Wyrok WSA w Warszawie z dnia 13 grudnia 2016 r., sygn. IV SA/Wa 1267/16

Odpady

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Agnieszka Wójcik (spr.) Sędziowie sędzia WSA Piotr Korzeniowski sędzia WSA Grzegorz Rząsa po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 13 grudnia 2016 r. sprawy ze skargi [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] marca 2016 r. nr [...] w przedmiocie zastosowania wykonania zastępczego oddala skargę.

Uzasadnienie

Przedmiotem zaskarżenia jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] marca 2016 r. nr [...] utrzymujące w mocy postanowienie Starosty [...] z dnia [...] października 2015 r. nr [...], mocą którego postanowiono, że obowiązek objęty tytułem wykonawczym [...] Nr [...] z dnia [...] października 2015 r., wystawionym przez Starostę [...] wobec [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...], zostanie w trybie postępowania egzekucyjnego wykonany zastępczo przez inny podmiot za zobowiązaną Spółkę na jej koszt i niebezpieczeństwo. Jednocześnie w postanowieniu tym Starosta [...] określił przybliżoną kwotę kosztów wykonania zastępczego na 1.000.000,-zł (milion złotych) i wezwał zobowiązaną Spółkę do wpłacenia, w terminie 14 dni od dnia doręczenia postanowienia, kwoty 1.000.000,-zł tytułem zaliczki na koszty wykonania zastępczego z pouczeniem, że w przypadku niewpłacenia tej kwoty w oznaczonym terminie zostanie ona ściągnięta w trybie egzekucji administracyjnej należności pieniężnych.

Powyższe rozstrzygnięcie było wynikiem następujących ustaleń faktycznych i ocen prawnych organów orzekających w sprawie.

Starosta [...] decyzją z dnia [...] lipca 2015 r. nr [...] cofnął zezwolenie na przetwarzanie odpadów w instalacji związanej z odzyskiem odpadów w zakresie fermentacji odpadów, zlokalizowanej na działce o nr ew. [...] w m. [...], gm. [...], udzielone decyzją Starosty [...] z dnia [...] grudnia 2013 r. nr [...] dla firmy [...] sp. z o.o. w [...] - bez odszkodowania - oraz nadał decyzji rygor natychmiastowej wykonalności.

W związku z tą decyzją w dniu [...] lipca 2015 r. Starosta [...] wystosował do Spółki [...] upomnienie wzywające do wykonania, w terminie siedmiu dni, obowiązku usunięcia odpadów z terenu działki o nr ew. [...] w m. [...], gm. [...], objętej cofniętym zezwoleniem, na własny koszt - z zagrożeniem skierowania sprawy na drogę postępowania egzekucyjnego.

Upomnienie zostało skutecznie doręczone Spółce w dniu 31 lipca 2015 r.

Od decyzji Starosty [...] z dnia [...] lipca 2015 r. Spółka [...] wniosła odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...], które decyzją z dnia [...] września 2015 r. nr [...] utrzymało w mocy tę decyzję. Decyzja ta była przedmiotem skargi wniesionej przez Spółkę [...] do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który wyrokiem z dnia 24 lutego 2016 r., sygn. akt IV SA/Wa 3609/15 oddalił skargę.

Z powodu niewykonania obowiązku wymienionego w upomnieniu, Starosta [...] w dniu [...] października 2015 r. wystawił wobec zobowiązanej Spółki tytuł wykonawczy [...] Nr [...] stosowany w egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym, którego odpis doręczono zobowiązanej Spółce w dniu 9 listopada 2015 r. i w tym dniu nastąpiło wszczęcie postępowania egzekucyjnego. Jednocześnie postanowieniem z dnia [...] października 2015 r. nr [...] Starosta postanowił o zastosowaniu środka egzekucyjnego w postaci wykonania zastępczego.

W piśmie z dnia 12 listopada 2015 r. [...] sp. z o.o. zgłosiła zarzuty w sprawie prowadzonej egzekucji administracyjnej, oparte na podstawie art. 33 § 1 pkt 3, pkt 8 i pkt 10 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, które Starosta postanowieniem z dnia [...] listopada 2015 r. nr [...] oddalił. Postanowienie to zostało utrzymane w mocy postanowieniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] marca 2016 r. nr [...], a następnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 15 listopada 2016 r., sygn. akt IV SA/Wa 1192/16 oddalił skargę wniesioną na to postanowienie Kolegium.

Na postanowienie Starosty z dnia [...] października 2015 r. nr [...] o zastosowaniu wykonania zastępczego Spółka [...] wniosła zażalenie.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], po rozpoznaniu zażalenia, postanowieniem z dnia [...] marca 2016 r. nr [...] utrzymało w mocy postanowienie Starosty [...] z dnia [...] października 2015 r.

W rozpoznawanej sprawie, orzekające w sprawie organy, kierując się zasadą bezpośredniości uznały, że tylko wykonanie zastępcze doprowadzi do wykonania obowiązku usunięcia odpadów zwłaszcza, że prowadzone przez Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w [...] postępowanie egzekucyjne przeciwko [...] sp. z o.o., gdzie jako środek egzekucyjny wskazano grzywnę, nie przyniosło rezultatu i nie doprowadziło do usunięcia odpadów. Ponadto Kolegium wyjaśniło, że wbrew zarzutom skarżącego, wskazana w postanowieniu Starosty z dnia [...] października 2015 r. przybliżona kwota kosztów wykonania zastępczego nie została określona arbitralnie, lecz w oparciu o ceny rynkowe w drodze postępowania przetargowego zgodnie z prawem zamówień publicznych. Zebrany w sprawie materiał dowodowy wskazuje, że Starosta przed określeniem przybliżonej kwoty kosztów wykonania zastępczego wystąpił do Marszałka Województwa [...] o kserokopię rocznego sprawozdania o wytwarzanych przez Spółkę odpadach oraz do Wojewódzkiego [...] Inspektora Ochrony Środowiska o wskazanie, jaka ilość odpadów zalega na działce nr ew. [...] w [...]. Na podstawie rozeznania cenowego z 2014 r. obejmującego odbiór, transport, odzysk lub unieszkodliwianie odpadów oraz szacunkowej ilości odpadów, organ pierwszej instancji ustalił wartość zamówienia do przetargu nieograniczonego. W dniu [...] października 2015 r. na podstawie uchwały Zarządu Powiatu nr [...] r. zostało wszczęte postępowanie o udzielenie zamówienia publicznego. W trybie przetargu nieograniczonego na wykonanie zamówienia pn. "usunięcie odpadów (załadunek, transport, odzysk lub unieszkodliwienie) z terenu działki nr ew. [...] w m. [...] gm. [...]" w dniu 6 listopada 2015 r. wybrany został wykonawca i cenę brutto ustalono na 1.006.020,-zł, a więc kwota ta stanowi koszt wykonania zastępczego. Ustalenie wysokości zaliczki na poczet kosztów wykonania zastępczego jest natomiast pozostawione uznaniu organu egzekucyjnego i nie ma żadnych przeszkód, aby kwota zaliczki na poczet wykonania zastępczego mogła opiewać na pełną kwotę wykonania zastępczego.

Skargę na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...], reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika będącego radcą prawnym, wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia i poprzedzającego ten akt postanowienia Starosty [...] z dnia [...] października 2015 r.

Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

1) art. 138 § 1 pkt 1 kpa w zw. z art. 140 kpa w zw. z art. 18 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji oraz art. 7 § 2 tej ustawy poprzez utrzymanie w mocy wadliwego postanowienia na skutek uznania, że zastosowany środek egzekucyjny wykonania zastępczego jest adekwatny, podczas gdy w świetle okoliczności sprawy jest on zbyt uciążliwy dla Spółki, zaś uprzednio - w toku niniejszego postępowania egzekucyjnego - nie wyczerpano środków mniej uciążliwych, tj. grzywny w celu przymuszenia (art. 119 i nast. ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji) i nie ma w tym postępowaniu znaczenia wyczerpanie tych środków w toku odrębnego postępowania egzekucyjnego mającego na celu wykonanie innej decyzji (decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska o wstrzymaniu użytkowania instalacji); zastosowany przez organ egzekucyjny środek w postaci wykonania zastępczego jest najbardziej uciążliwym środkiem egzekucyjnym, bardzo kosztownym, którego kosztów Spółka nie jest w stanie ponieść;

2) art. 138 § 1 pkt 1 kpa w zw. z art. 140 kpa w zw. z art. 18 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji oraz art. 128 § 1 pkt 2, § 1a i § 2 tej ustawy poprzez utrzymanie w mocy wadliwego postanowienia na skutek uznania, że dopuszczalne jest określenie przybliżonej kwoty kosztów wykonania zastępczego w sposób dowolny, tj. bez sporządzenia w tym celu kosztorysu, a także, że nie jest wadliwym działaniem organu niedokonanie precyzyjnych ustaleń (wyliczeń) w zakresie określenia kwoty zaliczki (jej wysokości) i wezwanie Spółki do uiszczenia zaliczki w kwocie odpowiadającej całkowitej przybliżonej kwocie kosztów wykonania zastępczego, co pozostaje w sprzeczności z instytucją zaliczki, która nie może równoważyć świadczenia głównego;

3) art. 15 w zw. z art. 140 kpa i art. 107 § 3 w zw. z art. 126 kpa w zw. z art. 18 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji poprzez zaniechanie ponownego merytorycznego rozpatrzenia sprawy i sporządzenie uzasadnienia postanowienia, które w istocie stanowi powtórzenie treści uzasadnienia postanowienia organu pierwszej instancji, podczas gdy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego organ odwoławczy zobowiązany jest do ponownego merytorycznego rozpatrzenia sprawy i przedstawienia własnej argumentacji rozstrzygnięcia;

4) art. 6, art. 7, art. 8, art. 11, art. 77 § 1, art. 80 I art. 107 § 3 kpa w zw. z art. 18 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji poprzez niepodjęcie wszelkich niezbędnych działań celem dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy w zakresie określenia kwoty zaliczki i przyjęcie, że skarżąca zobowiązana jest do wpłacenia zaliczki w wysokości odpowiadającej pełnej kwocie kosztów wykonania zastępczego oraz niewyjaśnienie zasadności przesłanek, którymi organ drugiej instancji kierował się przy wydaniu zaskarżonego postanowienia, tj. organ nie wskazał z czego wywiódł wysokość zaliczki (jakimi przesłankami i okolicznościami kierował się przy ustalaniu wysokości zaliczki) na poczet kosztów wykonania zastępczego, do zapłaty której zobowiązał Spółkę, co oznacza, że wysokość kwoty przedmiotowej zaliczki została określona przez organ dowolnie.

W obszernym uzasadnieniu skargi pełnomocnik skarżącej rozwinął podniesione zarzuty, nie kwestionując, że skarżąca nie wykonała obowiązku usunięcia odpadów nałożonego decyzją [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska, jak również nie uiściła grzywny nałożonej na nią w celu przymuszenia do wykonania obowiązku usunięcia odpadów.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o oddalenie skargi, podtrzymując argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1066), sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Ocena dokonywana jest według stanu faktycznego i prawnego, ustalonego i obowiązującego w dniu wydania aktu, na podstawie materiału dowodowego zebranego w toku postępowania administracyjnego. Ponadto zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 z późn. zm.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, co oznacza, że Sąd bada w pełnym zakresie pod kątem zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi zaskarżonego aktu organu administracji publicznej, a nie celowości czy słuszności lub sprawiedliwości społecznej i z urzędu bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa proceduralnego i materialnego, niezależnie od treści podnoszonych w skardze zarzutów, jednak tylko w granicach sprawy, w której skarga została wniesiona. Zgodnie zaś z art. 145 § 1 pkt 1 i 2 tej ustawy, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt organu administracji państwowej, niezbędne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy bądź przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy albo też do naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania albo stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia.

Przeprowadzona na płaszczyźnie zgodności z prawem kontrola zaskarżonego postanowienia, w ramach wskazanych kryteriów, prowadzi do konstatacji, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ w sprawie nie doszło do zarzucanego naruszenia przepisów prawa, zaś zastosowany środek egzekucyjny w postaci wykonania zastępczego jest w okolicznościach przedmiotowej sprawy jedynym efektywnym środkiem prowadzącym bezpośrednio do zastępczego wykonania obowiązku usunięcia odpadów.

Niewątpliwie wykonanie zastępcze obowiązku wynikającego z ostatecznej decyzji administracyjnej jest surowym środkiem egzekucyjnym zmierzającym do wykonania danej decyzji, a więc zmierzającym do respektowania prawa. Zastosowanie tego środka winno nastąpić wtedy, gdy inne środki egzekucyjne nie odnoszą skutku, a zarazem dany obowiązek może być wykonany przez inną osobę niż zobowiązanego. Wynika to wprost z art. 127 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2016 r. poz. 599 z późn. zm.), zwanej dalej w skrócie "upea", zgodnie z którym wykonanie zastępcze stosuje się, gdy egzekucja dotyczy obowiązku wykonania czynności, którą można zlecić innej osobie do wykonania za zobowiązanego i na jego koszt. Istotą postępowania egzekucyjnego w administracji jest doprowadzenie do realizacji przez zobowiązanego jego obowiązków określonych w tytule wykonawczym. Dokonując wyboru właściwego środka egzekucyjnego w okolicznościach danej sprawy, organ egzekucyjny powinien kierować się zasadami postępowania egzekucyjnego wyrażonymi między innymi w art. 7 § 2 upea, zgodnie z którym organ egzekucyjny stosuje środki egzekucyjne, które prowadzą bezpośrednio do wykonania obowiązku, a spośród kilku takich środków - środki najmniej uciążliwe dla zobowiązanego. W będącym przedmiotem rozpoznawanej sprawy postępowaniu dotyczącym usunięcia odpadów z nieruchomości możliwe było zastosowanie jedynie dwóch środków wymienionych w art. 1a pkt 12 lit. b upea, tj. grzywny w celu przymuszenia i wykonania zastępczego. Należy podkreślić, że z regulacji prawnej zawartej w art. 7 § 2 upea nie wynika, że w sytuacji gdy organ egzekucyjny w sprawie dotyczącej wykonania tzw. obowiązku zastępowalnego ma do wyboru grzywnę w celu przymuszenia lub wykonanie zastępcze, powinien wybrać grzywnę w celu przymuszenia. Rozważając możliwość zastosowania grzywny w celu przymuszenia lub wykonania zastępczego należy uwzględnić przesłanki stosowania tych środków ustanowione w przepisach ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. W takiej sytuacji obowiązkiem organu egzekucyjnego było rozważenie w niniejszej sprawie, zastosowanie którego z tych środków jest właściwe przy realizacji obowiązku usunięcia odpadów z nieruchomości. Podstawą nałożenia środka egzekucyjnego w rozpoznawanej sprawie był art. 127 upea, z którego wynika, że wykonanie zastępcze stosuje się, gdy egzekucja dotyczy obowiązku wykonania czynności, którą można zlecić innej osobie do wykonania za zobowiązanego i na jego koszt. Natomiast stosownie do treści art. 119 § 1 upea, który przewiduje, że grzywnę w celu przymuszenia nakłada się, gdy egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku znoszenia lub zaniechania albo obowiązku wykonania czynności, a w szczególności czynności, której z powodu jej charakteru nie może spełnić inna osoba za zobowiązanego. Przepis § 2 tego artykułu stanowi natomiast, że grzywnę nakłada się również, jeżeli nie jest celowe zastosowanie innego środka egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym. Z analizy przepisów tych nie wynika pierwszeństwo stosowania grzywny w celu przymuszenia. Przy rozważaniu relacji jaka między tymi środkami egzekucyjnymi występuje, należy uwzględnić treść art. 122 § 2 upea, który określając elementy postanowienia o nałożeniu grzywny, co prawda nie stanowi o kolejności stosowania grzywny w celu przymuszenia i wykonania zastępczego, może jednak stanowić normę systemową pozwalającą na odczytanie wzajemnych relacji przepisów art. 119 i art. 127, a także zakresu obowiązywania w procesie egzekwowania obowiązku zastępowalnego zasad ogólnych sformułowanych w art. 7 § 2 upea (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 września 2011 r., sygn. akt II OSK 1387/10, dostępny na stronie internetowej orzeczeń sądów administracyjnych: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W myśl art. 122 § 2 upea postanowienie o nałożeniu grzywny powinno zawierać wezwanie do wykonania obowiązku z zagrożeniem, że w razie niewykonania obowiązku w terminie, będą nakładane dalsze grzywny w tej samej lub wyższej wysokości, a w przypadku obowiązku wynikającego z przepisów prawa budowlanego lub z zakresu bezpieczeństwa i higieny pracy, będzie orzeczone wykonanie zastępcze.

Powyższe regulacje wskazują na to, że przy egzekucji dotyczącej obowiązku usunięcia odpadów, zasadniczo w pierwszej kolejności należy stosować grzywnę w celu przymuszenia. Odwrotna sytuacja, w której w pierwszej kolejności zastosowanie znajdzie wykonanie zastępcze (skutkiem czego wykluczone będzie zastosowanie grzywny w celu przymuszenia) powinna mieć miejsce wyjątkowo, np. kiedy to grzywna w celu przymuszenia z jakichś oczywistych względów nie może doprowadzić do wykonania obowiązku przez zobowiązanego (tak: Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 24 listopada 2015 r., sygn. akt II OSK 705/14, dostępny na wskazanej wyżej stronie internetowej).

W rozpatrywanej sprawie orzekające organy przeprowadziły jednak prawidłową analizę zgromadzonego materiału aktowego i wskazały właściwą argumentację wykazującą, że nałożenie na Spółkę kolejnej grzywny w celu przymuszenia nie doprowadzi do wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym. W okolicznościach niniejszej sprawy wykonanie zastępcze będzie stanowiło środek najbardziej efektywny, a z drugiej strony mniej dolegliwy dla zobowiązanego, ze względu na zrekonstruowany zarzut - który nie może zostać uznany za zasadny - oparty na twierdzeniu, że w sprawie powinien znaleźć zastosowanie środek egzekucyjny w postaci grzywny w celu przymuszenia, gdyż wykonanie zastępcze wygeneruje koszty, których skarżąca Spółka nie jest w stanie ponieść, a także pilną potrzebą wykonania obowiązku ze względu na charakter tego obowiązku. W ocenie Sądu efektywności zastosowanego środka egzekucyjnego w rozpoznawanej sprawie nie sposób podważyć. Obowiązek usunięcia odpadów został na skarżącą Spółkę nałożony kilka lat temu. Pomimo upływu długiego okresu, nie podjęła ona jednak żadnych czynności zmierzających do jego wykonania. Samo postępowanie administracyjne zmierzające do wyegzekwowania usunięcia odpadów prowadzone było od stycznia 2015 r. W dniu [...] marca 2015 r. organ wystawił tytuł wykonawczy [...] dotyczący wstrzymania użytkowania instalacji oraz usunięcia odpadów, a z uwagi na bezczynność Spółki zastosował grzywnę w celu przymuszenia w wysokości 30.000,-zł. Jednak działania te nie przyniosły efektu, Spółka ani nie usunęła odpadów, ani nie uiściła grzywny. Kilkuletnie postępowanie egzekucyjne, mimo stopniowania wobec zobowiązanej Spółki środków egzekucyjnych, nie doprowadziło do wykonania obowiązku usunięcia odpadów. Jeżeli więc grzywna w celu przymuszenia nie doprowadziła do wykonania decyzji administracyjnej, to organowi egzekucyjnemu nie pozostawało nic innego jak tylko zastosowanie środka egzekucyjnego w postaci wykonania zastępczego. Jak podnosi się bowiem w orzecznictwie sądowym, w przypadku nieskuteczności grzywny w celu przymuszenia, organ egzekucyjny powinien zastosować wykonanie zastępcze (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 lutego 2012 r., sygn. akt II OSK 2315/10, dostępny na wyżej wskazanej stronie internetowej). Tym samym nakładanie kolejnej grzywny, która miałaby niejako skłonić Spółkę do wykonania obowiązku, w okolicznościach tej sprawy, jest zupełnie niecelowe. Efektywność prowadzonej egzekucji jest zatem w stanie zapewnić w realiach niniejszej sprawy jedynie wykonanie zastępcze.

Wskazać bowiem należy, że przepisy ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji w art. 7 § 2 statuują jedną z zasad tego postępowania - stosowania środków prowadzących bezpośrednio do wykonania obowiązku. Z zasady tej wynika obowiązek badania, który ze środków egzekucyjnych prowadzi bezpośrednio do celu egzekucji. Jak wynika z utrwalonych poglądów w judykaturze nie wyodrębnia się tej zasady wprost w przepisach, lecz uznaje się w literaturze, jako główną zasadę postępowania egzekucyjnego. Jeżeli więc organ egzekucyjny ma do wyboru grzywnę w celu przymuszenia lub wykonanie zastępcze w ramach wykonania obowiązku usunięcia odpadów, powinien wybrać wykonanie zastępcze, gdyż ono prowadzi bezpośrednio do realizacji obowiązku (por. R. Hauser, Z. Leoński, A. Skoczylas, Postępowanie egzekucyjne w administracji. Komentarz, C.H. Beck Warszawa 2005, s. 46). Pogląd powyższy podzielany jest przez skład orzekający w tej sprawie. Podstawową bowiem przesłanką przy wyborze środka egzekucyjnego jest cel egzekucji, tj. dążenie do wykonania w trybie przymusowym obowiązku, który ciąży na zobowiązanym. Trzeba również mieć na względzie, że zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 6 upea, prawnym obowiązkiem wierzyciela, w sytuacji uchylania się zobowiązanego od wykonania obowiązku, jest podjęcie odpowiednich kroków w celu wszczęcia egzekucji. Tym samym, mając powyższe na uwadze, organy orzekające zobowiązane były do wyboru w zaistniałej sytuacji faktycznej i prawnej właśnie wykonania zastępczego. Stwierdzić bowiem należy, że w okolicznościach niniejszej sprawy zastosowanie grzywny w celu przymuszenia byłoby niecelowe, gdyż skarżąca od stycznia 2015 r. nie wykonuje obowiązku usunięcia odpadów nałożonego decyzją [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] lipca 2014 r. nr [...] w przedmiocie wstrzymania użytkowania instalacji związanej z odzyskiem odpadów w zakresie fermentacji odpadów, zlokalizowanej na działce o nr ew. [...] w m. [...], gm. [...], eksploatowanej przez [...] sp. z o.o. Przy czym podnieść należy, że z uwagi na bezczynność skarżącej organy egzekucyjne zastosowały w sprawie, jako pierwszy środek egzekucyjny grzywnę w celu przymuszenia w wysokości 30.000,-zł. Pomimo podjętych działań mających na celu wyegzekwowanie nałożonego obowiązku usunięcia odpadów, skarżąca ani nie usunęła odpadów, ani nie uiściła grzywny, a gdy ten środek okazał się nieskuteczny wówczas podjęto ostateczne rozstrzygnięcie w przedmiocie wykonania zastępczego. W zaistniałych okolicznościach nałożenie na Spółkę kolejnej grzywny w celu przymuszenia do wykonania obowiązku usunięcia odpadów, od wykonania którego skarżąca uporczywie się uchyla, nie byłoby celowe. Organ uwzględnił więc okoliczności, które miały wpływ na słuszność zastosowania środka egzekucyjnego w postaci wykonania zastępczego. Zastosowanie więc środka egzekucyjnego w postaci wykonania zastępczego było uwarunkowane niemożliwością czy bezskutecznością egzekucji przy użyciu innych środków. Sama skarżąca zaś miała możliwość usunięcia tych odpadów z działki nr [...] w m. [...], ale tego nie uczyniła.

Zgodnie bowiem z art. 127 upea wykonanie zastępcze stosuje się, gdy egzekucja dotyczy obowiązku wykonania czynności, którą można zlecić innej osobie do wykonania za zobowiązanego i na jego koszt. Skutkiem wykonania zastępczego jest zatem wygaśnięcie obowiązku wykonania określonej czynności i powstanie obowiązku o charakterze pieniężnym, czyli uiszczenia przez zobowiązanego kosztów wykonania zastępczego. Ze względu na uporczywe uchylanie się przez skarżącą od wykonania obowiązku usunięcia odpadów, również mimo nałożonej grzywny w celu przymuszenia, organ zasadnie skierował niniejszy obowiązek do wykonania zastępczego.

Kontrolując legalność zaskarżonego postanowienia, Sąd stwierdza, że organ zgodnie z przepisami ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji wydał postanowienie w przedmiocie zobowiązania skarżącej do wpłacenia zaliczki na poczet wykonania zastępczego. Przepis art. 128 § 2 upea stanowi, że w postanowieniu o zastosowaniu wykonania zastępczego organ egzekucyjny może wezwać zobowiązanego do wpłacenia w oznaczonym terminie określonej kwoty tytułem zaliczki na koszty wykonania zastępczego, z pouczeniem, że w przypadku niewpłacenia kwoty w tym terminie zostanie ona ściągnięta w trybie egzekucji administracyjnej należności.

W przedmiotowej sprawie wysokość zaliczki organ wyliczył na podstawie cen rynkowych, zweryfikowanych w toku przeprowadzonego postępowania przetargowego w trybie przetargu nieograniczonego przeprowadzonego na podstawie ustawy o zamówieniach publicznych. Wybrana została najkorzystniejsza i zarazem najtańsza oferta przewidująca cenę 111,78 zł/1Mg. W pozostałych złożonych ofertach proponowano ceny 269,92 zł/1Mg i 129,-zł/1Mg. W tej sytuacji, wbrew stanowisku Spółki, organ nie miał obowiązku sporządzenia sformalizowanego kosztorysu. Wybrany sposób ustalenia wysokości kosztów wykonania zastępczego - przetarg nieograniczony przeprowadzony w oparciu o ustawę o zamówieniach publicznych - gwarantuje obiektywne ustalenie tych kosztów. Zgromadzony w sprawie materiał dowodowy w postaci dokumentacji przetargowej dowodzi, że Starosta w pierwszej kolejności wystąpił do Marszałka Województwa [...] o kserokopię rocznego sprawozdania o wytwarzanych przez Spółkę odpadach, do Wojewódzkiego [...] Inspektora Ochrony Środowiska o wskazanie, jaka ilość odpadów zalega na działce nr [...] w [...]. Natomiast na podstawie rozeznania cenowego z 2014 r. obejmującego odbiór, transport, odzysk lub unieszkodliwianie odpadów oraz szacunkowej ilości odpadów, organ ustalił wartość zamówienia do przetargu nieograniczonego. Z wniosku przetargowego nr [...] z dnia [...] września 2015 r. wynika, że wartość brutto zamówienia określono na kwotę 999,953,10 zł. Natomiast w wyniku przetargu nieograniczonego wybrany został wykonawca i cenę brutto ustalono na 1.006.020,-zł.

Określenie wysokości zaliczki tytułem wykonania zastępczego ustawodawca pozostawił swobodnemu uznaniu organu egzekucyjnego. Uznanie administracyjne oznacza przyznanie organowi administracji publicznej przepisem prawa materialnego pewnego luzu decyzyjnego polegającego na możliwości wyboru sposobu rozstrzygnięcia danej sprawy administracyjnej. Działanie organu korzystającego z możliwości podjęcia decyzji w ramach uznania administracyjnego musi cechować zgodność z prawem. Przyznany organowi luz decyzyjny może być również częściowo determinowany już w samej treści przepisu upoważniającego organ do działania na zasadzie uznania administracyjnego. Sąd administracyjny kontrolując rozstrzygnięcie wydane na podstawie uznania administracyjnego, nie wnika w jego celowość, gdyż to należy do organów administracji, lecz ocenia wyłącznie jego legalność.

Z postanowień art. 128 § 1 i § 2 upea wynika, że postanowienie w przedmiocie wykonania zastępczego powinno zostać uzasadnione w oparciu o zgromadzony materiał dowodowy znajdujący się w aktach sprawy. W przedmiotowej sprawie materiał aktowy wskazuje, że organ zgodnie z prawem, mając na względzie cel i istotę zastosowania przedmiotowego w sprawie środka egzekucyjnego, uargumentował jego zastosowanie i w prawidłowej wysokości określił z wyraźnym wskazaniem kwoty kosztów wykonania zastępczego. Nie ma bowiem żadnych prawnych przeszkód, aby kwota zaliczki - którą jest przybliżona, orientacyjna kwota kosztów wykonania zastępczego - obejmowała pełną kwotę przewidywanych kosztów wykonania zastępczego, którego koszt w tej sprawie jest znany, gdyż wcześniej został przez organ pierwszej instancji precyzyjnie określony w zamówieniu na kwotę brutto 999,953,10 zł, a następnie w wyniku przetargu nieograniczonego, przeprowadzonego w oparciu o ustawę o zamówieniach publicznych, wybrany został wykonawca i cenę brutto ustalono na 1.006.020,-zł. Z postanowienia jednoznacznie wynika, jaka jest kwota kosztów wykonania zastępczego i kwota zaliczki. Z postanowienia tego zobowiązana Spółka czerpie wiedzę zarówno o kosztach ogólnych wykonania zastępczego (1.006.020,-zł.), jak i o kwocie ustalonej zaliczki (1.000.000,-zł) i relacji do tychże kosztów, które jednak opiewają na wyższą kwotę niż wysokość określonej zaliczki (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 3 listopada 2016 r., sygn. akt II SA/Go 624/16, LEX nr 2152129). Skoro określona wysokość zaliczki jest o 6.020,-zł niższa od wysokości ustalonych kosztów ogólnych wykonania zastępczego, to stwierdzić należy, że tak określona kwota zaliczki nie stanowi naruszenia art. 128 § 1a upea.

Z powyższych względów, oceniając zaskarżone postanowienie w świetle materiału dowodowego zgromadzonego w niniejszej sprawie, po rozważeniu podniesionych przez skarżącą zarzutów, Sąd uznał, że nie dają one podstaw do postawienia organowi odwoławczemu zarzutu naruszenia prawa i podważenia legalności wydanego w sprawie postanowienia, bowiem w rozpoznawanej sprawie, Kolegium wydając zaskarżone postanowienie, dokonało merytorycznego rozpatrzenia sprawy i wszechstronnej analizy zebranego w sprawie materiału dowodowego, a wnioski z niej wypływające znalazły odzwierciedlenie w szczegółowym uzasadnieniu kwestionowanego postanowienia, które spełnia wszelkie wymogi określone w art. 107 § 1 i § 3 kpa.

Z powyższych względów, na podstawie art. 151 w związku z art. 119 pkt 3 w zw. z art. 120 ustawy dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.

Źródło: Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl/