Wyrok WSA w Poznaniu z dnia 9 sierpnia 2018 r., sygn. II SA/Po 105/18

Ochrona przyrody; Opłaty administracyjne

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jakub Zieliński (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Danuta Rzyminiak - Owczarczak Asesor WSA Jan Szuma Protokolant st. sekr. sąd. Mariola Kaczmarek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 09 sierpnia 2018 r. sprawy ze skargi Gminy P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] grudnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie opłaty za usunięcie drzew oddala skargę

Uzasadnienie

Decyzją z dnia [...] grudnia 2017 r. znak [...] (doręczoną Gminie P. w dniu 7 grudnia 2017 r.) Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po rozpoznaniu odwołania Gminy P. :

- uchyliło w całości (pkt 1) decyzję Starosty [...] z dnia [...] 2016 r. znak [...];

- orzekło (pkt 2) o pobraniu przez Starostę [...] od Gminy [...], w całości na rzecz budżetu tej Gminy, opłaty w wysokości 215 560,51 zł ustalonej w decyzji Starosty [...] z dnia [...] 2012 r. znak [...] za usunięcie [...] drzew - w związku z niewykonaniem nasadzeń zastępczych na terenie działki o nr. ewid.[...], ark. mapy [...], obręb [...];

- nakazało (pkt 3) Gminie [...] uiszczenie tej opłaty na wskazany w osnowie decyzji numer rachunku bankowego Starostwa Powiatowego w [...].

Powyższe rozstrzygnięcia wydano w następujących okolicznościach.

Ostateczną decyzją z dnia [...] 2012 r. znak [...] Starosta [...] (dalej również: Starosta; organ I instancji) zezwolił Gminie [...] (dalej również: Gmina; skarżąca; strona) na usunięcie [...] drzew rosnących na działkach nr [...] i [...] w obrębie [...] w gminie [...]. W punkcie 5 decyzji Starosta ustalił termin - do końca kwietnia 2013 r. - dokonania nasadzeń rekompensacyjnych w liczbie [...] drzew na terenie działki o [...], obręb [...], ark. [...], stanowiącej własność Gminy [...]. Starosta zobowiązał jednocześnie stronę do pisemnego powiadomienia o dokonaniu nasadzeń zastępczych, z podaniem liczby, gatunków, miejsca i terminu posadzenia - do końca czerwca 2013 r. Ponadto w pkt. 6 decyzji Starosta naliczył opłatę za usunięcie drzew w wysokości 215 560,51 zł, a w pkt. 7 odroczył termin uiszczenia opłaty na okres trzech lat od dnia wydania decyzji.

Gmina dokonała w 2013 r. nasadzeń na działce o nr. ewid. [...][x]. ark. mapy [...], obr. [...], stanowiącej inną działkę niż wskazana w decyzji Starosty z dnia [...] 2012 r. zezwalającej na usunięcie drzew. Wykonawca nasadzeń - spółka T. sp. z o.o. - w piśmie z dnia 29 kwietnia 2013 r. zawiadomił Starostwo Powiatowe w [...] o wykonaniu nasadzeń rekompensacyjnych wynikających z decyzji z dnia [...] 2012 r., wyjaśniając, że zmienione miejsce nasadzeń zostało wskazane przez Urząd Miasta i Gminy [...] (dalej: UMiG [...]). Powyższe okoliczności zostały potwierdzone w skierowanym do Starostwa piśmie UMiG [...] z dnia 10 grudnia 2015 r., a także w wyniku przeprowadzenia przez pracowników Starostwa w dniu 30 sierpnia 2016 r. oględzin na terenie działki nr [...].

Gmina [...] we wniosku z dnia 29 września 2016 r. zwróciła się do Starosty [...] o zmianę pkt. 5 decyzji z dnia [...] 2012 r. poprzez nałożenie na wnioskodawcę obowiązku dokonania nasadzeń rekompensujących na innej, wskazanej we wniosku, działce stanowiącej własność Gminy [...], w miejsce działki opisanej w pkt. 5 przedmiotowej decyzji - dz. nr [...], ark. mapy [...], obręb [...]. W uzasadnieniu wniosku Burmistrz Gminy [...] wyjaśnił, że nasadzeń zastępczych dokonano na innej działce niż wskazana w pkt. 5 decyzji, a to z uwagi na niekorzystne warunki glebowe tej działki.

Starosta [...] decyzją z dnia [...] 2016 r. znak [...] odmówił zmiany pkt. 5 decyzji z dnia [...] 2012 r., stwierdzając, że Gmina dokonała nasadzeń na innej działce niż wskazana w decyzji i nie zwróciła się do Starosty [...] o zmianę decyzji przed upływem terminu na dokonanie nasadzeń zastępczych. Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej: Kolegium; organ II instancji; organ odwoławczy) decyzją z dnia [...] września 2017 r. znak [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

Prawomocnym wyrokiem z dnia 16 maja 2018 r. sygn. akt II SA/Po 1143/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę G. P. na decyzję Kolegium z dnia [...] września 2017 r. wydaną w przedmiocie odmowy zmiany decyzji.

Następnie Starosta [...] decyzją z dnia [...] 2016 r. znak [...], wydaną w związku z niewykonaniem nasadzeń zastępczych na terenie działki o nr. ewid.[...], ark. mapy [...], obręb [...] - na podstawie art. 84 ust. 1, 2 oraz art. 87 ust. 3 w zw. z art. 83 ust. 1 i art. 90 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz.U. z 2015 r., poz. 1651, z późn. zm.) - orzekł o pobraniu od Gminy [...] w całości opłaty w wysokości 215 560,51 zł, ustalonej w decyzji Starosty [...] z dnia [...] 2012 r. znak [...] za usunięcie [...] drzew. W uzasadnianiu decyzji Starosta stwierdził, że kwota wskazana w osnowie decyzji stanowi zgodnie z art. 402 ust. 5 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska w całości dochód budżetu powiatu oraz wskazał numer rachunku bankowego, na który powinna zostać wniesiona ta opłata w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna.

W odwołaniu od decyzji Starosty z dnia [...] 2016 r. Gmina kwestionowała zachodzenie podstaw do pobrania opłaty, argumentując, że terminowe wykonanie nasadzeń zastępczych na terenie innej działki niż wskazana w decyzji z dnia [...] 2012 r. stanowiło wykonanie obowiązków określonych w tej decyzji. Argumentowała, że art. 83 ust. 3 ustawy o ochronie przyrody, w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji z dnia [...] 2012 r., nie zawierał uprawnienia do wskazania przez organ zezwalający na usunięcie drzew miejsca, w którym należy wykonać nasadzenia zastępcze. Ponadto Gmina stwierdziła, że kwota, o której mowa w decyzji z dnia [...] 2016 r., ze względu na brzmienie przepisów przejściowych nie stanowi dochodu budżetu starostwa, lecz dochód budżetu gminy.

Kolegium, motywując swoje rozstrzygnięcie z dnia [...] grudnia 2017 r., wyjaśniło, że decyzja z dnia [...] 2012 r. została wydana w odmiennym stanie prawnym niż aktualnie obowiązujący, gdyż art. 84 ustawy o ochronie przyrody został zmieniony na podstawie art. 29 pkt 8 ustawy z dnia 25 czerwca 2015 r. o zmianie ustawy o samorządzie gminnym oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2015 r., poz. 1045, z późn. zm.) - dalej: ustawa zmieniająca, który to przepis wszedł w życie 28 sierpnia 2015 r. Powołując się na art. 53 ust. 2 ustawy zmieniającej, organ II instancji stwierdził, że z uwagi na datę wszczęcia postępowania (zawiadomienie z dnia 2 sierpnia 2016 r.) w sprawie pobrania lub umorzenia odroczonej opłaty (w sprawie uregulowanej w art. 84 ustawy o ochronie przyrody), co nastąpiło po wejściu w życie art. 29 pkt 6-9 ustawy zmieniającej, do postępowania tego należy stosować art. 84 ustawy o ochronie przyrody w aktualnym brzmieniu.

Wskazując na treść art. 84 ust. 2, 7 i 8 ustawy o ochronie przyrody, organ odwoławczy stwierdził, że organ I instancji był zobowiązany do wydania decyzji o pobraniu opłaty, skoro G. P. nie dokonała nasadzeń zastępczych w miejscu wskazanym przez Starostę w decyzji z dnia [...] 2012 r. Kolegium wyjaśniło, że nie można uznać, iż skarżąca poprzez nasadzenia w innej lokalizacji zrealizowała obowiązek dokonania nasadzeń zastępczych. Zdaniem Kolegium adresat decyzji nie może we własnym zakresie zmieniać sposobu realizacji nałożonego w decyzji obowiązku. Organ II instancji nie podzielił stanowiska Gminy co od tego, że przed 28 sierpnia 2015 r. regulujący kwestię nasadzeń zastępczych przepis art. 83 ust. 3 ustawy o ochronie przyrody w ówczesnym brzmieniu nie określał wprost, że należy wskazać w decyzji zezwalającej na usunięcie drzew miejsce wykonania nasadzeń zastępczych. W tym zakresie organ odwoławczy argumentował, że brak możliwości wskazania miejsca nasadzeń zastępczych w istocie uniemożliwiałby nałożenie tego obowiązku na adresata decyzji. Ponadto podniósł, że decyzja Starosty [...] z dnia [...] 2012 r. jest ostateczna, a skarżąca nie doprowadziła do wyeliminowania jej z obrotu prawnego, tym samym była zobowiązana do realizacji obowiązku wykonania nasadzeń zastępczych w sposób wskazany w decyzji. Organ odwoławczy stwierdził, że ponieważ Gmina tego obowiązku nie zrealizowała zaktualizował się obowiązek Starosty [...] do wydania decyzji o pobraniu opłaty.

Kolegium wyjaśniło również powody, dla których uznało odwołanie za częściowo zasadne. W tym zakresie organ II instancji podniósł, że konstytutywne rozstrzygnięcia decyzji organ zawarł w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. W ocenie Kolegium wskazanie rachunku bankowego, na jaki skarżąca winna dokonać opłaty, jak i stwierdzenie, że wpływy z opłaty, o której pobraniu organ I instancji rozstrzygnął w zaskarżonej decyzji, stanowią w całości dochód budżetu powiatu, są w istocie elementami rozstrzygnięcia decyzji i powinny były się znaleźć w jej osnowie. Kolegium uznało, że Starosta tym samym naruszył art. 107 § 1 pkt 5 Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej: k.p.a.), stąd zaszła konieczność uchylenia decyzji Starosty i orzeczenia w tym zakresie co do istoty sprawy.

Zdaniem organu odwoławczego stanowisko Starosty, że na podstawie art. 402 ust. 5 ustawy Prawo ochrony środowiska wpływy z opłaty, co do której pobrania organ I instancji rozstrzygnął w zaskarżonej decyzji, stanowią w całości dochód budżetu powiatu, istotnie narusza prawo. Wskazując na brzmienie art. 402 ust. 5 Prawa ochrony środowiska obowiązującego w chwili wydania decyzji z dnia [...] 2012 r. przepisu i jego nowelizację na podstawie art. 25 wcześniej już przywołanej ustawy zmieniającej, a także przepis przejściowy - art. 51 pkt 1 ustawy zmieniającej, Kolegium stwierdziło, że do wpływów z opłat naliczonych decyzją z dnia [...] 2012 r. należy stosować art. 402 ust. 5 Prawa ochrony środowiska w brzmieniu sprzed 28 lipca 2015 r. Kolegium w ten sposób uznało, że wpływy z tytułu opłat usunięcie drzew i krzewów w całości stanowią dochód budżetu Gminy [...], a rozstrzygnięcie tej kwestii przez Starostę na podstawie art. 402 ust. 5 Prawa ochrony środowiska w brzmieniu obowiązującym od dnia 28 sierpnia 2015 r. pozbawiało skarżącą Gminę prawa do domagania się od organu, który pobrał opłatę, przekazania tej opłaty na rzecz budżetu gminy. Zdaniem Kolegium przepisy intertemporalne są jednoznaczne i wykluczają stosowanie art. 402 ust. 5 Prawa ochrony środowiska w brzmieniu obowiązującym przed nowelizacją do wpływów z opłat naliczonych przed wejściem w życie art. 29 pkt 8 ustawy zmieniającej, to jest przed 28 sierpnia 2015 r.

Zaskarżając decyzję Kolegium z dnia [...] grudnia 2017 r. w części, tj. w zakresie dotyczącym pkt. 2 i 3 tej decyzji, Gmina P. (reprezentowana przez Burmistrza) zarzuciła tej decyzji naruszenie:

1. art. 77 i art. 80 k.p.a. poprzez dokonanie całkowicie dowolnej oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, polegające na niewyjaśnieniu wszystkich okoliczności faktycznych przedmiotowej sprawy, w tym w szczególności na niewyjaśnieniu w treści uzasadnienia decyzji czym kierował się organ, orzekając o pobraniu od Gminy [...] przez Starostę [...] w całości, na rzecz budżetu Gminy [...], opłaty w wysokości 215 560,51 zł, ustalonej w decyzji Starosty [...] z dnia [...] 2012 r.;

2. art. 7 k.p.a. - ze szczególnym uwzględnieniem tego, że G. P. w złożonym odwołaniu powoływała się na wyjątkowe okoliczności, tj. interes społeczny, jak i ważny interes strony, wskazując, iż kierowała się najlepszą i najpełniejszą kompensacją szkód wyrządzonych środowisku przez wycinkę drzew poprzez wykonanie nasadzeń w sposób umożliwiający faktyczną i pełną realizacją ochrony przyrody;

3. art. 10 k.p.a. poprzez niezapewnienie stronie czynnego udziału strony w postępowaniu.

Nadto Gmina podniosła, że zgodnie z art. 87 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody obowiązek uiszczenia opłat, o których mowa w art. 84 ust. 1 tej ustawy, przedawnia się z upływem 5 lat, licząc od końca roku, w którym upłynął termin uiszczenia opłaty. Dalej argumentowała, że nie ma żadnego znaczenia, czy termin uiszczenia opłaty został odroczony w związku z nasadzeniami kompensacyjnymi, gdyż na gruncie opłat za usuwanie drzew lub krzewów ustawodawca nie przewidział przerwania biegu przedawnienia, w związku z czym termin ten biegnie także w okresie odroczenia terminu płatności. Skarżąca stwierdziła, że skoro Starosta P. w ostatecznej decyzji z dnia [...] 2012 r. zezwolił Gminie [...] na usunięcie [...] drzew rosnących na działkach nr [...] i nr [...] w obrębie W. gm. P. i odroczył termin uiszczenia opłaty w wysokości 215 560,51 zł na okres trzech lat od dnia wydania decyzji, to w związku z powyższym 5-letni okres przedawnienia upłynął z dniem 31 grudnia 2017 r.

Przy tak sformułowanych zarzutach, rozwiniętych w uzasadnieniu skargi, Gmina wniosła o:

- uchylenie decyzji w zaskarżonej części (pkt 2 i 3) i umorzenie postępowania administracyjnego w zakresie pobrania od Gminy [...] opłaty ustalonej w decyzji Starosty [...] z dnia [...] 2012 r.,

- ewentualnie uchylenie zaskarżonej decyzji w kwestionowanej części, jak i poprzedzającej ją decyzji Starosty [...] z dnia [...] 2016 r. i "przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia".

W odpowiedzi na skargę Kolegium, odnosząc się do zarzutów skargi, wniosło o jej oddalenie.

Wyrażone w skardze stanowisko zostało podtrzymane przez Gminę na rozprawie przez tutejszym Sądem.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.

Skarga jest niezasadna.

Przedmiotem skargi jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] grudnia 2017 r. (doręczona Gminie [...] w dniu 7 grudnia 2017 r.), którą w pkt. 1 została uchylona w całości decyzja Starosty [...] z dnia [...] 2016 r. w przedmiocie pobrania opłaty za usunięcie drzew i Kolegium w pkt. 2 orzekło o pobraniu od Gminy przez Starostę, w całości na rzecz budżetu Gminy [...], opłaty w wysokości 215 560,51 zł, ustalonej w decyzji Starosty [...] z dnia [...] 2012 r. znak [...] za usunięcie [...] drzew - w związku z niewykonaniem nasadzeń zastępczych na terenie działki o nr. ewid.[...], ark. mapy [...], obręb [...]. Organ odwoławczy nakazał jednocześnie Gminie [...] uiszczenie tej opłaty na wskazany w osnowie decyzji numer rachunku bankowego Starostwa (pkt 3).

Zaskarżona decyzja Kolegium jest prawidłowa.

Trafnie organ odwoławczy zastosował w sprawie art. 84 ustawy o ochronie przyrody w aktualnym brzmieniu. Decyzja Starosty [...] z dnia [...] 2012 r. w odniesieniu do opłaty za usunięcie wskazanych w tej decyzji drzew została wydana na podstawie art. 84 ust. 1-5a ustawy o ochronie przyrody, który został zmieniony z dniem 28 sierpnia 2015 r., co wynika z art. 29 pkt 8 ustawy z dnia 25 czerwca 2015 r. o zmianie ustawy o samorządzie gminnym oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2015 r., poz. 1045, z późn. zm.). Zgodnie z przepisem przejściowym zawartym w art. 53 ust. 1 [organ odwoławczy błędnie określił, że chodzi o art. 53 ust. 2] ustawy zmieniającej do postępowań w sprawach, o których mowa w art. 83-87 ustawy zmienianej w art. 29, w brzmieniu dotychczasowym, wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie art. 29 pkt 6-9, stosuje się przepisy dotychczasowe.

W niniejszej sprawie z uwagi na datę wszczęcia postępowania administracyjnego w przedmiocie pobrania opłaty za usunięcie drzew (zawiadomienie z dnia 2 sierpnia 2016 r.) należało stosować przepisy w nowym brzmieniu. W przypadku wydania decyzji zezwalającej na usunięcie drzew pod warunkiem ich przesadzenia lub zastąpienia innymi i w związku z tym odroczenia terminu uiszczenia opłaty za ich usunięcie, a następnie stwierdzenia niewykonania tego warunku w wyznaczonym w decyzji terminie, musi być podjęte rozstrzygnięcie o pobraniu opłaty. Chodzi zatem o odrębne postępowanie w przedmiocie pobrania opłaty za usunięcie drzew, której termin uiszczenia został odroczony (por. wyroki NSA z dnia 25 marca 2015 r. sygn. akt II OSK 2024/13 i 17 marca 2016 r. sygn. akt II OSK 1797/14 - i powołane tam orzecznictwo; wyroki dostępne w Internecie pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Zgodnie z art. 84 ustawy o ochronie przyrody w aktualnym brzmieniu (Dz.U. z 2018 r., poz. 142, z późn. zm.): posiadacz nieruchomości ponosi opłaty za usunięcie drzewa lub krzewu (ust. 1); opłaty naliczane są w zezwoleniu na usunięcie drzewa lub krzewu i pobierane przez organ właściwy do wydania tego zezwolenia (ust. 2); w przypadku naliczenia opłaty za usunięcie drzewa lub krzewu oraz uzależnienia wydania zezwolenia na usunięcie drzewa lub krzewu od przesadzenia tego drzewa lub krzewu albo wykonania nasadzeń zastępczych, organ właściwy do wydania zezwolenia odracza termin uiszczenia opłaty za jego usunięcie na okres 3 lat od dnia upływu terminu wskazanego w zezwoleniu na jego przesadzenie lub wykonanie nasadzeń zastępczych (ust. 3). Przy czym przepis art. 84 w ust. 7 stanowi, że w przypadku niewykonania nasadzeń zastępczych, o których mowa w ust. 3, lub części z nich, zgodnie z zezwoleniem na usunięcie drzewa lub krzewu, naliczona opłata jest przeliczana w sposób proporcjonalny do liczby drzew lub powierzchni krzewów, które nie zostały wykonane zgodnie z zezwoleniem.

Konsekwencją odroczenia terminu płatności jest zatem konieczność powrotu do sprawy po upływie terminu odroczenia, a to celem ustalenia, czy nałożony obowiązek został wykonany, a jeśli tak, to czy przesadzone lub nasadzone zastępczo drzewa lub krzewy zachowały żywotność, a jeśli nie, to z jakiej przyczyny. Następuje to jednak w nowym (odrębnym) postępowaniu administracyjnym (por. wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 6 stycznia 2010 r. sygn. akt II SA/Bd 990/09 oraz wyrok WSA w Krakowie z dnia 13 stycznia 2016 r. sygn. akt II SA/Kr 1483/15 - orzeczenia dostępne jw.).

W niniejszej sprawie poza sporem pozostają następujące kwestie:

- decyzja Starosty [...] z dnia [...] 2012 r. znak [...] jest ostateczna i nie została zmieniona ani wyeliminowana z obrotu prawnego;

- w decyzji z dnia [...] 2012 r. zezwalającej Gminie [...] na usunięcie [...] drzew została naliczona na podstawie art. 84 ustawy o ochronie przyrody opłata w wysokości 215 560,51 zł za usunięcie drzew, której termin uiszczenia został odroczony na okres trzech lat od dnia wydania decyzji - z uwagi na nałożenie na Gminę obowiązku wykonania w terminie do końca kwietnia 2013 r. nasadzeń rekompensacyjnych (zastępczych) na terenie działki o nr. ewid.[...], ark. mapy [...], obręb [...];

- Gmina [...] nie wykonała żadnych nasadzeń zastępczych na działce nr [...], ark. mapy [...], obręb [...], wskazanej w decyzji z dnia [...] 2012 r.;

- nasadzenia zostały natomiast wykonane na innej działce niż wskazana w decyzji Starosty; wykonawca nasadzeń (spółka T. sp. z o.o.) w piśmie z dnia 29 kwietnia 2013 r. zawiadomił Starostwo Powiatowe w [...] o wykonaniu nasadzeń kompensacyjnych, wyjaśniając, że zmienione miejsce nasadzeń zostało wskazane przez UMiG [...]; powyższe okoliczności zostały potwierdzone skierowanym do Starostwa Powiatowego piśmie UMiG [...] z dnia 10 grudnia 2015 r.

Podstawową kwestią sporną jest ocena, czy w wyniku wykonania nasadzeń w innym miejscu - na terenie innej działki niż wskazana w decyzji z dnia [...] 2012 r. - można uznać, że Gmina zrealizowała obowiązek w zakresie nasadzeń zastępczych. To zaś ma podstawowe przełożenie na dopuszczalność prowadzenia postępowania administracyjnego w przedmiocie pobrania ustalonej w decyzji z dnia [...] 2012 r. opłaty za usunięcie drzew.

Sąd w tym zakresie w całości podziela stanowisko Kolegium.

W decyzji z dnia [...] 2012 r. określono wyraźnie, w sposób niebudzący wątpliwości, kiedy - termin graniczny: do końca kwietnia 2013 r. - i gdzie Gmina ma dokonać nowych nasadzeń, tj. na działce nr [...] w obrębie [...]. Nasadzeń zastępczych na przedmiotowej działce Gmina nie wykonała, zamiast tego dokonała nasadzeń w innym miejscu, tj. na działce nr [...] [x].

Wobec takiego stanu rzeczy podkreślić należy, że rozwiązania ustawy o ochronie przyrody w odniesieniu do możliwości nałożenia obowiązku wykonania nasadzeń zastępczych przyjmują formę prawną warunku, od spełnienia którego zależy obowiązek uiszczenia opłaty z tytułu usunięcia drzew i krzewów. Zdaniem Sądu organ wydający zezwolenie na usunięcie drzew lub krzewów ma kompetencję do określenia miejsca dokonania nasadzeń zastępczych. Upoważniony był do tego również Starosta na podstawie przepisów obowiązujących w dniu [...] 2012 r. Ponadto warto podkreślić, że w niniejszej sprawie przedmiotowy obowiązek został określony, a strona nie zakwestionowała jego treści w trybie instancyjnym. Z kolei powołana w skardze zmiana przepisów ustawy o ochronie przyrody, dokonana ustawą z dnia 25 czerwca 2015 r., jedynie doprecyzowała elementy decyzji w przedmiocie zezwolenia na usunięcie drzew lub krzewów powiązanego z nałożeniem obowiązku wykonania nasadzeń zastępczych (por. np. K. Gruszecki - komentarz do art.83(d) ustawy o ochronie przyrody [w:] Ustawa o ochronie przyrody. Komentarz, LEX/el. 2017, nr 548922).

Tutejszy Sąd podziela prezentowany w orzecznictwie pogląd dotyczący decyzji wydawanych przed wspomnianą zmianą prawa, tj. przed dniem 28 sierpnia 2015 r., że skoro nasadzenia zastępcze mają na celu możliwie najlepszą kompensatę strat w lokalnych zasobach przyrodniczych, a nie tylko ogólnie w zasobach przyrodniczych jako takich, to organ uprawniony jest do wskazania miejsca wykonania takich nasadzeń (por. wyrok NSA z dnia 31 marca 2017 r. sygn. akt II OSK 1965/15, dostępny jw.).

Ponadto, określenie omawianego obowiązku, w tym lokalizacji nasadzeń zastępczych, w ostatecznej decyzji Starosty [...] z dnia [...] 2012 r. nie pozwalało Gminie na odstąpienie od jego wykonania bez uprzedniego zastosowania trybu zmiany treści tej decyzji (obowiązku) w trybie art. 155 k.p.a. Skarżąca wprawdzie w piśmie z dnia 29 września 2016 r. na podstawie tego przepisu zwróciła się do Starosty [...] o zmianę decyzji w części dotyczącej działki ewidencyjnej, na której winien być wykonany obowiązek wykonania nasadzeń zastępczych, jednak pozytywnej decyzji w tym przedmiocie nie uzyskała, gdyż Starosta decyzją z dnia [...] 2016 r. odmówił zmiany pkt. 5 decyzji z dnia [...] 2012 r. Stanowisko to podtrzymało Kolegium w decyzji z dnia [...] września 2017 r., co zostało zaaprobowane przez tutejszy Sąd w prawomocnym wyroku z dnia 16 maja 2018 r. sygn. akt II SA/Po 1143/17.

Skoro zatem treść obowiązku została określona w ostatecznej decyzji Starosty z dnia [...] 2012 r. o zezwoleniu na usunięcie drzew, a przepisy prawa nie dają podstaw do zmiany treści tego obowiązku w trybie art. 84 ust. 7 ustawy o ochronie przyrody (por. wyrok NSA z dnia 24 września 2015 r. sygn. akt II OSK 169/14, dostępny jw.), to Gmina nie mogła skutecznie podnosić w niniejszym postępowaniu kwestii związanych ze zmianą lokalizacji wykonania nasadzeń i przyczyn podjęcia takich działań.

Wobec powyższego wykonanie nasadzeń na działce nr [...], a zatem w innym miejscu niż wskazane w decyzji Starosty z dnia [...] 2012 r., nie jest prawidłowym wykonaniem obowiązku wynikającego z tej decyzji, w swych skutkach równoznacznym z niewykonaniem obowiązku realizacji nasadzeń kompensacyjnych. Stąd też nie może być podstawą do umorzenia należności na podstawie art. 84 ust. 4 tej ustawy. Kwestia przyczyn, dla których wykonanie nasadzeń zastępczych w miejscu uzgodnionym z organem nie zostało zrealizowane nie ma żadnego znaczenia w świetle art. 84 ustawy o ochronie przyrody. Podkreślić należy, że jedynie w przypadku gdyby nasadzenia kompensacyjne zostały zrealizowane, tj. wykonane w miejscu wynikającym z decyzji o zezwoleniu na usunięcie drzew, a mimo to rośliny nie zachowały żywotności - znaczenie miałyby przyczyny tego stanu rzeczy. Wówczas organ byłby zobowiązany zbadać, czy niezachowanie żywotności nowo posadzonych lub przesadzonych roślin nastąpiło z przyczyn zależnych lub niezależnych od podmiotu zobowiązanego do wykonania nasadzeń (art. 84 ust. 4 i 5 ustawy o ochronie przyrody).

Podejmując czynności faktyczne sprzeczne z treścią ostatecznej decyzji administracyjnej, Gmina dokonała samowolnej modyfikacji jej treści, do której nie była uprawniona. Nie można bowiem uznać działania strony polegającego na dokonaniu nasadzeń w innym miejscu niż wskazane w zezwoleniu za wypełnienie warunku określonego w decyzji z dnia [...] 2012 r. W realiach niniejszej sprawy obowiązek nasadzeń nie został skutecznie wykonany. Ponadto trzeba mieć na względzie, że zaskarżona decyzja nie ma charakteru uznaniowego, lecz jest typową decyzją związaną, gdyż organ po stwierdzeniu zaistnienia określonych przez prawo przewidzianych przesłanek, ma obowiązek wydać decyzję o określonej treści (por. wyrok NSA z dnia 31 marca 2017 r. sygn. akt II OSK 1965/15, dostępny jw.).

Organ odwoławczy, stosując art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., zasadnie uchylił zaskarżoną decyzję i orzekł co do istoty sprawy, wskazując beneficjenta przedmiotowej opłaty oraz sposób jej uiszczenia (określił obowiązek uiszczenia opłaty na konkretny rachunek bankowy Starostwa). Starosta [...] zaniechał wskazania w osnowie decyzji z dnia [...] 2016 r. podmiotu, którego dochodem będzie przedmiotowa opłata, a przy tym w uzasadnieniu decyzji błędnie stwierdził, że przedmiotowa opłata stanowi na podstawie art. 402 ust. 5 ustawy z dnia 27 kwietnia 2011 r. Prawo ochrony środowiska w całości dochód budżetu powiatu.

Wpływy z tytułu opłat za usunięcie drzew lub krzewów stanowiły zgodnie z art. 402 ust. 5 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2013 r., poz. 1232, z późn. zm.), w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji, w całości przychód budżetu gminy, z której terenu usunięto drzewo lub krzewy. Przychód ten stanowił przypadającą jednostce samorządu terytorialnego należność publicznoprawną, o jakiej mowa w art. 60 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (por. wyroki NSA z dnia 11 maja 2011 r. sygn. akt II GSK 541/10 i 28 września 2012 r. sygn. akt II GSK 1277/11 - dostępne jw.). Przepis art. 402 ust. 5 Prawa ochrony środowiska uległ zmianie z dniem 28 sierpnia 2015 r. (patrz: art. 25 ustawy zmieniającej) i wpływy z tytułu opłat za usunięcie drzewa lub krzewu oraz kar, o których mowa w art. 88 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody, stanowią w całości dochód budżetu gminy, ale z wyjątkiem m.in. wpływów z tytułu opłat i kar nakładanych przez starostę, które stanowią w całości dochód budżetu powiatu. Przepis art. 402 ust. 5 Prawa ochrony środowiska w nowym brzmieniu nie ma jednak zastosowania w niniejszej sprawie, gdyż zgodnie z przepisem przejściowym, tj. art. 51 pkt 1 ustawy zmieniającej, do wpływów z tytułu opłat naliczonych za usunięcie drzewa lub krzewu przed dniem wejścia w życie art. 29 pkt 8 tej ustawy stosuje się art. 402 ust. 5 Prawa ochrony środowiska w brzmieniu dotychczasowym.

W świetle wszystkiego, co zostało powyżej przedstawione, nieusprawiedliwione okazały się zarzuty skargi dotyczące naruszenia przepisów postępowania.

Wszelkie doniosłe prawnie okoliczności sprawy zostały przez Kolegium ustalone i rozważone. Sąd uznał za niezasadne w szczególności zarzuty naruszenia art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. W ocenie Sądu stan faktyczny sprawy został wyjaśniony przez organy w sposób wyczerpujący. Ponadto, wbrew twierdzeniem skarżącej, w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wskazano okoliczności, z powodu których nie uwzględniono argumentacji Gminy i orzeczono o pobraniu opłaty za usunięcie drzew.

Ponadto Sąd nie dopatrzył się w sprawie naruszenia zasady czynnego udziału strony w postępowaniu, które dyskwalifikowałoby zaskarżoną decyzję. Wprawdzie Starosta bezpośrednio przed wydaniem decyzji nie zawiadomił Gminy na podstawie art. 10 § 1 k.p.a. o prawie do wypowiedzenia się co do zebranych materiałów i dowodów, jednakże wszelkie uchybienia w tym zakresie Gmina mogła sygnalizować w toku postępowania odwoławczego. W tej fazie postępowania Gmina została zawiadomiona przez Kolegium o przedłużeniu terminu jego zakończenia oraz o przysługującym jej prawie do przeglądania akt oraz składania na piśmie wniosków i uwag, ze wskazaniem stosownego miejsca i godzin urzędowania (postanowienie z dnia [...] stycznia 2016 r. wydane w trybie art. 36 § 1 k.p.a.), zatem pomimo formalnego braku zawiadomienia w trybie art. 10 k.p.a. przed samym wydaniem decyzji w drugiej instancji Gmina mogła odpowiednio wcześnie zapoznać się z całością zgormadzonych materiałów i przedstawić wnioski końcowe przed wydaniem decyzji w instancji odwoławczej. W skardze zaś zabrakło chociażby wyjaśnienia, jakich konkretnie dowodów i innych materiałów istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy nie zgromadzono właśnie na skutek uchybienia obowiązkom, o których mowa w art. 10 § 1 k.p.a.

Całkowicie chybiony okazał się także zarzut dotyczący przedawnienia obowiązku uiszczenia opłaty naliczonej w decyzji z dnia [...] 2012 r.

Zgodnie z art. 87 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody obowiązek uiszczenia opłat, o których mowa w art. 84 ust. 1, przedawnia się z upływem 5 lat, licząc od końca roku, w którym upłynął termin uiszczenia opłaty. Uiszczenie opłaty następuje w terminie 14 dni od dnia, w którym zezwolenie na usunięcie drzewa lub krzewu albo decyzje, o których mowa w art. 84 ust. 5 i 7, stały się ostateczne (art. 87 ust. 3).

Należy przy tym zgodzić się ze skarżącą co do tego, że na gruncie opłat za usuwanie drzew lub krzewów ustawodawca nie przewidział przerwania biegu przedawnienia w sytuacji, gdy termin uiszczenia opłaty został odroczony w związku z nasadzeniami kompensacyjnymi. Do takiego wniosku prowadzi wykładnia systemowa i analiza treści art. 87 ustawy o ochronie przyrody oraz art. 273 ust. 3, art. 281 ust. 1 i art. 321 Prawa ochrony środowiska (por. K. Gruszecki, op. cit., komentarz do art. 87). Przedmiotowa kwestia jest jednak pozbawiona doniosłości prawnej w niniejszej sprawie i nie ma potrzeby jej bliżej omawiać.

Z uwagi na datę wydania decyzji zezwalającej na usunięcie drzew i naliczającej opłatę z tego tytułu - [...] 2012 r. - termin przedawnienia obowiązku uiszczenia opłaty w tej sprawie upływał z dniem 31 grudnia 2017 r. (końcowy dzień ostatniego roku liczonego zgodnie z art. 87 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody), jak na to wskazała sama Gmina w skardze. Ostateczna decyzja Kolegium w sprawie pobrania przedmiotowej opłaty została wydana w dniu [...] grudnia 2017 r., a doręczona stronie w dniu 7 grudnia 2017 r.

W tak kształtującym się bezspornym stanie faktycznym sprawy należało uznać, że w dacie rozstrzygania przedmiotowej sprawy przez organ odwoławczy nie było żadnych podstaw do uwzględnienia terminu przedawnienia, o którym mowa w art. 87 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody. Stąd też niezasadne było żądanie uchylenia zaskarżonej decyzji i umorzenia postępowania z tej przyczyny. Z uwagi na granice niniejszej sprawy Sąd nie był też zobowiązany do rozpatrywania zagadnień egzekucyjnych dotyczących przedmiotowej opłaty.

W tym stanie rzeczy Sąd, działając na podstawie art. 134 § 1 i art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302, z późn. zm.), oddalił skargę.

Źródło: Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl/