k.p.a. oraz art. 16 ust. 1 k.p.a., poprzez ich niezastosowanie wbrew obowiązującemu porządkowi prawnemu - skutkujące zmianą ostatecznych decyzji administracyjnych, na podstawie których skarżąca uzyskała uprawnienie do otrzymywania premii zalesieniowej (w konkretnie określonej wysokości i przez określony czas), co stanowi jaskrawy wyraz braku poszanowania praw nabytych (majątkowych).

Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji.

W uzasadnieniu skargi spółka podniosła, że na podstawie decyzji z 10 lipca 2012 r. nabyła uprawnienie do otrzymania wsparcia na zalesienie w wysokości 230.955,80 zł, premię pielęgnacyjną płatną corocznie przez okres 15 lat od dnia wykonania zalesiania zgłoszonych gruntów w wysokości 44.459.90 zł oraz premię zalesieniową w wysokości 69.994,00 zł. Decyzji tej nie skarżyła, więc stała się ostateczna.

Skarżąca wskazała na rangę zasady trwałości decyzji ostatecznych, która służy realizacji takich wartości jak: ochrona porządku prawnego, ochrona praw słusznie nabytych, pewność, stabilność i bezpieczeństwo obrotu prawnego, zaufanie do organów państwa, zaufanie do prawa. Szczególne znaczenie tej zasady przejawia się w sferze ochrony praw słusznie nabytych. Trwałość decyzji ostatecznych powoduje, że nie mogą być one zmieniane lub uchylane dowolnie, lecz tylko w trybie

i w przypadkach wprost określonych w k.p.a. lub w przepisach szczególnych rangi ustawowej. W przedmiotowej sprawie podstawą do zmiany ostatecznej decyzji administracyjnej był zapis rangi podustawowej, tj. § 2 rozporządzenia zmieniającego. Także przepis art. 155 k.p.a. przewiduje możliwość zmiany ostatecznej decyzji, jednakże uzależnione jest to od zgody strony, a takiej skarżąca nie wyraziła

w przedmiotowej sprawie.

Poprzez całkowicie dowolną zmianę decyzji administracyjnej Kierownika ARiMR, polegającą na braku wskazania odpowiedniej podstawy prawnej zmniejszenia wysokości należnej premii zalesieniowej, doszło do pogwałcenia podstawowych zasad postępowania administracyjnego, w szczególności zasady legalizmu i praworządności działania organów oraz zasady pogłębiania zaufania obywateli do działalności Państwa. Istotnie naruszone zostały konstytucyjne prawa jednostki - w szczególności prawo własności i ochrona praw słusznie nabytych.

Ochrona sytuacji prawnej obywateli może być ograniczona jedynie

w szczególnych okolicznościach, tj. gdy zachodzi konieczność przyznania pierwszeństwa innej zasadzie wyrażonej w Konstytucji. W niniejszej sprawie nie da się odnaleźć żadnego odzwierciedlenia zasad poszanowania praw słusznie nabytych. Skarżąca skutecznie nabyła prawo do otrzymania premii zalesieniowej w konkretnej wysokości i to przez okres 15 lat, i mimo wyraźnych przepisów i norm konstytucyjnych dotyczących zabezpieczenia pozycji i ochrony jej praw, organy bezpodstawnie uszczupliły jej uprawnienia majątkowe.

Skarżąca wskazała, że Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi w preambule rozporządzenia zmieniającego wskazał na upoważnienie wynikające z treści

art. 29 ust. 1 pkt 1 i ust. 1a pkt 2 i 3 ustawy PROW, przy czym zdaniem skarżącej, żaden z tych przepisów nie może być uznany za delegację do uregulowania rozporządzeniem kwestii zmiany ostatecznych decyzji administracyjnych przyznających beneficjentom uprawnienia majątkowe.

W odpowiedzi na skargę Dyrektor ARiMR wniósł o jej oddalenie oraz podtrzymał argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Ustosunkowując się do argumentów strony zawartych w skardze wskazał na art. 163 k.p.a., zezwalający na zmianę decyzji na mocy przepisu szczególnego, którym w niniejszej sprawie jest § 2 rozporządzenia zmieniającego.

W piśmie procesowym z 14 września 2016 r. skarżąca nie zgodziła się

z argumentami organu odwoławczego przedstawionymi w odpowiedzi na skargę. Spółka podtrzymała swoje dotychczasowe stanowisko oraz argumentację przedstawioną w skardze. Dodatkowo podniosła, że przepisu § 2 rozporządzenia zmieniającego nie można uznać za materialnoprawną podstawę do wydania skarżonej decyzji. Przepis ten ma bowiem charakter przepisu procesowego a nie przepisu materialnego. Zdaniem skarżącej przepis ten nie przewiduje także podstaw zmiany decyzji ostatecznej a więc sytuacji, która ma być przyczyną jej zmiany. Spółka podniosła również, że przepis art. 29 ustawy PROW nie przewiduje delegacji do uregulowania w rozporządzeniu właściwego ministra podstaw (przesłanek) zmiany dotychczasowych decyzji wydanych przez kierowników biur powiatowych i dyrektorów oddziałów regionalnych Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa.

W dyspozycji tegoż przepisu brak jest skierowanego do właściwego ministra zalecenia (nakazu) ustalenia lub sprecyzowania w rozporządzeniu (akcie wykonawczym) przesłanek, które mają być podstawą zmiany już wydanych przez właściwe organy decyzji, jako rozwinięcia ogólnej regulacji zawartej w ustawie. Skarżąca stanęła na stanowisku, że przesłanki te winny być uregulowane w ustawie i dopiero wówczas mogłyby stać się podstawą materialną zmiany decyzji. Zdaniem spółki, decyzje wydane przez organy obu instancji stoją sprzeczności z zasadą określoną w

art. 21 ust. 5 ustawy PROW, bowiem ograniczają prawa nabyte skarżącej.

W rozporządzeniu zmieniającym brak jest przepisów, które wskazują, że w konkretnych okolicznościach organ administracji jest uprawniony do zmiany decyzji z urzędu, z pominięciem zasady wyrażonej w art. 155 k.p.a. i art 21 ust. 5 ustawy. Końcowo strona wskazała na orzecznictwo sądów administracyjnych i przychyliła się do poglądu wyrażonego w nich odnośnie braku możliwości zmiany decyzji związanych, do których należy decyzja z dnia 10 lipca 2012 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Zgodnie z zasadami wyrażonymi w art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz.1066) i art. 134 § 1 ustawy p.p.s.a., sąd bada zaskarżone orzeczenie pod kątem jego zgodności

z obowiązującym prawem, zarówno materialnym, jak i procesowym, nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Rozpoznając niniejszą sprawę Sąd doszedł do przekonania, że skarga nie jest zasadna. Przedmiotem zaskarżonej decyzji jest zmiana decyzji przyznającej premie zalesieniowe płatne corocznie przez okres 15 lat począwszy od dnia wykonania zalesienia. W ocenie skarżącej, brak było podstaw prawnych do zmiany tych decyzji. Stanowisko to nie jest jednak uprawnione.

Punktem wyjścia niniejszych rozważań jest analiza mających zastosowanie w sprawie przepisów prawa. Premia zalesieniowa to jedna z form pomocy na zalesianie opisana w § 8 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia zalesieniowego, stanowiącego, że premia ta stanowi zryczałtowaną płatność z tytułu utraconych dochodów wynikających z przeznaczenia gruntów rolnych na grunty leśne w przeliczeniu na hektar zalesionych gruntów, wypłacaną corocznie przez 15 lat, licząc od dnia wykonania zalesienia. Taka też premia została przyznana spółce decyzją z 10 lipca 9 listopada 2012 r. Zgodnie z załącznikiem nr 4 rozporządzenia część I pkt 1 Lp. 3, premia ta wynosiła 1.580 zł/ha na rok. W dniu 15 marca 2015 r. weszło w życie rozporządzenie zmieniające, które w § 1 pkt 4 zmieniło stawkę na kwotę 1.190 zł - dla gruntów kwalifikujących się na podstawie art. 32 ust. 2 lit. b ppkt ii rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1307/2013 do jednolitej płatności obszarowej w rozumieniu przepisów o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego. W § 2 rozporządzenia zmieniającego zawarto zapis, że w przypadku gdy pomoc na zalesianie gruntów rolnych w ramach działania "Zalesianie gruntów rolnych oraz zalesianie gruntów innych niż rolne" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata

2007-2013 została przyznana do gruntów, o których mowa w art. 32 ust. 2 lit. b ppkt ii rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1307/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. ustanawiającego przepisy dotyczące płatności bezpośrednich dla rolników na podstawie systemów wsparcia w ramach wspólnej polityki rolnej oraz uchylającego rozporządzenie Rady (WE) nr 637/2008 i rozporządzenie Rady (WE) nr 73/2009

(Dz. Urz. UE L 347 z 20.12.2013, str. 608, z późn. zm.), kierownik biura powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa zmienia decyzję o przyznaniu tej pomocy w części dotyczącej premii zalesieniowej przez dokonanie zmiany wysokości tej premii przysługującej od roku, w którym rolnik, któremu ta pomoc została przyznana, spełnił warunki określone w art. 7 ust. 1 pkt 2 lub ust. 2 ustawy z dnia

5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego

(Dz. U. poz. 308), uwzględniając odpowiednią stawkę określoną w załączniku nr 4 do rozporządzenia zmienianego w § 1 w brzmieniu nadanym niniejszym rozporządzeniem.

Grunty, o których mowa w art. 32 ust. 2 lit. b ppkt ii rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1307/2013, to każdy obszar, który zapewnił rolnikowi prawo do płatności w 2008 r. w ramach systemu płatności jednolitych lub systemu jednolitej płatności obszarowej określonych, odpowiednio, w tytule III oraz IVa rozporządzenia (WE) nr 1782/2003 i który w okresie, w którym mają zastosowanie odnośne zobowiązania danego rolnika, jest zalesiony zgodnie z art. 31 rozporządzenia (WE) nr 1257/1999 lub art. 43 rozporządzenia (WE) nr 1698/2005 lub

art. 22 rozporządzenia (UE) nr 1305/2013 lub w ramach systemu krajowego, którego warunki są zgodne z art. 43 ust. 1, 2 i 3 rozporządzenia (WE) nr 1698/2005 lub

art. 22 rozporządzenia (UE) nr 1305/2013.

W sprawie nie jest sporne, że grunty objęte premią zalesieniową są gruntami,

o których mowa w powyższym art. 32 ust. 2 lit. b ppkt ii rozporządzenia nr 1307/2013 oraz że do gruntów tych przyznane zostały na 2015 r. płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego. Oznacza to, że wypełniła się sytuacja, o której mowa w

§ 2 rozporządzenia zmieniającego i wobec tego stanu faktycznego Kierownik ARiMR wydał decyzję zmieniającą wysokość premii zalesieniowych przyznanych na podstawie decyzji o przyznaniu pomocy na zalesianie. Zdaniem jednak spółki,

§ 2 rozporządzenia zmieniającego wydany został bez upoważnienia ustawowego.

W związku z tym należy wyjaśnić, że rozporządzenie zmieniające wydane zostało na podstawie art. 29 ust. 1 pkt 1 i ust. 1a pkt 2 i 3 ustawy PROW. Przepis

art. 29 ust. 1 pkt 1 stanowi, że minister właściwy do spraw rozwoju wsi określa, w drodze rozporządzenia szczegółowe warunki i tryb przyznawania, wypłaty lub zwracania pomocy w ramach poszczególnych działań objętych programem, a także przestrzenny zasięg wdrażania tych działań, w szczególności:

a) tryb składania wniosków o przyznanie pomocy,

b) szczegółowe wymagania, jakim powinny odpowiadać wnioski o przyznanie pomocy,

c) szczegółowe wymagania, jakim powinna odpowiadać umowa - w przypadku działań, w ramach których pomoc jest przyznawana na podstawie umowy,

d) działania i przypadki, w których następca prawny wnioskodawcy albo nabywca gospodarstwa rolnego lub jego części albo przedsiębiorstwa lub jego części albo przejmujący posiadanie gospodarstwa rolnego lub jego części może, na swój wniosek, wstąpić do toczącego się postępowania na miejsce wnioskodawcy oraz warunki i tryb wstąpienia do tego postępowania,

e) działania i przypadki, w których następcy prawnemu beneficjenta albo nabywcy gospodarstwa rolnego lub jego części albo przedsiębiorstwa lub jego części albo przejmującemu posiadanie gospodarstwa rolnego lub jego części może być przyznana pomoc oraz warunki i tryb przyznania tej pomocy

- mając na względzie zapewnienie prawidłowej realizacji programu oraz specyfikę poszczególnych działań.

Sąd w składzie niniejszym stoi na stanowisku, że rozporządzenie zmieniające miało podstawę w przepisie ustawy PROW a minister nie przekroczył udzielonego mu upoważnienia. Delegacją dla Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi do zmiany decyzji

o przyznanej pomocy przez dokonanie zmiany wysokości premii zalesieniowej jest przepis art. 29 ust. 1 pkt 1 ustawy PROW. Użyte w tym przepisie pojęcie "szczegółowe warunki i tryb przyznawania (...) pomocy" obejmuje swoim znaczeniem stanowienie

o zmianie stawki pomocy (§ 1 pkt 4 rozporządzenia) i czynnościach organu będących skutkami tej zmiany czyli wydawanie decyzji zmieniających decyzje

(§ 2 rozporządzenia). Innymi słowy, minister upoważniony do określania szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy mógł w rozporządzeniu zmienić stawkę pomocy oraz zawrzeć kompetencję do wydawania decyzji zmieniającej decyzję ostateczną.

Wyprowadzenie wniosku, że § 2 rozporządzenia zmieniającego wydany został w zgodzie z upoważnieniem ustawowym prowadzi do możności uznania, że jest on przepisem szczególnym, o którym mowa w art. 163 Kodeksu postępowania administracyjnego. Z treści tego przepisu wynika, że organ administracji publicznej może uchylić lub zmienić decyzję, na mocy której strona nabyła prawo, także w innych przypadkach oraz na innych zasadach niż określone w rozdziale 13 działu II K.p.a.,

o ile przewidują to właśnie przepisy szczególne. Przepis art. 163 K.p.a. nie został powołany przez organ w podstawach decyzji, niemniej miał on w sprawie zastosowanie. Zgodnie bowiem z treścią art. 21 ust. 1 ustawy PROW, z zastrzeżeniem zasad i warunków określonych w przepisach, o których mowa w art. 1 pkt 1

[tj. w rozporządzeniu Rady (WE) nr 1698/2005 z dnia 20 września 2005 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) (Dz. Urz. UE L 277 z 21.10.2005, str. 1,

z późn. zm.), oraz w przepisach Unii Europejskiej wydanych w trybie tego rozporządzenia] do postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnej stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, chyba że przepisy ustawy stanowią inaczej.

W związku z powyższym, skoro zmiana decyzji ostatecznej nastąpiła w oparciu pośrednio o treść art. 163 K.p.a., to nie mogła nastąpić na podstawie art. 155 K.p.a., stanowiącego, że organ wyższego stopnia może zmienić decyzję ostateczną

w sprawie przyznania pomocy, na mocy której strona nabyła prawo, również bez zgody strony, jeżeli nie ograniczy to nabytych przez nią praw. Zarzuty skarżącej, że nie wyraziła takiej zgody są więc bezprzedmiotowe a zarzut naruszenia tego przepisu bezzasadny.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia przepisu art. 16 § 1 K.p.a. należy wpierw przytoczyć jego treść. Stanowi on, że decyzje, od których nie służy odwołanie

w administracyjnym toku instancji lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, są ostateczne. Uchylenie lub zmiana takich decyzji, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych

w kodeksie lub ustawach szczególnych. W przedmiotowej sprawie zmiana decyzji

z 10 lipca 2012 r. nastąpiła na podstawie art. 163 K.p.a., więc i w ramach przepisu

art. 16 § 1 K.p.a. To oznacza, że zarzut naruszenia przepisu art. 16 § 1 K.p.a. pozbawiony jest podstaw.

Skarżąca podniosła również zarzut bezprawnego uszczuplania nabytego decyzjami ostatecznymi uprawnienia, polegającego na otrzymywaniu przez 15 lat premii zalesieniowej w konkretnej wysokości, a następnie zmniejszenia tych kwot.

W istocie, jak wynika z rozporządzenia zalesieniowego i rozporządzenia zmieniającego, stawka premii zalesieniowej została zmniejszona z 1.580 zł/ha na rok do 1.190 zł/ha na rok. W kontekście argumentów skarżącej o ochronie praw nabytych nie można jednak pominąć, że § 2 rozporządzenia zmieniającego stanowi o dokonaniu zmiany wysokość premii zalesieniowej wiążąc tą okoliczność z uprawnieniem do otrzymywania płatności bezpośrednich. O ile więc stawka premii zalesieniowej zmalała o 390 zł/ha rok, to jednocześnie rolnik pozbawiony tej części stawki nabył prawo do jednolitej płatności obszarowej, której stawka wynosi 453,70 zł/ha, zgodnie z

§ 1 rozporządzeniem Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 9 października 2015 r. w sprawie stawki jednolitej płatności obszarowej za 2015 r. (Dz.U. poz. 1619). Skarżącej przyznano tą płatność, czego zresztą jak wyżej podniesiono nie kwestionuje. W istocie, w wyniku zmian wprowadzonych rozporządzeniem zmieniającym przyznano jej wyższą kwotę niż tą, którą otrzymywała przed 2015 r. Jeśli zatem zmiany wprowadzone od 2015 r. są korzystniejsze finansowo dla rolnika, argumenty

o uszczupleniu uprawnienia i pogwałceniu praw nabytych należy uznać za bezpodstawne.

Podsumowując, prawidłowa jest decyzja organu zmieniającego decyzję

o przyznaniu premii zalesieniowej. Brak powołania w podstawach prawnych przepisu art. 163 K.p.a. nie wpłynął na jej prawidłowość, ponieważ właściwie wskazano w niej przepis § 2 rozporządzenia zmieniającego, będącego przepisem szczególnym,

o którym mowa w art. 163 K.p.a. Wbrew zarzutom skargi, nie doszło do naruszenia przepisów Konstytucji RP, a kwestionowane przez skarżącą rozporządzenie zmieniające wydane zostało w zgodzie z upoważnieniem wynikającym z ustawy PROW. Również argumenty skarżącej dotyczące ochrony praw nabytych okazały się nieprzekonywujące wobec konkluzji, że zmiana wysokości premii zalesieniowej wiąże się dla skarżącej z korzyściami finansowymi związanymi z jednoczesnym przyznaniem jednolitej płatności obszarowej. Bez wpływu na stanowisko Sądu pozostają argumenty spółki zaprezentowane w piśmie procesowym z 14 września 2016 r.

Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 151 ustawy p.p.s.a. oddalił skargi.

Źródło: Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl/