Wyrok WSA w Lublinie z dnia 6 marca 2018 r., sygn. II SA/Lu 10/18

Policja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski, Sędziowie Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec (sprawozdawca), Sędzia WSA Jacek Czaja, Protokolant Referent stażysta Kinga Górka, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 6 marca 2018 r. sprawy ze skargi A. W. na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie równoważnika pieniężnego za brak lokalu oddala skargę.

Uzasadnienie

Komendant Powiatowy Policji w Ś. decyzją nr [...] z dnia [...] września 2017 r., wydaną na podstawie art. 104 k.p.a. oraz art. 92 ust. 1 i art. 97 ust. 5 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji ( tekst jednolity Dz. U. z 2016 r., poz. 1782 ze zm.) w związku z § 1 ust. 1, § 2 ust. 1 pkt 1 i 2, § 6 oraz § 9 ust.1 pkt 7 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 1130 ze zm.) oraz w związku z § 2 i § 3 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych zasad przydziału, opróżniania i norm zaludnienia lokali mieszkalnych oraz przydziału i opróżniania tymczasowych kwater przeznaczonych dla policjantów (tekst jednolity Dz.U. z 2013 r., poz. 1170 z późn. zm.) , orzekł o uchyleniu decyzji nr [...] z dnia [...] maja 2003 r.(zmienioną decyzją nr [...] z dnia [...] czerwca 2008 r.) Komendanta Powiatowego Policji w Ś. w sprawie przyznania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego oraz o cofnięciu A. W. z dniem [...] września 2017 r. uprawnienia do dotychczas przyznanego równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego.

W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, iż funkcjonariusz we wniosku z dnia [...] sierpnia 2017 r. o przydział lokalu mieszkalnego poinformował Komendanta Powiatowego Policji w Ś., że posiada trzyosobową rodzinę, zamieszkuje w L., przy ul. [...], w mieszkaniu, którego właścicielami są jego teściowie. Po dokonaniu analizy aktualnej sytuacji mieszkaniowej funkcjonariusza, pismem z dnia [...] września 2017 r. poinformowano wnioskodawcę, że wszczęto z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia uprawnień do dalszego otrzymywania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. Organ I instancji uznał, że funkcjonariusz zajmuje ten lokal na podstawie umowy użyczenia, która jest umową nieodpłatną czyli korzystniejszą od wymienionych w § 1 ust. 1 pkt 3 i 4 powołanego wyżej rozporządzenia MSWiA z dnia [...] czerwca 2002 r. Wobec powyższego policjantowi nie przysługuje prawo do równoważnika za brak lokalu mieszkalnego.

Od powyższej decyzji A. W. wniósł odwołanie do Komendanta Policji zarzucając, iż decyzja jest niezgodna z przepisami prawa materialnego, tj. ustawą o Policji oraz rozporządzeniem Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego, a zatem decyzja ta powinna być uchylona.

Podniósł, iż organ nie wyjaśnił na jakiej podstawie rewiduje decyzję administracyjną z dnia [...] maja 2003 r. przyznającą równoważnik za brak lokalu mieszkalnego, podczas gdy jego sytuacja mieszkaniowa nie zmieniła się. Fakt, iż mieszkanie w którym zamieszkuje należy do jego teściów był znany organowi przyznającemu równoważnik. Wydanie zatem decyzji administracyjnej cofającej przyznane uprawnienia bez zmian regulujących te kwestie przepisów, jest złamaniem zasad trwałości decyzji wyrażonej w art. 16 kpa. Wskazał, iż skarżona decyzja opiera się na nieprawidłowej interpretacji mających zastosowanie w sprawie przepisów prawa materialnego. Z treści powołanego rozporządzenia MSWiA z dnia 28 czerwca 2002 r. nie wynika bowiem, kto jest posiadaczem lokalu mieszkalnego, tylko określony jest tam zamknięty katalog przypadków, w jakich sytuacjach policjantowi przyznaje się równoważnik za brak lokalu mieszkalnego.

Komendant Wojewódzki Policji decyzją nr [...] z dnia [...] października 2017 r., po rozpatrzeniu odwołania A. W. utrzymał w mocy decyzję Komendanta Powiatowego Policji w Ś..

W uzasadnieniu organ podał, iż zgodnie z art. 92 ust. 1 ustawy o Policji, policjantowi przysługuje równoważnik pieniężny, jeżeli on sam lub członkowie jego rodziny nie posiadają lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej. Zgodnie z przyjętą linią orzecznictwa sądów administracyjnych wobec niezdefiniowania pojęcia "posiadanie" na gruncie ustawy o Policji, należy je rozumieć w sposób ukształtowany ogólnymi przepisami prawa cywilnego, właściwego do określenia znaczenia instytucji prawnorzeczowych. W myśl art. 336 kodeksu cywilnego, posiadaczem rzeczy jest zarówno ten, kto nią faktycznie włada jak właściciel (posiadacz samoistny), jak i ten, kto nią faktycznie włada jak użytkownik, zastawnik, najemca, dzierżawca lub mający inne prawo, z którym łączy się określone władztwo nad cudzą rzeczą (posiadacz zależny). Posiadaczem samoistnym jest ten, kto włada rzeczą jak właściciel, ale niekoniecznie musi nim być, natomiast posiadacz zależny włada rzeczą tak jak wykonujący inne prawo niż własność, np. prawo dzierżawy, użytkowania, najmu. Posiadacz samoistny nie traci posiadania przez to, że oddaje rzecz innej osobie w posiadanie zależne.

Organ wskazał, że A. W. wraz z członkami swojej rodziny (żoną i córką) zajmuje lokal mieszkalny, składający się z 3 pokoi o łącznej powierzchni 39 m2, a zatem potrzeby mieszkaniowe jego rodziny są zaspokojone.

Analiza stanu faktycznego wskazuje, że skarżący wprawdzie nie jest właścicielem zajmowanego lokalu mieszkalnego przy ul. [...] w L., jednakże jako posiadacz zależny włada mieszkaniem, jak jego właściciel. Właścicielami tego mieszkania są bowiem teściowie funkcjonariusza, a w świetle ugruntowanego stanowiska doktryny i orzecznictwa, długotrwałe udostępnienie lokalu mieszkalnego lub części budynku do wyłącznego korzystania, mające miejsce między najbliższymi członkami rodziny kwalifikuje występujący między nimi stosunek prawny jako umowę użyczenia.

Powyższe zdaniem organu daje podstawę uznania, że skarżący nie posiada uprawnień do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego.

Z tego względu właściwe jest cofnięcie świadczenia z datą wydania decyzji przez organ pierwszej instancji.

W skardze na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie A. W. zarzucił jej:

- naruszenie art. 7, 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu materiału dowodowego i niepodjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy oraz sporządzenie uzasadnienia niezgodnie z wymogami wynikającymi z art.107 § 3 k.p.a.;

- naruszenie art. 16 § 1 k.p.a. poprzez brak wykazania, że doszło do zmiany sytuacji faktycznej i prawnej uprawnionego, a przez to naruszenie zasady trwałości decyzji;

- naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 92 ust. 1 i art. 95 ust. 1 pkt 2 ustawy o Policji w zw. z § 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego, poprzez błędną wykładnię i przyjęcie, że policjant posiada lokal mieszkalny i nie spełnia warunków do dalszego otrzymywania świadczenia pieniężnego. Podnosząc powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji.

W uzasadnieniu skargi powtórzono argumentację przedstawioną w odwołaniu od decyzji organu I instancji, podtrzymując zarzut, iż z materiału dowodowego sprawy wynika, że żadna z przesłanek wymienionych w § 6 ww. rozporządzenia nie zaistniała. Ponadto organ nie wykazał "w jaki sposób zajął własność teściów w postaci lokalu mieszkalnego, a tym samym w jaki sposób ograniczył im jako właścicielom prawnym prawo do korzystania z lokalu, który udostępnili mu do zamieszkiwania". Nie ustalono też na jakich warunkach i kiedy umowa użyczenia została zawarta. Dodatkowo podniósł, że uchylenie lub zmiana decyzji, stwierdzenie nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub ustawach szczególnych.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji..

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Art. 88 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2015 r., poz. 355) stanowi, że policjantowi w służbie stałej przysługuje prawo do lokalu mieszkalnego w miejscowości, w której pełni służbę lub w miejscowości pobliskiej, z uwzględnieniem liczby członków rodziny oraz ich uprawnień wynikających z przepisów odrębnych. Natomiast w myśl art. 92 ust. 1 ustawy o Policji, policjantowi przysługuje równoważnik pieniężny, jeżeli on sam lub członkowie jego rodziny nie posiadają lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej.

W orzecznictwie przyjmuje się, że celem równoważnika za brak lokalu mieszkalnego jest umożliwienie pokrycia przez policjanta kosztów wynajmu lokalu bądź też używania cudzego lokalu na podstawie innej, odpłatnej umowy. Przedmiotowy równoważnik ma charakter ekwiwalentu za ponoszone przez policjanta koszty wynajmu lokalu, którego nie może mu zapewnić podmiot zatrudniający (por. uchwała składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 kwietnia 2008 r., sygn. akt I OPS 3/08, wyrok NSA z dnia 29 stycznia 2009 r., sygn. akt I OSK 223/08 publ. w internecie: http//www.cbois.nsa.gov.pl).

Szczegółowe kwestie związane z równoważnikiem za brak lokalu mieszkalnego zostały uregulowane w rozporządzeniu Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 1130 ze zm.), dalej jako "rozporządzenie".

Stosownie do przepisu § 1 ust. 1 rozporządzenia, równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego przyznaje się policjantowi w służbie stałej, jeżeli w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej on sam lub członkowie jego rodziny, o których mowa w art. 89 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji, nie posiadają:

1. lokalu mieszkalnego przydzielonego na podstawie decyzji administracyjnej;

2. spółdzielczego lokalu mieszkalnego, w tym lokatorskiego lub własnościowego oraz spółdzielczego lokalu mieszkalnego zajmowanego na podstawie umowy najmu;

3. lokalu mieszkalnego zajmowanego na podstawie umowy najmu, stanowiącego mieszkaniowy zasób gminy lub innych jednostek samorządu terytorialnego, lokalu stanowiącego własność Skarbu Państwa lub państwowych osób prawnych albo pozostającego w zasobach towarzystw budownictwa społecznego;

4. lokalu mieszkalnego zajmowanego na podstawie umowy najmu innego niż wymieniony w pkt 3, dla którego stawka czynszu za 1 m2 powierzchni użytkowej lokalu nie jest wyższa od ustalonej przez gminę - dotyczy to również mieszkań o powierzchni użytkowej przekraczającej 80 m2;

5. domu jednorodzinnego, domu mieszkalno-pensjonatowego lub lokalu mieszkalnego stanowiącego odrębną nieruchomość, będącego przedmiotem własności lub współwłasności policjanta lub członków jego rodziny, o których mowa w art. 89 ustawy o Policji;

6. tymczasowej kwatery.

Natomiast zgodnie z § 6 rozporządzenia, decyzję o cofnięciu uprawnienia do dotychczas przyznanego równoważnika pieniężnego wydaje się, jeżeli policjant przestał spełniać warunki, o których mowa w § 1 ust. 1, lub zmienił się jego stan rodziny, albo:

1. otrzymał pomoc na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu na podstawie odrębnych przepisów,

2. jego małżonek otrzymał pomoc, o której mowa w pkt 1,

3. bezzasadnie odmówił przyjęcia lokalu mieszkalnego odpowiadającego przysługującym mu normom zaludnienia i znajdującego się w należytym stanie technicznymi sanitarnym,

4. w miejscu pełnienia służby lub miejscowości pobliskiej uzyskał lokal mieszkalny stanowiący odrębną nieruchomość lub dom jednorodzinny (część domu) albo spółdzielczy własnościowy lokal mieszkalny będący przedmiotem spadku, jeżeli udział w spadku odpowiada co najmniej dwóm normom zaludnienia.

Rozstrzygnięcie w tym zakresie nie zależało od swobodnego uznania organu, lecz było jego obowiązkiem, o czym świadczy użyte w § 6 rozporządzenia z dnia 28 czerwca 2002 r. sformułowanie "decyzję...wydaje się". Policjantowi cofa się uprawnienie do dotychczas przyznanego równoważnika we wszystkich sytuacjach przewidzianych w tym przepisie, a zatem w czterech przypadkach wymienionych w pkt. 1 - 4 po słowach "albo", a ponadto wówczas, gdy policjant przestał spełniać warunki, o których mowa w § 1 ust. 1, lub zmienił się jego stan rodziny. Nie można przy tym ograniczać się wyłącznie do wykładni gramatycznej § 6 w zw. z § 1 ust. 1 rozporządzenia, gdyż taka metoda interpretacji prowadziłaby do sprzeczności tego przepisu z regulacjami ustawowymi. Jeżeli z przepisów ustawy o Policji wynika, że równoważnik przysługuje tylko w razie nieposiadania lokalu mieszkalnego, to należy przyjąć, że policjant traci uprawnienia do przedmiotowego świadczenia, kiedy na skutek zmiany (ujawnienia) okoliczności faktycznych okaże się, że jest on posiadaczem odpowiedniego lokalu w miejscu pełnienia służby lub miejscowości pobliskiej, a nie tylko wówczas, gdy przestał on spełniać warunki przewidziane w § 1 ust. 1 rozporządzenia.

Zgodnie z § 3 i § 6 rozporządzenia z dnia 28 czerwca 2002 r. uprawnienia policjanta do otrzymania równoważnika pieniężnego ustala się na podstawie oświadczenia mieszkaniowego zainteresowanego funkcjonariusza. Policjant zobowiązany jest - składając nowe oświadczenie mieszkaniowe - niezwłocznie zawiadomić o każdej zmianie mającej wpływ na przedmiotowe uprawnienia. Decyzję o cofnięciu uprawnień do omawianego świadczenia - co do zasady - wydaje się zatem po złożeniu przez policjanta nowego oświadczenia mieszkaniowego, zawierającego zawiadomienie o zmianie swojej sytuacji mieszkaniowej i rodzinnej. Nie oznacza to jednak, że wydanie decyzji przewidzianej w § 6 rozporządzenia z dnia 28 czerwca 2002 r. jest możliwe tylko wówczas, gdy policjant dopełni wskazanego obowiązku i w prawem przewidziany sposób zawiadomi o takich zmianach. Uprawnienie do omawianego świadczenia cofa się, gdy funkcjonariusz utracił prawo do równoważnika. Zastosowanie takich sankcji jest dopuszczalne w każdym czasie. Zatem przedmiotową decyzję wydaje się także wówczas, gdy policjant nie złoży wymaganego zawiadomienia, a o jego aktualnej sytuacji mieszkaniowej i rodzinnej organ powziął informacje z innych źródeł (vide wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 listopada 2016 r. sygn. akt I OSK 3112/15 publ. w internecie: http//www.cbois.nsa.gov.pl).

W niniejszej sprawie bezsporna jest okoliczność, że skarżący wraz z żoną i córką zamieszkuje w lokalu mieszkalnym o powierzchni użytkowej 69 m2, stanowiącym własność rodziców żony skarżącego M. i T. M.. Teściowie funkcjonariusza nie zamieszkują w tym lokalu, co wynika ze złożonego wniosku o przydział lub zamianę lokalu mieszkalnego (pkt 3a wniosku - k. 11 verte akt adm.).

W ocenie Sądu, organ zasadnie przyjął, iż skarżący zajmuje lokal na podstawie użyczenia tj. umowy uregulowanej w art. 710 k.c. w myśl którego przez umowę użyczenia użyczający zobowiązuje się zezwolić biorącemu, przez czas oznaczony lub nieoznaczony, na bezpłatne używanie oddanej mu w tym celu rzeczy. Tego, że omawiana umowa pomiędzy skarżącym a jego teściami ma charakter nieodpłatny, nie zmienia okoliczność pokrywania przez skarżącego kosztów związanych z użytkowaniem lokalu mieszkalnego. Chodzi tu bez wątpienia o koszty w postaci czynszu i opłat eksploatacyjnych (np. media, wywóz śmieci), które uiszczane są na rzecz innych podmiotów, a nie na rzecz właścicieli lokalu.

Definicję posiadacza zawiera z kolei przepis art. 336 k.c., zgodnie z którym posiadaczem rzeczy jest zarówno ten, kto nią faktycznie włada jak właściciel (posiadacz samoistny), jak i ten, kto nią faktycznie włada jak użytkownik, zastawnik, najemca, dzierżawca lub mający inne prawo, z którym łączy się określone władztwo nad cudzą rzeczą (posiadacz zależny).

Przepis powyższy wyróżnia dwa rodzaje posiadania: posiadanie samoistne i posiadanie zależne. Posiadaczem samoistnym rzeczy jest ten, kto nią włada jak właściciel, wyrażając tym samym wolę wykonywania w stosunku do niej prawa własności. Posiadaczem zależnym natomiast jest ten, kto włada rzeczą w zakresie innego prawa niż prawo własności, na przykład użytkowania (art. 252 k.c.), zastawu (art. 306 k.c.), najmu (art. 659 k.c.), dzierżawy (art. 693 k.c.). Nie rości więc on sobie do rzeczy prawa własności, lecz zachowuje się tak, jak uprawniony z innego prawa, oprócz wyżej wymienionych może to być też użyczenie (por. orzeczenie SN z dnia 20 listopada 1968 r., II CR 412/68, Lex nr 6418, orzeczenie SN z dnia 18 czerwca 1975 r., II CR 238/75, OSP 1976, z. 7-8, poz. 150).

Skoro więc organy Policji ustaliły, że skarżący jest posiadaczem zależnym lokalu mieszkalnego, spełniającego kryterium przysługujących norm zaludnienia, zaistniała przesłanka wymieniona w § 6 rozporządzenia, wyrażająca się tym, że policjant przestał spełniać warunki, o których mowa w § 1 ust. 1, do wydania decyzji o cofnięciu uprawnienia do dotychczas przyznanego mu decyzją Komendanta Powiatowego Policji w Ś. nr [...] z dnia [...] maja 2003 r. równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego.

W tym kontekście podniesiony w skardze zarzut naruszenia wskazanych przepisów prawa materialnego nie zasługuje na uwzględnienie.

Odnosząc się do zarzutów skarżącego dotyczących nierespektowania przez organ zasady trwałości decyzji administracyjnej o przyznaniu równoważnika pieniężnego za brak lokalu zauważyć należy, iż w niniejszym postępowaniu zasada ta nie została naruszona. Wbrew twierdzeniom skarżącego organ nie "rewidował" decyzji Komendanta Powiatowego Policji w Ś. z dnia [...] maja 2003 r., a jedynie badał uprawnienia strony do równoważnika na dzień orzekania w sprawie i wobec stwierdzenia, że policjant przestał spełniać warunki do otrzymywania równoważnika, cofnął uprawnienie przyznane tą decyzją .

Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postepowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), orzekł jak w sentencji.

Źródło: Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl/