Wyrok WSA w Gliwicach z dnia 5 września 2017 r., sygn. I SA/Gl 382/17

Oświata

 

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Eugeniusz Christ, Sędziowie WSA Paweł Kornacki (spr.), Dorota Kozłowska, Protokolant Dominika Zabielska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 września 2017 r. sprawy ze skargi A. C.K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie określenia kwoty dotacji podlegającej zwrotowi jako wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem w 2010 r. i 2011 r. 1) uchyla zaskarżoną decyzję, 2) zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. na rzecz strony skarżącej kwotę 15.114 (piętnaście tysięcy sto czternaście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Uzasadnienie

1. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z [...] r., nr [...] na podstawie m.in. art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (obecnie t.j. Dz.U. z 2016 r. poz. 23, ze zm. - dalej: k.p.a.), po rozpoznaniu odwołania A. C. utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta J. z [...] r., nr [...] określającą wobec skarżącej przypadającą do zwrotu dotację wykorzystaną niezgodnie z przeznaczeniem.

2. Stan sprawy przedstawia się następująco.

2.1. Organ pierwszej instancji wskazaną decyzją z [...] r. określił skarżącej przypadającą do zwrotu, dotację wykorzystaną niezgodnie z przeznaczeniem, udzieloną w związku z prowadzeniem Prywatnego Liceum Ogólnokształcącego dla Dorosłych w J., Prywatnego Uzupełniającego Liceum Ogólnokształcącego dla Dorosłych w J. i Prywatnej Szkoły Policealnej dla Dorosłych A. w J..

Ustalił kwoty dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem w wysokości: [...] zł w roku 2010 oraz [...] zł w roku 2011, wskazując, że podlegają one zwrotowi w terminie 5 dni od otrzymania decyzji, wraz z odsetkami liczonymi jak dla zaległości podatkowych, które należy naliczyć od dnia przekazania dotacji z budżetu Miasta do dnia dokonania wpłaty.

Ponadto określił terminy naliczania odsetek od w/w dotacji wskazując konkretne daty, począwszy od stycznia 2010 r. do grudnia 2011 r. oraz przyporządkowane datom konkretne kwoty poszczególnych części dotacji.

2.2. W odwołaniu pełnomocnik strony zarzucił:

1) naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, to jest:

- art. 10 § 1 k.p.a. poprzez wyznaczenie stronie 5-dniowego terminu od daty otrzymania pisma do wypowiedzenia się co do zebranych dowodów, w przypadku gdy przed otrzymaniem odpowiedzi na to pismo organ pierwszej instancji wydał decyzję, co doprowadziło do faktycznego uniemożliwienia stronie wypowiedzenia się przed wydaniem decyzji;

- naruszenie art. 109 § 1 w zw. z art. 40 § 2 k.p.a. poprzez niedoręczenie decyzji ustanowionemu w sprawie pełnomocnikowi;

- naruszenie art. 8 i 9 w zw. z art. 107 § 1 i 3 k.p.a. poprzez przeprowadzenie postępowania w sposób niebudzący zaufania do władzy publicznej, brak należytego i wyczerpującego informowania strony o okolicznościach faktycznych i prawnych oraz niewskazanie w uzasadnieniu faktów, które organ uznał za udowodnione wyrażające się w braku wskazania w jaki sposób organ wyliczył kwoty w poszczególnych miesiącach dotacji podlegającej zwrotowi;

- naruszenie art. 7, 75 § 1 oraz art. 78 k.p.a. poprzez nieprzeprowadzenie wnioskowanych przez stronę dowodów przeciwko treści dokumentów urzędowych, tj. wynikom kontroli Dyrektora Urzędu Kontroli Skarbowej w B. z dnia 31 lipca 2015 r. oraz nieprzeprowadzenie postępowania kontrolnego, o którym mowa w uchwale nr I.7.2013 Rady Miasta Jastrzębie Zdrój z dnia 24 stycznia 2013 r. w sprawie udzielania i rozliczania dotacji z budżetu miasta dla publicznych i niepublicznych przedszkoli, szkół i placówek oświatowych, prowadzonych przez osoby fizyczne oraz osoby prawne inne niż jednostka samorządu terytorialnego na terenie miasta J. oraz trybu i zakresu kontroli prawidłowości ich wykorzystania oraz przeprowadzenie dowodu z uzyskanego w ten sposób protokołu kontroli;

- naruszenie art. 80 k.p.a. poprzez dowolną i błędną ocenę materiału dowodowego poprzez przyjęcie, że wydatki zakwestionowane przez UKS w B. zostały pokryte wyłącznie z dotacji, podczas gdy w rzeczywistości wydatki na wynagrodzenia z tytułu nadzoru administracyjno-technicznego T. K., usługi administracyjne świadczone przez B., reklamę i promocję zakupione w firmie B. sp. z o.o., wynagrodzenia menagera, organizację szkoleń dla pracowników, zakup wartości niematerialnych i prawnych, odsetki od nieterminowych zapłat oraz zakup materiałów dydaktycznych od firmy C. sp. z o.o. i D. sp. z o.o. zostały pokryte ze środków organu prowadzącego.

2) Naruszenie przepisów prawa materialnego:

- błędne zastosowanie art. 21 § 3 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (t.j. Dz.U. z 2017 r., poz. 201 ze zm. - dalej: o.p.) jako podstawy wydania decyzji w przypadku, gdy przepis ten dotyczy decyzji określającej wysokość zobowiązania podatkowego a do zwrotu dotacji udzielonej z budżetu j.s.t. stosuje się wyłącznie art. 252 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (t.j. Dz.U z 2016 r., poz. 1870 ze zm. - dalej: u.f.p.);

- błędne zastosowanie art. 61 ust. 1 pkt 2 u.f.p. jako podstawy decyzji o zwrocie dotacji, w sytuacji, gdy przepis ten dotyczy podmiotu uprawnionego do wydania decyzji w sprawie należności z tytułu zwrotu środków przeznaczonych na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich;

- naruszenie art. 90 ust. 1 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (t.j. Dz.U. z 2016 r., poz. 1943 ze zm. - dalej: u.s.o.) polegające na braku wskazania w sentencji decyzji w jakiej części kwota dotacji w roku 2010 w wysokości [...] zł i 2011 w wysokości [...] zł, zdaniem organu wykorzystana niezgodnie z przeznaczeniem, dotyczyła Prywatnego Liceum Ogólnokształcącego dla Dorosłych, Prywatnego Uzupełniającego Liceum Ogólnokształcącego dla Dorosłych, a w jakiej części dotyczyła Prywatnej Szkoły Policealnej dla Dorosłych A. w J. w sytuacji, gdy przepis ten wyraźnie stanowi o przekazywaniu dotacji konkretnej szkole a nie organowi prowadzącemu;

- naruszenie art. 252 ust. 6 pkt 1 u.f.p. poprzez ustalenie błędnej daty naliczania odsetek od dotacji podlegającej zwrotowi wyrażające się w przyjęciu, że termin ten liczy się od dnia wypłacenia dotacji w danym miesiącu, a nie od jej faktycznego przekazania, które następuje z końcem roku, w którym dotacja przysługuje;

- naruszenie art. 90 ust. 3d u.s.o. poprzez zastosowanie wykładni zwężającej tej normy prawnej i uznanie, że wynagrodzenie osoby prowadzącej szkołę pełniącej jednocześnie funkcję kierownika zakładu pracy nie może zostać sfinansowane ze środków dotacji.

2.3. Kolegium w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, po przedstawieniu przebiegu postępowania wskazało, jakie rodzaje wydatków zostały uznane za wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem dotacji.

W odniesieniu do roku 2010 były to: wynagrodzenie skarżącej za prowadzenie szkoły - jako kierownika administracyjnego, w łącznej kwocie [...] zł; wydatki na reklamę i promocję w kwocie [...] zł; wydatki na organizację szkoleń dla pracowników w kwocie [...] zł; zakup materiałów dydaktycznych (tzw. puste faktury VAT) z firmy C. sp. z o.o. w kwocie [...] zł.

W odniesieniu do roku 2011 były to: wynagrodzenie skarżącej za prowadzenie szkoły - jako kierownika administracyjnego, w łącznej kwocie [...] zł; wynagrodzenie dla menagera w kwocie [...] zł; wynagrodzenie z tytułu nadzoru administracyjno-technicznego T. K. w kwocie [...] zł; usługi administracyjne świadczone przez firmę B., której właścicielem jest T. K. - mąż skarżącej, w kwocie [...] zł; wydatki na reklamę i promocję w kwocie [...] zł; zakup materiałów dydaktycznych (tzw. puste faktury VAT) z firmy C. sp. z o.o. w kwocie [...] zł, z firmy D. w kwocie [...] zł; zakup wartości niematerialnych i prawnych w kwocie [...] zł; odsetki od nieterminowych zapłat w kwocie [...] zł.

W zakresie zarzutów naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. i art. 109 § 1 w zw. z art. 40 § 2 k.p.a. Kolegium podało, że pismem z 22 czerwca 2016 r. organ pierwszej instancji zawiadomił stronę o prawie do zapoznania się z aktami sprawy oraz do wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów w terminie 5 dni od daty doręczenia pisma. Zawiadomienie zostało doręczone stronie 24 czerwca 2016 r., a zatem 5-dniowy termin upłynął w dniu 29 czerwca 2016 r. Z przysługującego prawa do zapoznania się z aktami sprawy strona w wyznaczonym terminie nie skorzystała, a zatem wydanie w dniu [...] r. decyzji jest zgodne z prawem.

Wbrew zarzutom odwołania decyzja ta została prawidłowo doręczona stronie, a nie pełnomocnikowi, gdyż strona ustanowiła pełnomocnika w dniu 28 czerwca 2016 r., który dopiero pismem z 29 czerwca 2016 r., podtrzymał dotychczasowe wnioski i twierdzenia strony. Pismo to wraz z dokumentem pełnomocnictwa wpłynęło do organu w dniu 4 lipca 2016 r. i dopiero z tym dniem mamy do czynienia z ustanowieniem pełnomocnika w sprawie. Prawidłowo zatem organ doręczył decyzję stronie, gdyż w dniu jej wydania, tj. w dniu [...] r. o ustanowieniu pełnomocnika w sprawie nie był jeszcze powiadomiony. Bez znaczenia jest przy tym podniesiona w odwołaniu okoliczność, że pismo stanowiące odpowiedź na zawiadomienie organu zostało wysłane 29 czerwca 2016 r., tj. w ostatnim dniu wyznaczonego terminu. Przepis art. 57 § 5 pkt 2 k.p.a. nie ma w tym przypadku zastosowania. Wyznaczony przez organ termin dotyczył bowiem umożliwienia stronie wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Jest to prawo strony, a nie nałożony przez organ obowiązek. Jak już wyżej wskazano strona z przysługującego jej prawa nie skorzystała, gdyż z zebranym w sprawie materiałem nie zapoznała się.

Następnie organ odwoławczy wskazał na treść art. 252 ust. 1 i art. 252 ust. 6 pkt 1 u.f.p. oraz art. 3c u.s.o. (powinno być: art. 90 ust. 3c) konstatując, że prawidłowo organ wskazał terminy naliczania odsetek od dnia przekazania części dotacji za poszczególne miesiące na rachunek bankowy prowadzonych placówek. Powołując się na art. 67 u.f.p. wskazał, że w dziale III Ordynacji podatkowej uregulowana jest m.in. kwestia odsetek za zwłokę. Z treści zaś art. 55 § 1 o.p. wynika, że odsetki za zwłokę wpłacane są bez wezwania organu podatkowego.

Co do zarzutów naruszenia art. 7, 75 § 1 oraz art. 78 k.p.a. Kolegium stwierdziło, że Prezydent Miasta przede wszystkim opierał się nie tylko na otrzymanych z UKS w B. wynikach kontroli skarbowej, ale również na innych dokumentach, dołączonych w toku postępowania przez stronę, takich jak noty księgowe dokumentujące wynagrodzenia, czy faktury dokumentujące poniesione wydatki. Organ I instancji dokonał szczegółowej analizy całego zebranego w sprawie materiału dowodowego, w tym również przedłożonego przez stronę, co potwierdza uzasadnienie zaskarżonej odwołaniem decyzji. Nieuzasadnione jest stanowisko, że wyniki kontroli UKS w B. nie przedstawiają faktycznego wykorzystania dotacji bowiem ewidencja stworzona na prośbę organu kontroli skarbowej zawierała koszty szkół pokryte ze środków dotacji, środków własnych organu prowadzącego oraz koszty prowadzonej przez stronę działalności gospodarczej w danym mieście, a twierdzenia zawarte w wynikach kontroli UKS oparte są na błędnej interpretacji przepisów o systemie oświaty.

Kolegium odniosło się także do twierdzenia strony skarżącej, że faktyczne wykorzystanie dotacji obrazuje dokumentacja przedstawiona w trakcie postępowania administracyjnego. Organ odwoławczy wskazał, że Prezydent Miasta dokonał analizy tej dokumentacji i wyjaśnił, że dokumenty te nie są spójne z dokumentami przedstawionymi do kontroli przez UKS w B., jak również z rozliczeniami dotacji oraz informacjami o wydatkach poniesionych z dotacji budżetu Miasta J. W wyniku szczegółowej analizy tych dokumentów organ stwierdził, że wystąpiły rozbieżności dotyczące wynagrodzeń pracowników polegające na przedstawieniu różnych kwot na listach płac i na wyciągach bankowych. Nie przedstawiono wszystkich dokumentów potwierdzających dokonanie wydatku, tj. zapłaty wynagrodzenia, jak również wykazano inne dane osób na listach płac niż na wyciągach bankowych. Do rozliczenia dotacji strona uwzględniła wynagrodzenia brutto nie przedstawiając dokumentów potwierdzających zapłatę podatku dochodowego od osób fizycznych oraz składek na ubezpieczenie społeczne i zdrowotne pracowników. W dokumentach przedstawiających zakup materiałów i usług brakuje głównie potwierdzeń zapłaty. W niektórych przypadkach zapłaty następowały z rachunku bankowego pracownika szkoły. Ponadto w przedłożonej do organu I instancji dokumentacji strona nie przedłożyła części dokumentów, które były przedstawione w trakcie kontroli UKS w B. Dlatego w związku z nierzetelnym i niespójnym materiałem dowodowym przekazanym organowi I instancji, organ oparł się na materiałach UKS w B..

Kolegium odnosząc się do żądania strony co do przeprowadzenia dodatkowej kontroli, podniósł, że zakresy obu kontroli (tj. kontroli przeprowadzonej przez UKS w B. i kontroli, o którą wnosi strona) są bowiem tożsame, gdyż dotyczą prawidłowości wykorzystania dotacji. W trakcie tej kontroli UKS w B. dysponował całą przedłożoną przez stronę dokumentacja źródłową. Ewidencja dotacji przedłożona przez stronę stanowi tylko tabelaryczne zestawienie dokumentów wskazywanych do rozliczenia dotacji.

Następnie Kolegium zaakcentowało, że prawidłowo organ I instancji uznał za dotację wykorzystaną niezgodnie z przeznaczeniem wydatki na zadania inne niż wymienione w art. 90 ust. 3d u.s.o., na które złożyły się m.in. wydatki na zadania organu prowadzącego wynikające z art. 5 ust. 7 u.s.o. z tytułu wynagrodzenia dla skarżącej, jako dyrektora generalnego i kierownika administracyjnego. Jednocześnie organ odwoławczy stwierdził, że uzasadnienie stanowiska Prezydenta Miasta należy jednak skorygować. Organ I instancji uznał bowiem, że przepisy obowiązujące w latach 2010-2011 wykluczały możliwość rozliczenia wynagrodzenia osoby prowadzącej szkoły niepubliczne z otrzymanych dotacji. Powołał się na wyrok WSA w Gliwicach z 18 lipca 2016 r., I SA/Gl 1029/15, w którym Sąd wskazał, że nowele przepisu art. 90 ust. 3d u.s.o. stanowią jego doprecyzowanie i co do zasady wynagrodzenie dyrektora szkoły może być finansowane ze środków pochodzących z dotacji oświatowej. Jednak wynagrodzenie to powinno być przez ten podmiot tak określone i udokumentowane, by organy dotacyjne mogły dokonać kontroli prawidłowości wydatkowania przyznanej na ten cel dotacji, w ramach kompetencji przyznanych im przepisem art. 90 ust. 3e i 3f u.s.o. Na gruncie tej sprawy Kolegium zauważyło, że skarżąca przyznawała sobie wynagrodzenie na podstawie not wewnętrznych obciążających szkoły. Wydatek ten nie został - zdaniem Kolegium - udokumentowany, gdyż wewnętrzna nota księgowa nie stanowi dowodu poniesienia wydatku z tytułu wynagrodzenia za płacę. Z treści tych dokumentów wynika jedynie, że są to noty obciążające dotowane placówki tytułem wynagrodzenia dyrektora generalnego i kierownika administracyjnego, bez wskazania za jaki okres wynagrodzenie to ma być wypłacone i z czego wynika jego wysokość. Wysokość ta kształtuje się przy tym różnie i przykładowo obejmuje kwoty: [...] zł; [...] zł; [...] zł; [...] zł; [...] zł; [...] zł, [...] zł, czy [...] zł. Biorąc pod uwagę to, że wynagrodzenie należy się za faktycznie wykonaną pracę, w niniejszej sprawie - zdaniem Kolegium - jego wysokość nie została uzasadniona nakładem, ilością i jakością wykonywanych zadań. Dodatkowe dokumenty - potwierdzenia wypłaty wynagrodzenia do noty księgowej dołączone przy piśmie z 23 lutego 2016 r. nie wnoszą do sprawy nic nowego. Stanowią one jedynie potwierdzenie wypłaty wynagrodzenia w danej szkole, przy czym - co wymaga podkreślenia - dokumenty te są niespójne z dokumentami przekazanymi do UKS w B. W aktach sprawy znajduje się bowiem 17 potwierdzonych za zgodność przez inspektora kontroli skarbowej kserokopii not księgowych wewnętrznych wystawionych przez skarżącą, obciążających szkoły w J.. Porównując te noty z dodatkowymi potwierdzeniami wypłaty wynagrodzenia do noty księgowej można wskazać na istniejące rozbieżności. I tak, dla przykładu: nota księgowa wewnętrzna Nr [...] została wystawiona w dniu 31 stycznia 2010 r. na kwotę [...] zł i dotyczy wszystkich 3 szkół; podczas gdy potwierdzenie odbioru wypłaty wynagrodzenia do tej noty zostało opatrzone datą 29 stycznia 2010 r. na kwotę [...] zł dla Prywatnego Liceum Ogólnokształcącego dla Dorosłych i kwotą [...] zł dla Prywatnego Uzupełniającego Liceum Ogólnokształcącego dla Dorosłych. Wynikająca z tych potwierdzeń kwota otrzymanego w dwóch szkołach wynagrodzenia znacznie przewyższa kwotę wynikająca z noty wewnętrznej przedłożonej w UKS w B.

W świetle powyższego w ocenie Kolegium należało uznać wydatki na wynagrodzenia skarżącej za prowadzenie szkoły jako kierownika administracyjnego za dotację wykorzystaną niezgodnie z przeznaczeniem.

W dalszej części uzasadnienia, Kolegium wskazało, że również pozostałe wydatki, takie jak wynagrodzenie menagera, wynagrodzenie z tytułu nadzoru administracyjno-technicznego T. K., usługi administracyjne świadczone przez B., wydatki na reklamę i promocję, na organizację szkoleń pracowników, zakup materiałów dydaktycznych, zakup wartości niematerialnych i prawnych i odsetki od nieterminowych zapłat - organ I instancji prawidłowo uznał za wydatki wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem. Zakwestionowane przez organ wydatki zostały szczegółowo opisane w uzasadnieniu decyzji, a Kolegium rozpatrując sprawę ponownie nie stwierdziło uchybień w tym zakresie.

Podniesione w odwołaniu zarzuty dotyczące błędnego zastosowania art. 21 § 3 o.p. i art. 61 ust. 1 pkt 2 u.f.p. jako podstawy decyzji o zwrocie , zdaniem Kolegium, nie mają wpływu na podjęte rozstrzygnięcie. Decyzja została bowiem wydana przez właściwy organ - wskazany w art. 61 ust. 1 pkt 4 u.f.p. i mimo powołania w podstawie prawnej art. 21 § 3 o.p. nie jest to decyzja określająca wysokość zobowiązania podatkowego.

W ocenie Kolegium prawidłowo również organ I instancji wskazał, że dotacja wykorzystana niezgodnie z przeznaczeniem podlega zwrotowi wraz z należnymi odsetkami, które - zgodnie z treścią art. 252 ust. 6 pkt 1 u.f.p - nalicza się począwszy od dnia przekazania z budżetu jednostki samorządu terytorialnego dotacji.

3.1. W skardze pełnomocnik skarżącej zarzucił:

1) naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez:

a) naruszenie art. 138 § 2 w zw. z art. 109 § 1 i art. 40 § 2 k.p.a. poprzez nieuchylenie zaskarżonej decyzji i nieprzekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji, w przypadku gdy doręczenie jej nastąpiło do rąk strony, a nie ustanowionego w sprawie pełnomocnika;

b) naruszenie art. 10 i 57 § 5 pkt 2 k.p.a. poprzez uniemożliwienie przez organ I instancji wypowiedzenia się co do zebranych w sprawie dowodów i materiałów przed wydaniem decyzji, co stanowi naruszenie zasady czynnego udziału strony w postępowaniu administracyjnym, a także błędną wykładnię art. 57 § 5 pkt 2 k.p.a. dokonaną przez organ II instancji poprzez uznanie, że nadanie pisma w polskiej placówce pocztowej operatora wyznaczonego nie skutkuje zachowaniem terminu, gdy pismo dotyczy wypowiedzenia się przed wydaniem decyzji co do zebranych w sprawie dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań;

c) naruszenie art. 80 k.p.a. poprzez błędną i dowolną ocenę materiału dowodowego wyrażającą się w przyjęciu, że wydatki z tytułu nadzoru administracyjno-technicznego T. K., usług administracyjnych świadczonych przez B., reklamy i promocji zakupione w firmie C. sp. z o.o., wynagrodzenia menagera, organizacji szkoleń dla pracowników, zakupu wartości niematerialnych i prawnych, odsetek od nieterminowych zapłat zobowiązań oraz zakupu materiałów dydaktycznych od firmy C. sp. z o.o. i D. sp. z o.o. zostały pokryte z dotacji, gdy w rzeczywistości organ prowadzący pokrył je ze środków własnych;

d) naruszenie art. 8, 9, 77 § 1 i 80 k.p.a. poprzez niewyczerpujące rozpatrzenie materiału dowodowego oraz błędną i dowolną jego ocenę wyrażające się w stwierdzeniu organu II instancji, że strona w trakcie postępowania administracyjnego przedstawiła dokumentację finansową w kwocie niższej niż otrzymana dotacja, w przypadku gdy strona przedstawiła wydatki w wysokości pokrywającej dotację, co potwierdzają również zestawienia wydatków dołączone do pisma z 11 sierpnia 2016 r. skierowanego do Kolegium. Organ I instancji nie poinformował strony o przedstawieniu dokumentów finansowych na kwotę mniejszą niż dotacja, z kolei organ II instancji nie wskazał, będąc w posiadaniu zestawienia wydatków pokrytych z dotacji, których z dokumentów tam wymienionych brakuje w materiale dowodowym. Powyższe działanie organów administracji publicznej nie budzi zaufania do organów władzy publicznej.

e) naruszenie art. 7, 75 § 1, art. 77 § 1 k.p.a. poprzez nieprzeprowadzenie wnioskowanych przez stronę dowodów przeciwko treści dokumentów urzędowych, tj. wynikom kontroli Dyrektora Urzędu Kontroli Skarbowej w B. oraz nieprzeprowadzenie postępowania kontrolnego, o którym mowa w uchwale nr 1.7.2013 Rady Miasta Jastrzębie-Zdrój z 24 stycznia 2013 r. w sprawie trybu udzielania i rozliczania dotacji z budżetu miasta dla publicznych i niepublicznych przedszkoli, szkół i placówek oświatowych prowadzonych przez osoby fizyczne oraz osoby prawne inne niż jednostka samorządu terytorialnego na terenie miasta ;J. oraz trybu i zakresu kontroli prawidłowości ich wykorzystania oraz przeprowadzenie dowodu z uzyskanego w ten sposób protokołu kontroli w przypadku, gdy kontrola przeprowadzona przez Urząd Kontroli Skarbowej w B. była prowadzona w szerszym zakresie i organ ten dysponował dokumentacją, która nie była w całości pokryta z dotacji. Jednostka samorządu terytorialnego powinna zatem przeprowadzić własne postępowanie, którego przedmiotem byłoby wyłącznie wykorzystanie dotacji;

f) naruszenie art. 7 i 77 § 1 k.p.a. poprzez niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, a także niezebranie materiału dowodowego w sposób wyczerpujący, ponieważ nie podjęto żadnych czynności mających na celu wyjaśnienie, które wydatki zakwestionowane przez UKS w B. zostały pokryte ze środków dotacji, a które ze środków własnych organu prowadzącego, nie wyjaśniono dlaczego i jakich dokumentów finansowych nie przedstawiła strona w trakcie postępowania administracyjnego, co doprowadziło do niesłusznego uznania, że wydatki przedstawione przez stronę są niższe w roku 2010 o [...] zł, a w roku 2011 niższe o [...] zł niż otrzymana dotacja. Ponadto nie wyjaśniono za jakie czynności skarżąca pobierała wynagrodzenie, a z uzasadnienia organu II instancji wynika, że wysokość wynagrodzenia nie została uzasadniona nakładem, ilością i jakością, wykonywanych zadań, chociaż w tym zakresie nie toczyło się postępowanie dowodowe;

g) naruszenie art. 138 § 2 w zw. z art. 6, 8, i 107 § 1 k.p.a. poprzez nieuchylenie zaskarżonej decyzji i nieprzekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji, w sytuacji gdy decyzja ta zawierała nieprawidłową podstawę prawną oraz Kolegium uznało, że nowelizacja art. 90 ust. 3d u.s.o. ma zastosowanie w niniejszej sprawie, co powinno skutkować ponownym rozpoznaniem sprawy przez organ I instancji pod kątem znowelizowanego przepisu. Postępowanie organu I instancji naruszało zatem przepisy postępowania w zakresie działania na podstawie przepisów prawa oraz działania w sposób budzący zaufanie do władzy publicznej;

h) naruszenie art. 107 § 3 i art. 11 k.p.a. poprzez pominięcie milczeniem zarzutu błędnego wskazania w decyzji organu I instancji kwoty zwrotu dotacji na trzy placówki edukacyjne, nieodniesienie się do podnoszonej przez skarżącą kwestii wskazania w wynikach kontroli UKS w B. wydatków w wyższej kwocie niż otrzymana dotacja, a także w przypadku uznania, że wydatki z tytułu nadzoru administracyjno-technicznego T. K., usług administracyjnych świadczonych przez B., reklamy i promocji zakupione w firmie C. sp. z o.o., wynagrodzenia menagera, organizacji szkoleń dla pracowników, zakupu wartości niematerialnych i prawnych, odsetek od nieterminowych zapłat zobowiązań oraz zakupu materiałów dydaktycznych od firmy C. sp. z o.o. i E. sp. z o.o. zostały pokryte z dotacji, niewyjaśnienie przyczyn, dla których uznano, że wydatki te nie mogą zostać opłacone z tych środków, przez co nie wyjaśniono skarżącej przesłanek, którymi organ kierował się przy załatwianiu sprawy.

2) Naruszenie przepisów prawa materialnego, w postaci:

a) art. 90 ust. 3c u.s.o. i art. 252 ust. 6 pkt. 1 u.f.p. poprzez błędną ich wykładnię polegającą na przyjęciu, że odsetki nalicza się od dnia wypłacenia części dotacji w poszczególnych miesiącach, w przypadku gdy dotacja stanowi świadczenie jednorazowe, które ostatecznie zostaje przekazane z wypłatą ostatniej dwunastej części dotacji;

b) art. 90 ust. 3d, art. 39 i 5 ust. 7 u.s.o. poprzez błędne uznanie, że wynagrodzenie organu prowadzącego pełniącego jednocześnie funkcję dyrektora/kierownika zakładu pracy nie może zostać sfinansowane ze środków dotacji w pobranej przez skarżącą wysokości, ponieważ wysokość ta nie została uzasadniona nakładem, ilością i jakością wykonywanych zadań, gdy skarżąca pobierała wynagrodzenie za faktyczne wykonywanie czynności o jakich mowa w art. 39 u.s.o.

Wobec powyższego pełnomocnik skarżącej wniósł o uchylenie decyzji obu instancji oraz o zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania.

3.2. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

4. Skarga okazała się uzasadniona, ponieważ zaskarżona decyzja narusza przepisy prawa procesowego w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2016 r., poz. 718 ze zm. - dalej: p.p.s.a.).

Jednocześnie Sąd podkreśla, że nie wszystkie zarzuty skargi są zasadne, względnie skuteczne, ponieważ co prawda organ naruszył prawo, ale nie w sposób, który miał albo mógł mieć wpływ na wynik sprawy.

5. Przed odniesieniem się do poszczególnych zarzutów skargi Sąd z urzędu stwierdza, że w sprawie nie doszło do przedawnienia prawa do zwrotu dotacji, ani za 2010 r., ani za 2011 r. Na podstawie art. 70 § 6 pkt 1 o.p. w zw. z art. 67 ust. 1 u.f.p. doszło bowiem do zawieszenia biegu terminu przedawnienia w dniu 14 maja 2015 r. W tym dniu skarżącej zostało doręczone zawiadomienie, o którym mowa w art. 70c o.p.

6. Nietrafne są wywody Kolegium, że organ I instancji nie naruszył art. 10 § 1 k.p.a. wydając decyzję zanim zapoznał się z pismem strony stanowiącym wypowiedź w sprawie zebranego materiału dowodowego.

W tej mierze od strony faktycznej trzeba przypomnieć, że Prezydent Miasta pismem z 22 czerwca 2016 r. wyznaczył skarżącej termin 5 dni do wypowiedzenia się co do zebranych dowodów. Zostało ono doręczone stronie 24 czerwca 2016 r. W ostatnim dniu tego terminu, tj. 29 czerwca strona - poprzez ustanowionego właśnie pełnomocnika, o czym jeszcze poniżej - nadała na poczcie pismo, stanowiące realizację tego prawa. Jednakże pismo to wpłynęło do organu dopiero w dniu 4 lipca 2016 r., a więc już po wydaniu przez Prezydenta Miasta decyzji z [...] r.

Sąd stwierdza, że wbrew stanowisku Kolegium doszło do naruszenia w tej mierze przez organ I instancji art. 10 § 1 i art. 57 § 5 pkt 2 k.p.a. Zgodnie z tym pierwszym przepisem organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Zgodnie zaś z drugim - termin uważa się za zachowany, jeżeli przed jego upływem pismo zostało nadane w polskiej placówce pocztowej operatora wyznaczonego w rozumieniu ustawy z dnia 23 listopada 2012 r. - Prawo pocztowe.

Pismo strony skarżącej z 29 czerwca 2016 r. zostało złożone w urzędzie pocztowym w terminie, który organ wyznaczył na podstawie art. 10 § 1 k.p.a. Termin ten (zresztą względnie krótki, bo 5 dniowy) upływał bowiem właśnie 29 czerwca 2016 r. Biorąc pod uwagę art. 57 § 5 pkt 2 k.p.a. nie ma znaczenia, że fizycznie pismo dotarło do organu 4 lipca 2016 r. Sąd stwierdza, że organ powinien tak organizować pracę wewnętrznych jednostek, aby osoby orzekające otrzymywały korespondencję na bieżąco, jak również wydawać decyzję w takim odstępie czasowym od upływu terminu wyznaczonego na podstawie art. 10 § 1 k.p.a., aby umożliwić stronie zajęcie stanowiska na piśmie, przesłanym pocztą, nawet w ostatnim dniu terminu.

Jednocześnie w ocenie Sądu wskazane naruszenie prawa procesowego przez organ I instancji, nie uzasadnia uchylenia zaskarżonej decyzji, pomimo błędnego stanowiska organu odwoławczego.

W tej mierze należy zauważyć, że NSA w uchwale z dnia 25 kwietnia 2005 r., FPS 6/04 (Lex nr 150133) przyjął, iż niezastosowanie w danej sprawie trybu określonego w art. 200 § 1 o.p. (art. 10 § 1 k.p.a. jest sui generis odpowiednikiem tego przepisu) nie jest wystarczającą przesłanką do uznania, że występuje podstawa wznowienia postępowania wymieniona w art. 240 § 1 pkt 4 o.p. Naruszenie przez organ odwoławczy art. 200 § 1 o.p. (odpowiednio art. 10 § 1 k.p.a.) jest naruszeniem przepisów postępowania, które może doprowadzić do uchylenia zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., a więc jeżeli wspomniane naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W tym przypadku, Sąd stwierdza, że pomimo naruszenia przez organ I instancji przepisów postępowania, strona skarżąca nie wykazała, że naruszenie to mogło wywrzeć istotny wpływ na treść zaskarżonej decyzji odwoławczej. Po pierwsze w piśmie z 29 czerwca 2016 r. nie zostały zawarte nowe argumenty strony, lecz tylko syntetyczne ujęcie dotychczasowego stanowiska. Po drugie w postępowaniu odwoławczym prawo skarżącej do wypowiedzenia się w zakresie zgromadzonych dowodów nie zostało ograniczone.

W tym stanie rzeczy, Sąd stwierdza, że analizowany obecnie zarzut, choć w istocie zasadny, to jednak nie doprowadził do uchylenia zaskarżonej decyzji.

7. Konsekwencją naruszenia przez organ I instancji art. 10 § 1 i art. 57 § 5 pkt 2 k.p.a. było doręczenie decyzji stronie zamiast ustanowionemu pełnomocnikowi.

Jednak także i w tym przypadku Sąd podkreśla, że w realiach tej sprawy uchybienie to nie miało wpływu na wynik sprawy, a tym bardziej, że nie oznacza to bezskuteczności doręczenia.

Stosownie do art. 40 § 2 k.p.a. jeżeli strona ustanowiła pełnomocnika, pisma doręcza się pełnomocnikowi. Zdaniem Sądu orzekającego wadliwość doręczenia przez organ I instancji decyzji bezpośrednio stronie z pominięciem pełnomocnika (na skutek pośpiesznego wydania decyzji, bez oczekiwania na skorzystanie przez stronę z prawa wypowiedzenia się w sprawie w formie pisemnej) nie powoduje bezskuteczności tego doręczenia. Sąd podziela stanowisko zajęte w wyroku NSA z 3 marca 2017 r., I OSK 172/16 (Lex nr 2299903), że na gruncie przepisów k.p.a. nie można przyjąć, iż decyzja organu I instancji doręczona stronie z pominięciem ustanowionego pełnomocnika nie wywołuje żadnych skutków prawnych, a w szczególności, że tak doręczona decyzja nie wchodzi do obrotu prawnego. Koncepcja wejścia decyzji do obrotu prawnego nie jest związana z prawidłowym, tj. zgodnym z przepisami prawa doręczeniem decyzji, lecz z dokonaniem czynności doręczenia polegającej na uzewnętrznieniu woli organu wobec podmiotu usytuowanego poza organem administracji i to niekoniecznie nawet wobec jej adresata. Wydanie decyzji i jej doręczenie powoduje związanie organu, o którym mowa w art. 110 k.p.a.

Po wtóre w sytuacji, gdy wadliwość doręczenia nie powoduje negatywnych konsekwencji dla strony, a zwłaszcza nie pozbawia jej możliwości skorzystania ze środków zaskarżenia, to nie ma podstaw do eliminowania decyzji tylko z tego względu (por. wyroki NSA: z dnia 4 kwietnia 2008 r., sygn. akt II GSK 3/08, z dnia 28 kwietnia 2009 r. sygn. akt II GSK 887/08, z dnia 6 listopada 2008 r. sygn. akt II GSK 463/08). Regulacja zawarta art. 40 § 2 k.p.a. ma na celu zwolnienie strony z obowiązku osobistego prowadzenia sprawy. To jednak ocena skutków pominięcia pełnomocnika w sprawie w każdym przypadku zależy od okoliczności danej sprawy, długotrwałości pominięcia i etapu postępowania w którym doszło do takiego naruszenia.

Na gruncie tej sprawy doręczenie decyzji wydanej przez Prezydenta Miasta stronie zamiast jej pełnomocnikowi w niczym nie utrudniło skarżącej sytuacji prawnej. W szczególności w ustawowym terminie wniosła odwołanie, które jest rozbudowane pod względem argumentacji. Dodatkowe argumenty strona i jej pełnomocnik mogli ponadto przedstawiać po wniesieniu odwołania.

Dlatego i ten zarzut nie okazał się skuteczny, tj. nie doprowadził do uchylenia zaskarżonej decyzji.

8. Niezasadnie zarzuca strona skarżąca, że organy dopuściły się naruszenia art. 7, 75 § 1 i art. 77 § 1 k.p.a. poprzez nieprzeprowadzenie postępowania kontrolnego, o którym mowa w uchwale Rady Miasta Jastrzębie-Zdrój (wykonawczej wobec art. 90 ust. 3e u.s.o.).

Zgodnie z art. 90 ust. 3e u.s.o. organy jednostek samorządu terytorialnego mogą kontrolować prawidłowość pobrania i wykorzystania dotacji przyznanych szkołom, przedszkolom, innym formom wychowania przedszkolnego i placówkom z budżetów tych jednostek. Sąd podkreśla, że przeprowadzenie w tym trybie kontroli przez organ dotujący nie jest jego obowiązkiem. Wyraźnie wynika to z treści ostatnio zacytowanej regulacji (słowo "może"). Materiał dowodowy stanowiący podstawę wydania decyzji nakazującej stronie zwrot dotacji może zostać oparty na wynikach kontroli o której mowa w art. 90 ust. 3e u.s.o., ale może także zostać zebrany w toku postępowania administracyjnego finalizowanego decyzją o zwrocie tejże dotacji. W toku tego postępowania, zgodnie z art. 75 § 1 k.p.a., dowodem może zaś być wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. Takim dowodem może też być wynik kontroli przeprowadzanej przez inny organ, np. Dyrektora Urzędu Kontroli Skarbowej w B. W analizowanym postępowaniu organy oparły się właśnie na dokumentach z lipca 2015 r. stanowiących wyniki kontroli przeprowadzonej wobec skarżącej przez Dyrektora UKS w B. Obydwa dokumenty dotyczą zgodności z prawem gospodarowania przez skarżącą środkami publicznymi - jeden otrzymanymi w okresie od stycznia 2010 r. do października 2011 r., drugi w okresie od listopada do grudnia 2011 r. Obydwa dokumenty szczegółowo, nawet skrupulatnie, analizują sposób wydatkowania przez skarżącą dotacji oświatowej, w tym z Miasta J.

W tym stanie rzeczy zasadnie organy obu instancji uznały, że ponowne przeprowadzenie kontroli wobec skarżącej nie byłoby celowe. Stosowne dowody, w tym dodatkowe, czy uzupełniające wobec tych, które zostały przedstawione w toku dotychczasowej kontroli, skarżąca mogła zgłaszać już w toku analizowanego postępowania administracyjnego. Zresztą skarżąca czyniła to, a organy słusznie uznały, że dowody te nie są wiarygodne, czemu dały wyraz w uzasadnieniach swych decyzji.

9. W związku z ostatnio poruszoną kwestią pozostaje grupa zarzutów skargi, skupiająca się na niewyczerpującym rozpatrzeniu materiału dowodowego przez organy, a w szczególności oparta na twierdzeniu, że zakwestionowane przez organy wydatki skarżąca pokryła nie z dotacji, a ze środków własnych (zarzuty naruszenia art. 7, 8, 9, 80, 77 § 1 k.p.a.).

Sąd nie podziela tego stanowiska strony skarżącej. Zasadnie bowiem organy oparły się w dużej mierze na treści wyników kontroli przeprowadzonej przez Dyrektora UKS w B. Od strony prezentacji faktów (w tym miejscu Sąd nie ocenia wywodów natury prawnej) dokumenty te są dokładne i rzetelne. Sąd nie stwierdza, aby zostały one obarczone wadami podważającymi ich wiarygodność. Tezy tej nie podważają także dokumenty przedłożone w toku postępowania administracyjnego przez stronę skarżącą.

Bezpodstawnie strona skarżąca twierdzi, że wyniki kontroli nie pozwalają na wniosek, iż kwestionowane wydatki zostały sfinansowane z dotacji, a nie ze środków własnych skarżącej. Skarga forsuje bowiem tezę, że do UKS w B. skarżąca przekazywała dokumenty nie zawierające podziału na wydatki sfinansowane z dotacji oraz ze środków własnych organu prowadzącego. Ten argument był już zresztą podnoszony w toku kontroli.

Sąd podkreśla zatem, że w treści owych wyników kontroli wskazano, iż organ kontrolny niejednokrotnie zwracał się do skarżącej o przedłożenie rozliczeń wykorzystania otrzymanych dotacji wraz z dokumentami źródłowymi, wzywał do złożenia wyjaśnień dotyczących poszczególnych wydatków. Skarżąca przedkładała organowi kontroli ewidencje dotacji za poszczególne miasta i szkoły oraz zestawienie poszczególnych dotacji, jak i zestawienie udzielonych dotacji i pokrytych z nich wydatków co do poszczególnych miast. Nie można więc przyjąć, że dokumentacja przekazana przez skarżącą w toku kontroli prowadzonej przez Dyrektora UKS w B. to tylko "rozliczenia kosztów zewnętrznych związanych z działalnością szkoły, których nie można utożsamiać z rozliczeniem dotacji".

10. Nieskuteczny jest zarzut braku uchylenia przez Kolegium decyzji Prezydenta Miasta, gdyż ta decyzja zawierała nieprawidłową podstawę prawną. Wskazanie przez organ I instancji art. 21 § 3 o.p. oraz art. 61 ust. 1 pkt 2 u.f.p. nie ma żadnego znaczenia dla wyniku sprawy. W tej mierze trafne uwagi poczyniło Kolegium w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

11. Zarzut naruszenia przez Kolegium art. 90 ust. 3c u.s.o. i art. 252 ust. 6 pkt 1 u.f.p. jest bezzasadny.

Z racji tego, że dotacja co prawda wypłacana jest w 12 miesięcznych częściach, ale jest świadczeniem jednorazowym (czego Sąd nie podważa) skarżąca wywodzi, że naliczane odsetek od kwoty dotacji zwracanej jako wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem powinno nastąpić dopiero od przekazania podmiotowi dotowanemu ostatniej części dotacji.

W ocenie Sądu jednorazowość świadczenia może mieć znaczenie w różnych sytuacjach prawnych, np. co do sposobu określenia biegu terminu przedawnienia odnoszącego się do tego świadczenia, ale to nie oznacza, że rzutuje na wszystkie aspekty prawne z tym związane. Także w przypadku świadczenia o charakterze jednorazowym możliwe jest naliczanie odsetek od dat związanych z przekazaniem przez dany podmiot tylko poszczególnych części tego świadczenia. Może to nastąpić z powodów faktycznych albo prawnych.

Jedna z takich sytuacji zachodzi m.in. na gruncie art. 252 ust. 6 pkt 1 u.f.p. Ten przepis stanowi, że odsetki od dotacji podlegających zwrotowi do budżetu jednostki samorządu terytorialnego nalicza się począwszy od dnia przekazania z budżetu jednostki samorządu terytorialnego dotacji wykorzystanych niezgodnie z przeznaczeniem.

Kluczowe znaczenie ma w tym przypadku zawarte w powołanej regulacji pojęcie "przekazania (...) dotacji". Jest ono immanentnie związane z treścią art. 90 ust. 3c u.s.o. zgodnie z którym dotacje, o których mowa, są przekazywane na rachunek bankowy szkoły w 12 częściach w terminie do ostatniego dnia każdego miesiąca, z tym że część za grudzień jest przekazywana w terminie do dnia 15 grudnia. Należy podkreślić użyty z art. 90 ust. 3c u.s.o. zwrot "dotacje (...) są przekazywane (...) w 12 częściach". Właśnie ten zwrot, użyty w art. 90 ust. 3c u.s.o. precyzuje pojęcie "przekazania dotacji" zawarte w art. 252 ust. 6 pkt 1 u.f.p.

W konsekwencji skoro dotacje są przekazywane w 12 miesięcznych częściach, to odsetki o których mowa, należą się od przekazania poszczególnych części dotacji. Tak bowiem należy rozmieć pojęcie "przekazania dotacji" zawarte w art. 252 ust. 6 pkt 1 u.f.p. przy uwzględnieniu - w ramach wykładni systemowej - art. 90 ust. 3c u.s.o.

12. Z kolei strona skarżąca ma rację co do tego, że jeśli zakwestionowano sposób rozdysponowania dotacją przekazaną skarżącej na trzy szkoły (zarówno w roku 2010, jak i w roku 2011), to już w sentencji decyzji należało wskazać, w jakiej kwocie ta wadliwość odnosi się do danej szkoły, w danym roku. To stanowisko wynika z treści art. 90 ust. 3c u.s.o. zgodnie z którym dotacje są przekazywane na rachunek bankowy szkoły. Skoro na etapie przekazania dotacji (jej poszczególnych części) następuje zindywidualizowanie świadczenia przekazanego przez jednostkę samorządu terytorialnego w związku z każdą szkołą z osobna, to na takiej samej zasadzie powinno nastąpić zindywidualizowanie wysokości dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem. Oczywiście wymóg ten nie dotyczy sytuacji, w której z przyczyn niezależnych od organu takiej indywidualizacji nie można dokonać.

Jednak w realiach tej sprawy niewskazanie przez Prezydenta Miasta stosownej części dotacji w odniesieniu do każdej z trzech szkół z osobna - już w sentencji decyzji, nie miało wpływu na wynik sprawy. Stosownej indywidualizacji ten organ dokonał bowiem w uzasadnieniu decyzji.

13. W odniesieniu do zarzutu bazującego na naruszeniu przez organ art. 90 ust. 3d, art. 39 i 5 ust. 7 u.s.o. poprzez błędne uznanie, iż wynagrodzenie organu prowadzącego pełniącego jednocześnie funkcję dyrektora szkoły nie może zostać sfinansowane ze środków dotacji w pobranej przez skarżącą wysokości, ponieważ wysokość ta nie została uzasadniona nakładem, ilością i jakością wykonywanych zadań, gdy skarżąca pobierała wynagrodzenie za faktyczne wykonywanie czynności, o jakich mowa w art. 39 u.s.o. - Sąd stwierdza, co następuje.

Trafnie Kolegium wskazało powołując się na orzecznictwo, że także w odniesieniu do lat 2010-2011, co do zasady wynagrodzenie dyrektora szkoły może być finansowane ze środków pochodzących z dotacji oświatowej. Nowelizacja art. 90 ust. 3d u.s.o. dokonana z dniem 1 stycznia 2014 r. miała charakter doprecyzowujący.

W pełni zasadnie Kolegium podkreśliło również, że wynagrodzenie to powinno być przez dany podmiot tak określone i udokumentowane, by organy dotacyjne mogły dokonać kontroli prawidłowości wydatkowania przyznanej na ten cel dotacji.

Jednak w dalszych wywodach Kolegium zauważyło, że skarżąca przyznawała sobie wynagrodzenie na podstawie not wewnętrznych obciążających szkoły i z tego powodu wydatek ten nie został - zdaniem Kolegium - udokumentowany, gdyż wewnętrzna nota księgowa nie stanowi dowodu poniesienia wydatku z tytułu wynagrodzenia za płacę. Ten argument wskazuje, zdaniem Sądu, na niekonsekwencję organu, ponieważ sugeruje, iż wydatek nie został poniesiony, a zatem sporna w tej mierze kwota powinna zostać potraktowana jako dotacja niewykorzystana. Sąd stwierdza, że nie można traktować tej samej części dotacji jako wykorzystanej, tyle że niezgodnie z przeznaczeniem i jednocześnie jako dotacji niewykorzystanej (art. 252 i art. 251 u.f.p.). Stanowi to wadę uzasadnienia zaskarżonej decyzji.

W tym wątku sprawy w postępowaniu ponownym należy wpierw ocenić i jednoznacznie wskazać, czy dotacja w kwocie [...] zł (w 2010 r.) i [...] zł (w 2011 r.) została wykorzystana czy też nie. Dopiero w razie odpowiedzi twierdzącej oraz wniosku, że wykorzystano ją na rzecz skarżącej należy poczynić uwagi, czy nastąpiło to zgodnie z przeznaczeniem dotacji, a więc należy w tej mierze ocenić, czy sporne w/w kwoty stanowią wynagrodzenie, o jakim mowa w art. 90 ust. 3d pkt 1 u.s.o.

W dalszej kolejności Sąd wskazuje, że Kolegium już trafnie podniosło, że wynagrodzenie w rozumieniu ostatnio wskazanego przepisu, to świadczenie należące się za faktycznie wykonaną pracę. Sąd orzekający podziela stanowisko wyrażone przez WSA w Gliwicach w wyroku z 18 lipca 2016 r., I SA/Gl 1029/15, że podejmując próbę jego określenia można odwołać się do regulacji przepisów Kodeksu pracy (art. 78 § 1 i art. 80), jak również Kodeksu cywilnego (np. zlecenie czy dzieło). Definicja wynagrodzenia za pracę może być wyprowadzona z art. 78 § 1 Kodeksu pracy, zgodnie z którym wynagrodzenie za pracę powinno być tak ustalone, aby odpowiadało w szczególności rodzajowi wykonywanej pracy i kwalifikacjom wymaganym przy jej wykonywaniu, a także uwzględniało ilość i jakość świadczonej pracy. Wynagrodzenie przysługuje za pracę wykonaną (art. 80 zdanie 1 tej ustawy). Natomiast na gruncie prawa cywilnego, w myśl regulacji art. 735 k.c., jeżeli ani z umowy, ani z okoliczności nie wynika, że przyjmujący zlecenie zobowiązał się wykonać je bez wynagrodzenia, za wykonanie zlecenia należy się wynagrodzenie (§ 1). Jeżeli nie ma obowiązującej taryfy, a nie umówiono się o wysokość wynagrodzenia, należy się wynagrodzenie odpowiadające wykonanej pracy (§ 2). Zgodnie zaś z art. 628 tej ustawy wysokość wynagrodzenia za wykonanie dzieła można określić przez wskazanie podstaw do jego ustalenia. Jeżeli strony nie określiły wysokości wynagrodzenia ani nie wskazały podstaw do jego ustalenia, poczytuje się w razie wątpliwości, że strony miały na myśli zwykłe wynagrodzenie za dzieło tego rodzaju. Jeżeli także w ten sposób nie da się ustalić wysokości wynagrodzenia, należy się wynagrodzenie odpowiadające uzasadnionemu nakładowi pracy oraz innym nakładom przyjmującego zamówienie (§ 1). Przepisy dotyczące sprzedaży według cen sztywnych, maksymalnych, minimalnych i wynikowych stosuje się odpowiednio (§ 2).

Powołane przepisy potwierdzają, że wynagrodzenie należy się za faktycznie wykonaną pracę, uzasadnioną jej nakładem, ilością i jakością wykonanych zadań.

W rozpatrywanej zaś sprawie wątpliwości może budzić sposób, w jaki skarżąca ustalała wysokość wynagrodzenia z tytułu pełnienia funkcji dyrektora. Z akt sprawy wynika, że wysokość pobieranego przez nią świadczenia kształtowała się w różnych wysokościach. Sąd nie neguje przy tym, że wynagrodzenie może być ustalane i determinowane zakresem wykonanych w danym miesiącu zadań, jednak każdy rodzaj wykonywanej pracy (w szerokim jego ujęciu) musi być poprzedzony określeniem zakresu jego zadań umożliwiającym jego wykonanie a także wysokością przysługującego wynagrodzenia. Wynagrodzenie to może być określone bądź ryczałtowo (tj. w stałej miesięcznej kwocie), może być też mierzone zakresem wykonanych zadań, przy czym zakres tych prac jak też ich wartość winny być z góry określone.

W ocenie Sądu wynagrodzenie należne osobie prowadzącej szkołę i pełniącej funkcję dyrektora tej szkoły - przewidziane w art. 90 ust. 3d pkt 1 u.s.o. - powinno być przez ten podmiot tak określone i udokumentowane, by organy dotacyjne mogły dokonać kontroli prawidłowości wydatkowania przyznanej na ten cel dotacji, niezależnie czy w ramach kompetencji przyznanych im przepisem art. 90 ust. 3e i 3f u.s.o., czy też w ramach postępowania administracyjnego, którego przedmiotem jest prawidłowość rozdysponowania dotacji.

Z drugiej strony należy przypomnieć, że z ogólnych zasad postępowania administracyjnego wynika, że to na organie ciąży obowiązek podejmowania z urzędu wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego (art. 7 k.p.a.) i dopiero po spełnieniu tego standardu rozpatrzenie całego materiału dowodowego w kontekście wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności (art. 77 § 1, art. 80 k.p.a.). Co prawda trudno nałożyć na organ obowiązek nieograniczonego poszukiwania dowodów (dokumentów), tym bardziej korzystnych dla strony, które sama strona ma obowiązek sporządzić, archiwizować i w razie potrzeby przedstawić organowi, ale mając na uwadze powołane ostatnio regulacje, należy przyjąć, że na organie administracyjnym ciąży w takim przypadku obowiązek wezwania strony o przedstawienie tejże dokumentacji. Brak wezwania strony o przedstawienie dowodów albo zbyt ogólne wezwanie może uzasadniać konieczność uzupełnienia przeprowadzenia postępowania dowodowego.

Na gruncie tej sprawy, obowiązkiem organów było co najmniej wezwanie strony do przedstawienia dokumentacji obrazującej jakie konkretnie czynności skarżąca podejmowała w każdej z trzech szkół w danym miesiącu, które pozwoliłyby na ustalenie, czy przyznane sobie kwoty są adekwatne do nakładu, ilości i jakości wykonanych zadań. Ponadto wezwanie to można było rozszerzyć o inne dane, np. wskazanie w ilu szkołach na terenie Polski skarżąca w latach 2010-2011 wykonywała obowiązki dyrektora i jakie otrzymywała w związku z tym świadczenia, jak godziła wykonywanie tych obowiązków w większej ilości szkół jednocześnie (tj. w ciągu danego miesiąca), czy fizycznie przebywała w tych szkołach (jeśli tak to jak często), etc.

Sąd wskazuje, że skoro skarżąca w analizowanym okresie sama dokonane wypłaty określała jako "wynagrodzenie" powinna była zadbać o zgromadzenie stosownej dokumentacji pozwalającej na ustalenie zasadności jego wypłaty, a także określającej jego wysokość. Konieczne jest bowiem należyte udokumentowanie zarówno wykonywanych czynności jak również wypłacanego sobie wynagrodzenia, finansowanego ze środków publicznych. Materiał dowodowy przestawiony dotychczas przez skarżącą, zdaniem Sądu, nie spełnia tego wymogu.

Jednakże żaden z organów nie wezwał skarżącej w sposób wystarczająco precyzyjny do przedłożenia stosownej dokumentacji. Po wszczęciu postępowania administracyjnego Prezydent Miasta co prawda zwracał się do skarżącej o przedstawienie dowodów, ale te wezwania w kontekście prowadzonej korespondencji pomiędzy stronami były bardzo ogólne. Wynika to choćby już z tego, że organ I instancji uznawał (błędnie), iż sporne wynagrodzenie w ogóle nie może podlegać finansowaniu z dotacji. W związku z tym wymiana poglądów pomiędzy stronami wówczas dotyczyła zasady, a nie sposobu dokumentacji wydatków. Kolegium choć trafnie wyeliminowało błąd Prezydenta Miasta co do możliwości objęcia dotacją wydatków na wynagrodzenie dyrektora szkoły, to jednak - już wadliwie - nie wezwało skarżącej do przedstawienia dowodów obrazujących jej rodzaj i nakład pracy jako dyrektora.

W konsekwencji nie eliminując wszystkich w tej mierze błędów organu I instancji Kolegium dopuściło się naruszenia art. 7, 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. ponieważ nie można wykluczyć, że na skutek wymaganego wezwania skarżąca przedstawiłaby dokumentację lub argumenty, które choć w części wpłynęłyby na sposób oceny zakwestionowanych wydatków.

14. Drugą istotną wadą zaskarżonej decyzji jest brak podania przyczyn, dlaczego organ odwoławczy pozostałe rodzaje wydatków uznał za wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem.

W tej materii w pierwszej kolejności wskazać należy, że zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a. integralną częścią każdej decyzji jest jej uzasadnienie faktyczne i prawne. W myśl powyższego przepisu uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Obowiązek wyczerpującego umotywowania decyzji wynika również z obowiązywania w postępowaniu administracyjnym zasady przekonywania (art. 11 k.p.a.). Zasada ta nie jest zrealizowana zarówno wówczas, gdy organ pominie milczeniem niektóre twierdzenia, jak też, gdy nie ustali i nie odniesie się do wszystkich faktów istotnych dla danej sprawy.

Jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 25 października 2016 r., II OSK 110/15 motywy decyzji powinny odzwierciedlać rację decyzyjną i wyjaśniać tok rozumowania prowadzący do zastosowania konkretnego przepisu prawa materialnego do rzeczywistej sytuacji faktycznej. Obowiązek sporządzenia uzasadnienia decyzji odpowiadającego wymogom określonym w art. 107 § 3 k.p.a. stanowi realizację w postępowaniu administracyjnym zasady przekonywania. Prawidłowo sporządzone uzasadnienie daje również możliwość pełnej i merytorycznej weryfikacji decyzji w postępowaniu sądowym, w toku którego nie jest możliwe uzupełnienie przeprowadzonego postępowania administracyjnego o stosowną argumentację prawną i wyręczanie w ten sposób organów administracji w dokonaniu oceny w kwestii spełnienia przesłanek ustawowych, uzasadniających wydanie konkretnej decyzji. Podejmowanie decyzji posiada także, obok oczywistych aspektów proceduralnego i materialnego, aspekt intelektualny. Jest to przecież proces myślowy, który powinien być logiczny i spójny, i który powinien zmierzać do uświadomionej konkluzji, opartej o uświadomione motywy działania. Motywy te można poznać na podstawie prawidłowo zredagowanego uzasadnienia. Uzasadnienie decyzji ma stanowić uzewnętrznienie tychże motywów, pokazanie rozumowania organu, a nie tylko wykaz zebranych faktów i norm. Uzasadnienie ma stanowić właśnie odpowiedź na pytanie: "dlaczego?", a nie tylko stwierdzenie "że". Ono ma nie tylko przekonać adresata decyzji o słuszności rozstrzygnięcia, ale właśnie umożliwić pogłębioną kontrolę i ocenę rozumowania.

W przypadku decyzji odwoławczej naruszenie art. 11 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. zaistnieje także wtedy, gdy organ nie dokona oceny w kontekście okoliczności i argumentów wskazanych w odwołaniu. Przyjdzie jeszcze wskazać za Naczelnym Sądem Administracyjnym, który w wyroku z dnia 6 września 2016 r., II GSK 346/15, podkreślił, że organ odwoławczy, orzekający na niekorzyść strony, zobowiązany jest do sporządzenia uzasadnienia w sposób wyjątkowo staranny, tak aby strona miała pełną wiedzę co do przesłanek zastosowania określonych w rozstrzygnięciu przepisów. Uzasadnienie, które pomija zasadnicze przepisy stanowiące podstawę prawną decyzji w ten sposób, że nie podaje ich wykładni i nie wyjaśnia powiązania tych norm z pozostałymi powołanymi w decyzji oraz nie rozprawia się z zasadniczymi dla wyniku sprawy argumentami strony jest uzasadnieniem wadliwym, naruszającym zarówno art. 107 § 3 k.p.a., jak też art. 11 tej ustawy. Jak przyjmuje się w doktrynie, uzasadnienie decyzji w przewidzianym art. 107 § 3 k.p.a. kształcie stanowi jedną z podstawowych gwarancji procesowych, której zadośćuczynienie przez organ umożliwia przeprowadzenie pełnej kontroli rozstrzygnięcia (zob. Z. Kmieciak, Postępowanie administracyjne w świetle standardów europejskich, Dom Wydawniczy ABC, 1997, str. 187 - 188).

Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy stwierdzić należy, że uzasadnienie zaskarżonej decyzji w ogóle nie wskazuje powodów, dla których inne wydatki niż te które zostały przeznaczone na "wynagrodzenie" skarżącej, zostały uznane za wykorzystanie dotacji niezgodnie z przeznaczeniem. Tymczasem było to szczególnie ważne, zważywszy na okoliczność, że organ I instancji odmówił sfinansowania ich z dotacji, ponieważ stanowiły one zadania organu prowadzącego szkołę, wskazane w art. 5 ust. 7 u.s.o. Skoro Kolegium trafnie zauważyło, że nowelizacja art. 90 ust. 3d u.s.o. z dniem 31 marca 2015 r. miała charakter doprecyzowujący - to powinno było wyciągnąć z tego wnioski, także w odniesieniu do tej kategorii wydatków. Innymi słowy, skoro organ I instancji uznał, że wydatki np. za wynagrodzenie menagera, czy za usługi administracyjne nie mieszczą się w kręgu możliwych do objęcia dotacją, jako wskazane w art. 5 ust. 7 u.s.o., zaś Kolegium podało, że nowelizacja art. 90 ust. 3d u.s.o. pozwala na objęcie - co do zasady - tych wydatków dotacją, to powinno było szczegółowo wskazać, dlaczego w tym konkretnym przypadku, nie jest to dopuszczalne.

Wskazana wada decyzji może mieć istotny wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. ponieważ nie można wykluczyć, że pogłębiona refleksja organu na stanem faktycznym i prawnym sprawy doprowadzi do innego sposobu orzeczenia o zasadności odwołania (choćby co do jednego albo niektórych spornych wydatków z ostatnio omawianej kategorii). Sąd podkreśla, że nie jest rolą sądu administracyjnego zastępowanie organu administracji w podejmowaniu rozstrzygnięć administracyjnych, a zwłaszcza poszukiwanie w całokształcie sprawy motywów, jakimi kierowano się przy wydaniu decyzji. Motywy te muszą wprost wynikać z decyzji, umożliwiając sądowi administracyjnemu kontrolę prawidłowości działań organu, które doprowadziły do wydania decyzji administracyjnej.

15. W postępowaniu ponownym należy wyeliminować wady, które zostały wyżej wskazane.

W szczególności należy jednoznacznie wskazać, czy wydatki przeznaczone na "wynagrodzenie" skarżącej zostały uznane za dotację niewykorzystaną, czy też za wykorzystaną niezgodnie z przeznaczeniem.

W tym drugim przypadku należy precyzyjnie wezwać skarżącą do przedstawienia dowodów obrazujących jej nadkład pracy, adekwatny do pobranego świadczenia w danym okresie.

Poza tym należy szczegółowo wyjaśnić, czy mając na uwadze doprecyzowujący charakter zmiany art. 90 ust. 3d u.s.o. z dniem 31 marca 2015 r. pozostałe wydatki mogły zostać sfinansowane z dotacji.

Wreszcie organ powinien szczegółowo odnieść się do zawartego w decyzji Prezydenta Miasta żądania zwrotu dotacji w terminie 15 dni od dnia doręczenia decyzji organu I instancji. Do tej pory żaden z organów nie zajął się tym zagadnieniem. Tymczasem poruszenie tego aspektu sprawy jest istotne, ponieważ chodzi o termin wykonania obowiązku zwrotu dotacji, a więc o wykonalność decyzji. Przepis art. 252 ust. 1 u.f.p. stanowi, że dotacje udzielone z budżetu jednostki samorządu terytorialnego: 1) wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem, 2) pobrane nienależnie lub w nadmiernej wysokości - podlegają zwrotowi do budżetu wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, w ciągu 15 dni od dnia stwierdzenia okoliczności, o których mowa w pkt 1 lub pkt 2. W orzecznictwie podkreśla się, że przez "stwierdzenie okoliczności" w omawianym kontekście rozumienie się tylko czynność stanowczą i nie pozostawiającą wątpliwości, co do jej merytorycznej zasadności (por. wyrok WSA w Szczecinie z 29 stycznia 2014 r., I SA/Sz 756/13, Lex nr 1434931). Organ powinien więc wypowiedzieć się, czy taką czynnością jest już nieostateczna decyzja organu I instancji, czy może dopiero ostateczna decyzja organu odwoławczego i w związku z tym, czy w decyzji organu I instancji powinien znaleźć się ustawowy termin do zwrotu dotacji.

16. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a., zasądzając na rzecz strony skarżącej kwotę 15.114 zł. Na tę sumę składa się uiszczony wpis sądowy w wysokości 4.297 zł, opłata od udzielonego pełnomocnictwa w kwocie 17 zł oraz wynagrodzenie pełnomocnika w kwocie 10.800 zł, ustalone zgodnie z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a) w zw. z § 2 pkt 7 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2015 r. poz. 1804 ze zm.).

Źródło: Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl/