Wyrok WSA w Gdańsku z dnia 15 grudnia 2016 r., sygn. III SA/Gd 747/16

Straż pożarna

 

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Felicja Kajut (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Alina Dominiak, Sędzia WSA Jolanta Sudoł, Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Agnieszka Januszewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 grudnia 2016 r. sprawy ze skargi Ł. K. na decyzję [...]Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej [...] z dnia 29 czerwca 2016 r. nr [...] w przedmiocie równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego oddala skargę.

Uzasadnienie

Decyzją z dnia 20 kwietnia 2016 r. nr [...] Komendant Miejski Państwowej Straży Pożarnej, na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. Nr 98. poz. 1071 z 2000 r. ze zm.) - dalej: "k.p.a.", art. 79 ust. 3, art. 78 ust. 1 w związku z art. 83 ust. 5 pkt 5 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej (tekst jednolity: Dz. U. z 2009 r. Nr 12, poz. 68 ze zm.) oraz § 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z. dnia 18 listopada 2005 r. w sprawie trybu przyznawania strażakowi Państwowej Straży Pożarnej równoważników pieniężnych za remont albo za brak lokalu mieszkalnego (Dz. U. z 2005 r. Nr 241, poz. 2033), odmówił Ł. K. przyznania równoważnika za brak lokalu mieszkalnego.

W uzasadnieniu organ wskazał, że Ł. K. (dalej zwany: "stroną", "skarżącym") złożył oświadczenie mieszkaniowe do ustalenia uprawnienia do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego ( oświadczenie z dnia 1 stycznia 2016 r.).

W toku postępowania ustalono, że strona wstąpiła do służby w dniu 30 sierpnia 2012 roku. Decyzją Komendanta Miejskiego Państwowej Straży Pożarnej z dnia 22 sierpnia 2012 r. strona została mianowana na stanowisko służbowe w służbie stałej. Na dzień 1 stycznia 2016 r. zajmowała stanowisko starszego ratownika - 4 grupa zaszeregowania.

Od dnia 1 kwietnia 2014 r. strona mieszka w G. w lokalu przy ulicy G. [...]. Lokal ten stanowi własność W. M. K.-D. - matki strony, nie będącej członkiem rodziny strażaka w rozumieniu art. 75 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej, zamieszkałej w innym miejscu. Lokal położony jest w miejscu pełnienia służby. W przedmiotowym lokalu zamieszkuje strona wraz z członkami swojej rodziny w osobach: żony E. K. oraz syna R. K. Ponadto żaden z członków rodziny w rozumieniu art. 75 ww. ustawy nie posiada tytułu prawnego do lokalu mieszkalnego.

W celu ustalenia powierzchni mieszkalnej lokalu, strona otrzymała do wypełnienia stosowny formularz "Uzupełnienia danych zawartych w oświadczeniu mieszkaniowym do ustalenia uprawnień do równoważnika za remont bądź równoważnika za brak lokalu". W odpowiedzi pismem z dnia 14 marca 2016 r. poinformowała, że nie uzyskała zgody właścicielki mieszkania na podanie takich danych. W konsekwencji w postępowaniu przyjęto powierzchnię mieszkania ustaloną w postępowaniu nr [...] dotyczącym tego samego lokalu. Ustalono tam, że powierzchnia użytkowa lokalu wynosi 53.6 m2 w tym powierzchnia pokoi: 9 m2, 9 m2 oraz 20 m2 (w tym aneks kuchenny). Zgodnie z protokołem przesłuchania z dnia 11 kwietnia 2016 r. rodzina strony zajmuje w lokalu dwa pokoje o pow. ok. 9 m2 i o pow. 6 m2 wraz z używalnością kuchni i łazienki.

Organ pierwszej instancji uznał, że strona korzysta z dwóch pokoi w lokalu, tj. jeden pokój o powierzchni 9 m2 oraz drugi pokój o powierzchni 9 m2 lub ok. 6 m2 przy czym rozbieżność powierzchni drugiego pokoju wynika z rozbieżnych danych przekazywanych przez stronę, niemożliwych do zweryfikowania pomimo kilku prób prowadzonych przez organ. Ponadto z treści uzasadnienia wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 26 listopada 2015 r. sygn. akt III SA/Gd 672/15 wynika, że strona przedłożyła Sądowi pismo określające wielkość powierzchni mieszkalnej przedmiotowego lokalu na 25 m2.

Tym samym strona nie wykazała w sposób nie budzący żadnych wątpliwości, że zajmowany przez stronę lokal mieszkalny nie spełnia przysługującej jej powierzchni mieszkalnej, co stanowiłoby przesłankę do przyznania stronie uprawnienia do równoważnika.

W ocenie organu strona posiada tytuł prawny do przedmiotowego lokalu mieszkalnego, jakim jest umowa użyczenia (posiadanie zależne), zatem posiada lokal mieszkalny.

Dodatkowo organ zauważył, że oświadczenie mieszkaniowe strony do ustalenia uprawnienia do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego, co do treści merytorycznej jest tożsame z oświadczeniem z dnia 1 stycznia 2015 r. na podstawie którego Komendant Miejski Państwowej Straży Pożarnej wydał decyzję z dnia 3 marca 2015 r. nr [...], która była przedmiotem postępowania odwoławczego, a następnie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 26 listopada 2016 r. sygn. akt III SA/Gd 672/15, zgodnie z którym Ł. K. w 2015 r. nie należał się równoważnik za brak lokalu mieszkalnego.

Zgodnie z art. 78 ust. 1 ustawy o PSP przedmiotów równoważnik przysługuje funkcjonariuszowi, który nie posiada lokalu mieszkalnego w miejscowości pełnienia służby lub pobliskiej temu miejscu, ale też lokalu takiego nie posiadają członkowie jego rodziny. W trakcie niniejszego postępowania stwierdzono, że ww. lokal w G. przy ulicy G. położony jest w miejscowości pełnienia służby przez funkcjonariusza. Lokal ten spełnia również wymagania pod względem powierzchni mieszkalnej przysługującej stronie, tj. 3 normy zaludnienia, czyli nie mniej niż 21 m2.

Strona odwołała się od decyzji organu pierwszej instancji podnosząc, że organ błędnie przyjął, iż strona zajmuje dwa mniejsze pokoje oraz pokój największy z uwagi na dostęp do aneksu kuchennego. Faktycznie zajmuje ona samodzielny pokój o powierzchni około 9 m2 oraz pokój o powierzchni około 6 m2, do którego przynależy aneks kuchenny o powierzchni około 14 m2. Drugi samodzielny pokój o powierzchni 9-10 m2 pozostaje do dyspozycji właścicielki mieszkania i strona nie ma do niego dostępu. Poza tym, pokój z aneksem kuchennym jest częścią wspólną dla wszystkich stałych, bądź okazjonalnych użytkowników mieszkania, więc nie można uznać, że strona posiada tę część powierzchni mieszkalnej na wyłączność.

Strona posiada zgodę na użytkowanie około 9 m2 (lub włączając powierzchnię pokoju otwartego na aneks kuchennym około 15 m2) powierzchni mieszkalnej całego, co stanowi mniej niż 3 normy zaludnienia przysługujące jej rodzinie. Ponadto zauważyła, że oświadczenie mieszkaniowe złożone przez nią w dniu 1 stycznia 2016 r. nie jest co do treści merytorycznej tożsame z oświadczeniem składanym przez stronę w 2015 r. wskazując na różnicę z zapisie pkt 6 cz. II oświadczenia.

W dniu 23 maja 2016 r. organ drugiej instancji zwrócił się do strony o udokumentowanie powierzchni mieszkalnej lokalu zajmowanego przez stronę, a także o rozważenie możliwości dokonania pomiarów lokalu przez komisję powołaną przez organ. W odpowiedzi strona poinformowała o braku prawa do dysponowania dokumentacją lokalu. Jednocześnie nie udzieliła informacji na temat możliwości dokonania pomiarów lokalu. W dniu 27 czerwca 2016 r. do Komendy Wojewódzkiej PSP w G. wpłynęło oświadczenie strony, że nie posiada prawa dysponowania dokumentacją lokalu, ani samym lokalem. Strona nie udzieliła także odpowiedzi na pytanie dotyczące osób stale z nią zamieszkujących.

Po rozpatrzeniu odwołania [...] Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej decyzją z dnia 29 czerwca 2016 r. nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji.

W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że stosownie do art. 74 ust. 1 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej strażakowi mianowanemu na stałe przysługuje prawo do lokalu mieszkalnego w miejscowości, w której pełni służbę, lub w miejscowości pobliskiej, z uwzględnieniem liczby członków rodziny oraz ich uprawnień wynikających z przepisów odrębnych.

Zgodnie z art. 74 ust. 3 tej ustawy o za miejscowość pobliską uważa się miejscowość, do której czas dojazdu publicznymi środkami transportu przewidziany w rozkładzie jazdy, łącznie z przesiadkami, nie przekracza w obie strony dwóch godzin, licząc od stacji (przystanku) najbliżej miejsca pełnienia służby do stacji (przystanku) najbliżej miejsca zamieszkania. Do czasu tego nie wlicza się dojazdu do i od stacji (przystanku) w obrębie miejscowości, z której strażak dojeżdża, oraz miejscowości, w której wykonuje obowiązki służbowe.

W orzecznictwie przyjmuje się, że prawem pochodnym w stosunku do prawa do lokalu mieszkalnego jest wynikające z art. 78 ust. 1 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej uprawnienie do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. Świadczenie to ma charakter pochodny, zatem jeżeli w stosunku do strażaka nie zrealizowano pierwszego uprawnienia, wówczas należy mu wypłacać określoną kwotę pieniężną na zaspokojenie potrzeb mieszkaniowych jego i członków jego rodziny. Skoro strażakowi mianowanemu na stałe przysługuje prawo do lokalu mieszkalnego o określonej przepisami prawa powierzchni w miejscowości, w której pełni służbę lub w miejscowości pobliskiej, to równoważnik pieniężny przysługuje mu wówczas, gdy nie posiada on takiego lokalu (por. wyrok NSA z dnia 15 czerwca 2012 r. sygn. akt 1 OSK 2094/11; wyrok WSA z dnia 31 października 2012 r. sygn. akt II SA/Sz798/12).

Stosownie do art. 78 ust. 1 powoływanej ustawy o strażakowi mianowanemu na stałe przysługuje równoważnik pieniężny zwany równoważnikiem za brak lokalu mieszkalnego jeżeli on sam lub członkowie jego rodziny nie posiadają w miejscu pełnienia służby albo w miejscowości pobliskiej lokalu mieszkalnego lub domu na podstawie przysługującego im tytułu prawnego oraz nie zachodzi przypadek określony w art. 82 ust. 5 (dot. strażaka delegowanego do czasowego pełnienia służby w innej miejscowości, otrzymującego kwaterę tymczasową).

W ocenie organu odwoławczego pojęcie posiadania lokalu, wobec braku jego zdefiniowania w ustawie o Państwowej Straży Pożarnej, należy interpretować zgodnie z przepisami Kodeksu cywilnego. W myśl art. 336 k.c. posiadaczem rzeczy jest zarówno ten, kto nią faktycznie włada jak właściciel (posiadacz samoistny), jak i ten, kto nią faktycznie włada jak użytkownik, zastawnik, najemca, dzierżawca lub mający inne prawo, z którym łączy się określone władztwo nad cudzą rzeczą (posiadacz zależny). Nie mniej jednak, przy wykładni art. 78 ust. 1 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej nie jest wystarczające posłużenie się pojęciem posiadania, zdefiniowanym w kodeksie cywilnym. Należy również zastosować wykładnię funkcjonalną. Zaspokojenie potrzeb mieszkaniowych funkcjonariusz PSP, niezbędnych do prawidłowego wykonywania przez niego obowiązków, następuje wówczas, gdy posiada on lokal mieszkalny, spełniający określone kryteria, w tym normy zaludnienia określone przepisami. Przysługująca strażakowi norma zaludnienia lokalu mieszkalnego wynosi od 7 do 10 m2 powierzchni mieszkalnej, która stanowi powierzchnia pokoi znajdujących się w lokalu mieszkalnym.

Zgodnie z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki ich usytuowanie w mieszkaniu co najmniej jeden pokój powinien mieć powierzchnię nie mniejszą niż 16 m2 ( § 94 ust. 2 rozporządzenia).

Zgodnie z art. 78 ust. 2 ww. ustawy równoważnik za brak lokalu mieszkalnego nie przysługuje, jeżeli strażak:

1) utracił ze swojej winy lub zrzekł się prawa do zajmowanego dotychczas lokalu

mieszkalnego lub domu. o którym mowa w ust. 1, z wyjątkiem przypadków zniesienia współwłasności na mocy orzeczenia właściwego sądu. podziału wspólnego mieszkania albo przyznania mieszkania jednemu z małżonków w wyroku orzekającym rozwód, a także umownego działu spadku;

2) odmówił bezzasadnie przyjęcia lokalu mieszkalnego, odpowiadającego przysługującym mu normom zaludnienia oraz znajdującego się w należytym stanie technicznym i sanitarnym albo złożenia wniosku o przydział takiego lokalu, o którym mowa w art. 76 ust. 7;

3) lub jego małżonek otrzymał pomoc finansową na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu. chyba że strażak został przeniesiony do służby w miejscowości innej niż pobliska.

W rozpatrywanej sprawie lokal znajdujący się w miejscowości pełnienia służby, strona zajmuje na podstawie przysługującego jej tytułu prawnego jakim jest użyczenie. Wskazuje na to oświadczenie strony, że zajmuje część lokalu na podstawie stanu faktycznego i posiada zgodę na użytkowanie. Skoro strona zamieszkuje w lokalu będącym własnością jego matki, za jej zgodą, to legitymuje się uprawnieniem do zajmowania lokalu (z wyłączeniem jednego z pokoi), czyli tytułem prawnym w postaci użyczenia (wyrok NSA z dnia 27 sierpnia 2009 r. sygn. akt 1 OSK 1222/08, wyrok WSA w Gdańsku z dnia 25 października 2007 r. sygn. akt sygn. akt III SA/Gd 320/07, wyrok WSA w Szczecinie z dnia 31 października 2012 r. sygn. akt II SA/Sz 798/12). Nie byłoby podstaw do przyjęcia posiadania zależnego (użyczenia) w przypadku zezwolenia udzielonego przez właściciela osobie trzeciej na jednorazowe, krótkotrwałe skorzystanie z lokalu mieszkalnego. Użyczenie nie może mieć charakteru doraźnego, lecz musi odnosić się do pewnego czasu, co pozwala na przyjęcie, że nastąpiła strata określonego atrybutu władztwa (por. wyrok SN II CR 412/68, Biuletyn Informacyjny Sądu Najwyższego 1969/6 poz. 99).

Nie tylko prawo własności oznacza spełnienie przesłanki przysługiwania tytułu prawnego oraz posiadania na jego podstawie lokalu mieszkalnego warunkującego przyznanie świadczenia, bowiem fakt korzystania z lokalu na podstawie umowy użyczenia również skutkuje posiadaniem przez stronę lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby (por. wyrok NSA z dnia 27 sierpnia 2009 r. sygn. akt I OSK 1222/08. wyrok WSA z dnia 31 października 2012 r. sygn. akt II SA/Sz798/12).

Na marginesie organ drugiej instancji wspomniał, że trudno dać wiarę oświadczeniu strony, że nie posiada wiedzy, kto jest zameldowany w zajmowanym przez nią lokalu. Należałoby wówczas przyjąć, że nie posiada wiedzy o miejscu zameldowania żony i syna. Organ drugiej instancji doszedł do konkluzji, że strona zajmuje lokal mieszkalny przy ul. [...] w G. w sposób stały jedynie z osobami stanowiącymi członków jej rodziny w rozumieniu art. 75 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej.

Podawana przez stronę orientacyjna powierzchnia mieszkalna lokalu, w którym strona zamieszkuje jest ponad dwukrotnie mniejsza (nie więcej niż 25,5 m2 ) od jego powierzchni użytkowej (53,6 m2). Ponadto żaden z pokoi przedmiotowego lokalu mieszkalnego, zgodnie ze składanymi przez stronę oświadczeniami, nie posiada powierzchni mieszkalnej równej co najmniej 16 m2, o czym mówi § 94 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. Na dwukrotną prośbę o rozważenie możliwości dokonania pomiarów przez komisję powołaną przez organ odwoławczy strona nie udzieliła odpowiedzi. W związku z powyższym strona nie dowiodła także, że zajmowana przez nią powierzchnia mieszkalna jest mniejsza od jej przysługującej i jednocześnie uniemożliwiła ewentualne dowiedzenie tego organowi prowadzącemu postępowanie odwoławcze. W celu ustalenia dokładnej powierzchni mieszkalnej organ odwoławczy odstąpił od ponownego zwrócenia się o informację do Młodzieżowej Spółdzielni Mieszkaniowej w G., na której terenie znajduje się budynek wielorodzinny w którym usytuowany jest ww. lokal. Do dnia wydania decyzji nie wpłynęła odpowiedź Spółdzielni na pytanie o powierzchnię lokalu zawarte w piśmie z dnia 9 czerwca 2015 r.

Podobnie jak w postępowaniu zakończonym wyrokiem WSA w Gdańsku z dnia 26 listopada 2015 r. sygn. akt III SA/Gd 672/15, wobec braku materiału dowodowego stanowiącego dokumentację lokalu, rozbieżności w oświadczeniach strony oraz braku możliwości dokonania pomiarów przez komisję, organ może jedynie domniemywać, że powierzchnia mieszkalna największego pokoju wynosi minimum 16 m2 przy założeniu, że lokal został zbudowany zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa. Wówczas można by uznać, że powierzchnia mieszkalna lokalu zajmowanego przez stronę wynosi około 25 m2 (około 9 m2 + 16 m2) i lokal spełnia wymagania pod względem przysługującej stronie powierzchni mieszkalnej (3 normy zaludnienia tj. minimum 21 m2).

Stosownie do zebranego materiału dowodowego organ przyjął, że strona posiada tytuł prawny do przedmiotowego lokalu mieszkalnego. Fakt, że właścicielka lokalu korzysta z wyłączonego z użyczenia pokoju oraz z aneksu kuchennego jedynie okazjonalnie oraz jest osobą blisko spokrewnioną ze stroną nie pozostaje bez znaczenia i nie zakłóca w sposób ciągły swobodnego korzystania z lokalu przez stronę. Ponadto - pomimo wielu pytań organów - strona w żaden sposób nie wykazał swoich racji, odmawiając udzielenia potrzebnych informacji, a także przeprowadzenia potrzebnych pomiarów, które mogły potwierdzić jej stanowisko.

Ł. K. zaskarżył opisaną wyżej decyzję organu odwoławczego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku domagając się jej uchylenia, jak również uchylenia decyzji organu pierwszej instancji.

W uzasadnieniu skarżący wskazał, że zamieszkuje w lokalu stanowiącym własność matki, na podstawie ustnej umowy użyczenie. W dniu 1 grudnia 2015 r. właścicielka mieszkania wypowiedziała mu umowę użyczenie, co skutkowała rozwiązaniem tej umowy z dniem 1 stycznia 2016 r. Od tego czasu na podstawie stanu faktycznego zajmuje jedynie część lokalu, o czym informował organy orzekające. Jego rodzina dysponuje dwoma pokojami o powierzchni ok. 9 m2 i 7 m2 wraz z używalnością kuchni i łazienki, przy czym pokój o powierzchni ok. 9 m2 jest pokojem samodzielnym, a do pokoju o powierzchni do 7 m2 przynależy aneks kuchenny o pow. ok. 14 m2. Drugi samodzielny pokój o pow. do. 9,5 m2 pozostaje do wyłącznej dyspozycji właścicielki mieszkania. Pokój z aneksem kuchennym jest częścią wspólną dla wszystkich stałych, bądź okazjonalnych użytkowników mieszkania, więc nie można uznać, że skarżący posiada tę część powierzchni mieszkalnej na wyłączność.

Rozbieżności w podanym metrażu wynikały z niedokładności pomiaru i błędnego zaokrąglenia wyników, poza tym zostały podane orientacyjnie, gdyż przy obecnym stanie faktycznym powierzchnia mieszkalna oddana do dyspozycji skarżącego nie spełnia normy w żadnej konfiguracji. Aby organ odwoławczy mógł użyć w swoich czynnościach optymalnych wartości wprowadził określenia: "pokój o powierzchni do 9,5 m2", "drugi pokój o powierzchni nie większej niż 9 m2" oraz "pokój z aneksem kuchennym, którego powierzchnia mieszkalna wynosi maksimum 7 m2" , niwelujących błąd pomiaru poprzez zaokrąglenie wyniku w górę.

Nieprawdą jest, że skarżący nie udzielił informacji na temat możliwości dokonania pomiarów w lokalu poprzez komisję powołaną przez organ odwoławczy. Zarówno w piśmie z dnia 31 maja 2016 r., jak i w piśmie z dnia 23 czerwca 2016 r. informował, że nie posiada prawa dysponowania dokumentacją lokalu, ani samym lokalem. Powyższe stwierdzenia wykluczają możliwość dokonania pomiarów w lokalu poprzez komisję powołaną przez organ.

Organ odwoławczy przyjął też nieprawdziwe założenie, że jeden z pokoi zajmował powierzchnię minimum 16 m2, powołując na rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. Budynek, w którym znajduje się lokal mieszkalny, był budowany ok. 1995 r., więc przytoczone rozporządzenie nie istniało.

Nadto organ odwoławczy traktował informacje przekazane przez skarżącego wybiórczo i dobierał je wedle własnego uznania, część uznając za fakty, a część odrzucając bądź przeinaczając. Może to wskazywać na złą wolę organu i działaniu pod z góry założoną decyzję, która w tym wypadku skutkuje odmówieniem przyznania równoważnika za brak lokalu mieszkalnego.

Reasumując skarżący podkreślił, że od dnia 1 stycznia 2016 r. nie posiada tytułu prawnego do zajmowanej części lokalu, a zajmowana powierzchnia nie spełnia wymagań pod względem powierzchni mieszkalnej przysługującej jego rodzinie.

W odpowiedzi na skargę [...] Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej wniósł o jej oddalenie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

W myśl art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. o ustroju sądów administracyjnych ( tj. Dz. U. z 2016r., poz. 1066) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( tj. Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.) dalej zwanej "p.p.s.a.", sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie, gdyż w ocenie Sądu w przedmiotowej sprawie nie zaistniały jakiekolwiek okoliczności wskazane w art. 145 § 1 p.p.s.a.

Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszym postępowaniu jest decyzja [...] Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej z dnia 29 czerwca 2016 r. (nr [...]) utrzymująca w mocy decyzję Komendanta Miejskiego Państwowej Straży Pożarnej z dnia 20 kwietnia 2016 r. (nr [...]) orzekającą o odmowie przyznania skarżącemu równoważnika za brak lokalu mieszkalnego.

Materialnoprawną podstawę wydanych przez organy obu instancji rozstrzygnięć stanowiły przepisy ustawy o Państwowej Straży Pożarnej (t.j.: Dz. U. z 2013 r., poz. 1340 ze zm.), zwanej dalej "ustawą".

Z uregulowań zawartych w ustawie wynika, że strażak mianowany nie posiada lokalu mieszkalnego w rozumieniu art. 75 ust. 1 ustawy, jeżeli posiadany przez niego lokal, który nie został przydzielony w drodze decyzji z zasobów mieszkalnych, o których mowa w art. 76 ustawy, nie odpowiada co najmniej przysługującej mu powierzchni mieszkalnej. W takiej sytuacji strażak może otrzymać lokal mieszkalny na podstawie decyzji o przydziale, a to z kolei oznacza, że może otrzymać równoważnik pieniężny za brak posiadania lokalu mieszkalnego odpowiadającego normom powierzchni mieszkalnej. Prawem pochodnym w stosunku do tego uprawnienia jest wynikające z art. 78 ust.1 ustawy uprawnienie do równoważnika pieniężnego. Przepis ten stanowi, że strażakowi mianowanemu na stałe przysługuje równoważnik pieniężny, zwany dalej "równoważnikiem za brak lokalu mieszkalnego", jeżeli on sam lub członkowie jego rodziny, o których mowa w art. 75, nie posiadają w miejscu pełnienia służby albo w miejscowości pobliskiej lokalu mieszkalnego lub domu na podstawie przysługującego im tytułu prawnego oraz nie zachodzi przypadek określony w art. 82 ust. 5 (tj. gdy nastąpiło otrzymanie kwatery tymczasowej przez strażaka delegowanego do czasowego pełnienia służby w innej miejscowości).

W związku z faktem, że służbę pożarniczą cechuje dyspozycyjność jej funkcjonariuszy, polegająca na gotowości do wykonywania zadań w każdym czasie i o każdej porze, wymusza to konieczność zamieszkiwania tych funkcjonariuszy w pobliżu jednostki w której pełnią służbę. W związku z tym prawo otrzymania przez strażaka równoważnika pieniężnego związane jest z nieposiadaniem przez niego lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej, aby strażak mógł zapewnić sobie we własnym zakresie zamieszkiwanie w pobliżu jednostki pełnienia służby (por. wyrok NSA z dnia 27 sierpnia 2009 r., I OSK 1222/08, publ. LEX nr 552292).

Zaspokojenie potrzeb mieszkaniowych funkcjonariusza straży pożarnej, niezbędnych do prawidłowego wykonywania przez niego obowiązków, następuje wówczas, gdy posiada on lokal mieszkalny, spełniający określone kryteria.

Zgodnie z treścią art. 76 ust. 2 ustawy strażakowi mianowanemu na stałe przydziela się lokal mieszkalny o powierzchni mieszkalnej odpowiadającej przysługującym strażakowi normom zaludnienia. Przysługująca strażakowi norma zaludnienia lokalu mieszkalnego wynosi od 7 do 10 m2 powierzchni mieszkalnej, którą stanowi powierzchnia pokoi znajdujących się w lokalu mieszkalnym.

W oparciu o zebrany w sprawie materiał dowodowy organy administracji właściwie ustaliły, że Ł. K. zamieszkuje wraz ze swoją żoną oraz synem w mieszkaniu położonym w G. przy ul. [...], będącym własnością W. K. (matki skarżącego zamieszkałej w innej miejscowości). Pod ww. adresem są zameldowania: E. K. - żona skarżącego oraz jego syn R. K.

Skarżący w toku postępowania podnosił, że do 31 grudnia 2015 r. zamieszkiwał w lokalu wraz z rodziną na podstawie ustnej umowy użyczenia, która została wypowiedziana. W piśmie z dnia 14 marca 2016 r. stwierdził, że obecnie nie posiada tytułu prawnego do tego lokalu, została mu natomiast udostępniona tylko część lokalu "na zasadzie stanu faktycznego".

Zgodnie z poglądem wyrażonym w orzecznictwie sądów administracyjnych - użyte przez ustawodawcę w art. 78 ustawy pojęcie "przysługiwania tytułu prawnego" oraz "posiadania lokalu mieszkalnego" oznacza jedynie taki tytuł prawny, który daje prawo do dysponowania lokalem mieszkalnym - w ustawie brak jest regulacji wskazujących na takie rozumienie przesłanek wynikających z powołanego przepisu. Jednocześnie należy zwrócić uwagę na wyrażony w orzecznictwie pogląd zgodnie z którym nie tylko prawo własności oznacza spełnienie przesłanki "przysługiwania tytułu prawnego" oraz "posiadania" na jego podstawie lokalu mieszkalnego warunkującego przyznanie świadczenia bowiem fakt korzystania z lokalu na podstawie umowy użyczenia również skutkuje posiadaniem przez skarżącego lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby (por. wyrok NSA z dnia 27 sierpnia 2009 r., I OSK 1222/08, publ. LEX nr 552292).

Okoliczności przedmiotowej sprawy jednoznacznie wskazują, że skarżący część przedmiotowego lokalu zajmuje na podstawie dorozumianej umowy użyczenia (oddania części mieszkania do korzystania), której zawarcie wywodzi się z faktu niesprzeciwiania się właściciela korzystaniu z lokalu. Dodać należy, że korzystanie przez skarżącego z lokalu ma charakter długotrwały, nie jest jednorazowe czy okazjonalne. Prawidłowo zatem organy uznały, że skarżący posiada lokal mieszkalny w miejscu pełnienia służby.

W dalszej kolejności należało ocenić czy prawidłowo organ odwoławczy uznał, że zajmowana przez skarżącego i jego rodzinę cześć lokalu mieszkalnego odpowiada normom zaludnienia przysługującym strażakowi, przewidzianym w art. 76 ust. 2 ustawy tj. odpowiadającym 3 normom dotyczącym strażaka jego żony i syna czyli minimum 21 m2 powierzchni mieszkalnej ( zgodnie z art. 76 ust. 2 ustawy w zw. z § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 listopada 2005r. w sprawie przydziału i zwalniania lokali mieszkalnych oraz kwater tymczasowych przysługujących strażakom Państwowej Straży Pożarnej, a także warunków zamiany lokali mieszkalnych (Dz. U. Nr 241, poz. 2035).

W tym miejscu należy przypomnieć, że organy w 2015 r. orzekały w sprawie wniosku Ł. K. w przedmiocie przyznania równoważnika za brak lokalu mieszkalnego od 1 stycznia 2015 r. do 31 grudnia 2015 r. Organy odmówiły przyznania prawa do równoważnika uznały bowiem, że zajmowany lokal odpowiada normom zaludnienia przysługującym strażakowi, przewidzianym w art. 76 ust. 2 ustawy, czyli minimum 21 m2 powierzchni mieszkalnej. Organ ustaliły wówczas, że powierzchnia użytkowa lokalu mieszkalnego zajmowanego przez skarżącego wynosi 53,6 m2, zaś powierzchnia mieszkalna lokalu wynosi 34 m2 (tj. 9 m2 + 9 m2 + 16 m2). W tamtym przypadku skarżący zamieszkiwał wraz z rodziną w całym lokalu przy ul. [...] w G. Tutejszy Sąd prawomocnym wyrokiem z dnia 26 listopada 2015 r. oddalił skargę Ł. K. na decyzję [...] Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej z dnia 30 czerwca 2015 r., nr [...] w (sprawa o sygn.. akt III SA/Gd 672/15). W niniejszej sprawie organy odwoływały się do stanowiska Sądu przedstawionego w uzasadnieniu ww. wyroku.

Przechodząc do okoliczności faktycznych rozpatrywanej przez Sąd sprawy należy zauważyć, że organy orzekające w sprawie, podobnie jak miało to miejsce w postępowaniu zakończonym decyzją z dnia 30 czerwca 2015 r., miały trudności z uzyskaniem od skarżącego wiarygodnej informacji dotyczącej powierzchni zajmowanej przez niego części lokalu, w tym zwłaszcza pokoju połączonego z aneksem kuchennym. Skarżący w odpowiedzi na przedłożony mu przez organ do wypełnienia druk pt. "Uzupełnienie danych zawartych w oświadczeniu mieszkaniowym do ustalenia uprawnień do równoważnika za remont bądź równoważnika za brak mieszkania", w piśmie z dnia 14 marca 2016 r. stwierdził, że nie uzyskał zgody właścicielki mieszkania na podanie danych o które był proszony w ww. druku. Przesłuchany w dniu 11 kwietnia 2016 r. oświadczył zajmuje wraz z członkami rodziny dwa pokoje o pow. 9 m2 i 6 m2 wraz z używalnością kuchni i łazienki.

W odwołaniu skarżący podał, że zajmuje w lokalu samodzielny pokój o pow. ok. pow. 9 m2 i 6 m2, do którego przynależy aneks kuchenny o pow. ok. 14 m2. Drugi samodzielny pokój o pow. 9-10 m2 pozostaje do dyspozycji właścicielki lokalu i nie posiada do niego dostępu.

Organ odwoławczy w toku postępowania podejmował dwukrotnie próbę uzyskania od skarżącego informacji dotyczącej powierzchni pokoju połączonego z aneksem kuchennym (pismem z dnia 23 maja 2016 r., 13 czerwca 2016r.), w tym zwracał się o dostarczenie dokumentacji projektowo-budowlanej lub umożliwienie dokonania pomiarów lokalu przez powołaną przez organ komisję. W odpowiedzi na powyższe skarżący podał, że od 1 stycznia 2016 r. korzysta z pokoju o powierzchni nie większej niż 9 m2, drugi pokój o powierzchni do 9,5 m2 pozostaje w dyspozycji właścicielki oraz współkorzysta z pokoju z aneksem kuchennym, którego powierzchnia mieszkalna wynosi maksimum 7 m2. W piśmie z dnia 31 maja 2016 r., jak i w piśmie z dnia 23 czerwca 2016 r. poinformował, że nie posiada prawa dysponowania dokumentacją lokalu, ani samym lokalem. Wykluczył też możliwość dokonania pomiarów w lokalu poprzez komisję powołaną przez organ.

Jak słusznie zauważył organ odwoławczy w uzasadnieniu decyzji podawana przez skarżącego orientacyjna powierzchnia mieszkalna lokalu, w którym strona zamieszkuje jest ponad dwukrotnie mniejsza (nie więcej niż 25,5 m2 ) od jego powierzchni użytkowej (53,6 m2). Nadto twierdzenia skarżącego, z których wynika, że powierzchnia aneksu kuchennego ( 14 m2) jest dwa razy większa od powierzchni połączonego z nim pokoju ( 7 m2), zgodnie z zasadami doświadczenia życiowego, mogły nasuwać wątpliwości co ich zgodności ze stanem rzeczywistym. Organ nie miał możliwości zweryfikować tych danych z uwagi na odmowę wyrażenia przez skarżącego zgody na dokonanie pomiaru lokalu.

W takim stanie sprawy organy miały podstawę by przyjąć, że skarżący nie wykazał, że zajmowana przez niego powierzchnia mieszkalna jest mniejsza od przysługującej. Nie można tym samym również czynić organowi odwoławczemu zarzutu, że ustalając powierzchnię mieszkalną przedmiotowego lokalu odwołał się do treści § 94 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (t.j.: Dz. U. z 2015r., poz. 1422) i przyjął, że powierzchnia mieszkalna największego pokoju wynosi minimum 16 m². Dodać należy, że analogiczny przepis zawierało uprzednio obowiązujące rozporządzenie Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 140, z późn. zm.).

Przy takim założeniu organ uznał, że powierzchnia mieszkalna części lokalu zajmowanego przez skarżącego wynosi ok. 25 m2 (tj. 9 m2+16 m2), a zatem spełnia ona wymagania pod względem przysługującej skarżącemu normy powierzchni mieszkalnej, gdyż przysługują mu 3 normy zaludnienia, czyli nie mniej niż 21 m2.

Sąd zauważa, że decyzja wydana na podstawie art. 78 ustawy ma charakter konstytutywny. Prawo do równoważnika pieniężnego nie powstaje bowiem z mocy prawa, a na podstawie decyzji, w której organ przyznaje należną pomoc finansową określając ściśle jej rodzaj oraz wysokość. Osoba ubiegająca się o taką pomoc winna przekazać organowi rozpoznającemu jej wniosek wszelkie dane potrzebne do jego załatwienia. W niniejszej sprawie takimi danymi były informacje o powierzchni mieszkalnej przedmiotowego lokalu, które są niezbędne do ustalenia czy lokal spełnia wymagania pod względem przysługującej strażakowi normy powierzchni mieszkalnej.

Skarżący zarzuca organowi odwoławczemu w skardze, że traktował przekazywane przez niego informacje wybiórczo i dobierał je wedle własnego uznania, część uznając za fakty, część odrzucając czy przeinaczając. Sąd takiego stanowiska skarżącego nie podziela. Wskazać należy bowiem, że najpierw organ pierwszej a potem drugiej instancji próbowały w toku postępowania ustalić jak jest rzeczywista powierzchnia mieszkalna lokalu, co jak wynika z akt sprawy, z uwagi na postawę skarżącego, okazało się niemożliwe. To z kolei spowodowało, że organ, odwołując się do przepisów prawa budowlanego, ustalił przybliżoną powierzchnię lokalu.

W podsumowaniu Sąd stwierdza, że skoro skarżący ubiegał się o przyznanie mu równoważnika za brak lokalu mieszkalnego, to na nim spoczywał ciężar wykazania, że spełnia warunki do jego uzyskania, czego nie uczynił. Nie można, w okolicznościach faktycznych sprawy, zarzucać więc organowi odwoławczemu, że podjął starania uzupełnienia luk w materiale dowodowym, zwłaszcza w sytuacji, gdy udzielone przez skarżącego informacje budziły uzasadnione wątpliwości, a skarżący odmawiał współpracy m.in. poprzez odmowę wyrażenia zgody na dokonania pomiaru pomieszczeń w lokalu.

W konsekwencji Sąd nie stwierdzając naruszeń prawa materialnego czy przepisów postępowania w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy, na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę.

Źródło: Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl/