Wyrok WSA w Poznaniu z dnia 4 marca 2022 r., sygn. III SA/Po 1703/21

Ruch drogowy

Dnia 4 marca 2022 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Grzymisławska-Cybulska Sędzia WSA Tomasz Grossmann (spr.) Asesor sądowy WSA Sebastian Michalski po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 4 marca 2022 roku sprawy ze skargi M. K. na akt Starosty z dnia [...] grudnia 2020 r. nr ewid. [...] w przedmiocie zatwierdzenia zmiany projektu stałej organizacji ruchu na drodze powiatowej 1. orzeka o niezgodności zaskarżonego aktu z prawem; 2. w pozostałej części skargę oddala; 3. zasądza od Starosty na rzecz skarżącej M. K. kwotę [...]zł (słownie: [...] złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Uzasadnienie

W dniu [...] grudnia 2020 r. Starosta zatwierdził projekt zmiany stałej organizacji ruchu w zakresie "Poprawy bezpieczeństwa ruchu drogowego polegającej na wprowadzeniu progów wyspowych przy dwóch przejściach dla pieszych w pasie drogi powiatowej nr [...] - w m. [...]". Przedmiotowe progi zostały zamontowane przez Zarząd Powiatu [...] w styczniu 2021 r.

Pismem z [...] kwietnia 2021 r. M. K. wniosła skargę na decyzję o zatwierdzeniu stałej organizacji ruchu w zakresie montażu progów wyspowych zlokalizowanych przy przejściu dla pieszych w pobliżu należącej do niej nieruchomości. W konsekwencji skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonego aktu w całości i nakazanie przywrócenia stanu poprzedniego oraz zasądzenie na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę Starosta wniósł o jej oddalenie, wyjaśniając, że zamontowanie progów wyspowych nie narusza wskazanych przepisów prawa materialnego. Progi wyspowe traktowane są wyjątkowo z uwagi na znaczący wpływ na ograniczenie prędkości pojazdów oraz na poprawę bezpieczeństwa na drodze. Organ wskazał, że progi zamontowano na wniosek Komendy Powiatowej Policji w [...] Wydziału Ruchu Drogowego ze względu na odnotowywane częste przekroczenia prędkości oraz otrzymywane zgłoszenia od mieszkańców o nagminnym przekraczaniu prędkości w terenie zabudowanym, co również zostało potwierdzone licznymi zgłoszeniami na krajowej mapie zagrożeń. Lokalizacja progu wyspowego została wskazana i uzgodniona przez Komendę Powiatową Policji na przejściu dla pieszych, co dodatkowo poprawia bezpieczeństwo dzieci poruszających się do szkoły w Pięczkowie i kościoła znajdującego się przy przejściu, wpływając na znaczące obniżenie prędkości pojazdów oraz poprawę bezpieczeństwa na tym odcinku drogi.

W piśmie procesowym z [...] czerwca 2021 r. M. K. sprecyzowała, że przedmiotem skargi jest czynność Starosty, tj. zatwierdzenie organizacji ruchu z [...] grudnia 2020 r. nr [...] W kolejnym piśmie procesowym z tej samej daty skarżąca odniosła się do twierdzeń zawartych w odpowiedzi na skargę.

Pismem procesowym z [...] lipca 2021 r. Starosta podtrzymał swoje wcześniejsze stanowisko, modyfikując jednocześnie wniosek zawarty w odpowiedzi na skargę i wnosząc o odrzucenie skargi, ewentualnie o jej oddalenie w całości. Organ wniósł o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z pisma [...] Zastępcy Komendanta Powiatowego Policji w [...] z [...] czerwca 2021 r. na okoliczność konieczności umieszczenia progów zwalniających, z uwagi na niewystarczającą skuteczność innych metod ograniczenia prędkości. Organ podkreślił, że próby ograniczenia prędkości w postaci oznakowania pionowego i poziomego nie przyniosły zamierzonego efektu, wobec czego powstała konieczność zastosowania progów zwalniających. Zdaniem organu, skarżąca nie ma interesu prawnego do kwestionowania aktu o zatwierdzeniu projektu stałej organizacji ruchu na drodze powiatowej.

W piśmie procesowym z [...] lipca 2021 r. M. K. odniosła się do zarzutu o braku naruszenia jej interesu prawnego zaskarżonym aktem. Stwierdziła, że akt organu zatwierdzający zmianę organizacji ruchu narusza jej prawa, w szczególności zakłóca prawo do spokojnego i bezpiecznego korzystania z domu stanowiącego jej własność, a ponadto narusza jej dobra osobiste, takie jak zdrowie i prawo do niezakłóconego odpoczynku oraz straty materialne (art. 23, art. 24 i art. 140 Kodeksu cywilnego).

Postanowieniem z [...] lipca 2021 r. sygn. akt III SA/Po 895/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu odrzucił skargę M. K., argumentując w uzasadnieniu, że skarżąca nie wykazała, iż zaskarżony akt Starosty narusza jej prawem chroniony interes prawny lub uprawnienie w sprawie z zakresu administracji publicznej, bowiem nie wykazano, aby zatwierdzona zmiana organizacji ruchu wpłynęła na obowiązki lub uprawnienia o charakterze administracyjnym, jakie skarżąca posiadała przed jego wydaniem.

Na skutek skargi kasacyjnej wniesionej przez skarżącą, Naczelny Sąd Administracyjny - postanowieniem z 28 października 2021 r. sygn. akt II GSK 2214/21 - uchylił zaskarżone postanowienie WSA, stwierdzając w uzasadnieniu, że wprowadzenie nowej organizacji ruchu może wywierać wpływ na prawa właścicielskie skarżącej, np. w zakresie wykorzystywania przez nią nieruchomości w sposób niezakłócony. Tym samym można mówić o naruszeniu interesu prawnego skarżącej w rozumieniu art. 87 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (dalej w skrócie "u.s.p."). Jednocześnie NSA stwierdził, że pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej, z uwagi na konieczność zbadania legitymacji czynnej do wywiedzenia przedmiotowej skargi, okazały się przedwczesne i nie podlegały ocenie. Zagadnienia te (ujęte w zarzutach nieocenionych przez sąd kasacyjny na obecnym etapie postępowania) mogą być przedmiotem badania Sądu I instancji podczas merytorycznego rozpoznania skargi. W konkluzji NSA podkreślił, że uchylenie zaskarżonego postanowienia ma tylko ten skutek, iż przesądza o spełnieniu w rozpoznawanej sprawie przesłanki przewidzianej w art. 87 ust. 1 u.s.p. Skarga skarżącej kasacyjnie wywiedziona do sądu administracyjnego winna być zatem rozpoznana merytorycznie. Otwartym jednak pozostaje, czy wprowadzone zmiany w organizacji ruchu były zasadne w świetle prawa.

W uzupełnieniu stanowiska skarżącej jej pełnomocniczka, r.pr. R. K.-K., w piśmie procesowym z [...] stycznia 2022 r. wniosła o:

1. stwierdzenie nieważności zaskarżonego aktu Starosty ze względu na naruszenie przez ten akt następujących przepisów prawa i wynikających z nich praw skarżącej:

a. pkt 8 zd. drugie załącznika nr [...] do rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia [...] lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków technicznych dla znaków i sygnałów drogowych oraz urządzeń bezpieczeństwa ruchu drogowego i warunków ich umieszczania na drogach (dalej jako "rozporządzenie MI") nakazującego stosowanie progów dopiero wtedy, gdy inne metody ograniczenia prędkości są niewystarczające lub okazały się nieskuteczne,

b. pkt 8.1. załącznika nr [...] do rozporządzenia MI w części zabraniającej umieszczania progów zwalniających w odległości mniejszej niż: 25 metrów od innej konstrukcji nośnej, 10 metrów od przejścia dla pieszych, 40 m od skrzyżowania oraz 10 metrów od konstrukcji inżynieryjnych,

c. art. 23 (dobra osobiste), art. 140 (prawo własności) ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny ("k.c.") oraz art. 47 (prawo do ochrony życia prywatnego i rodzinnego), art. 50 (prawo do nienaruszalności mieszkania), art. 64 (prawo własności), art. 68 ust. 1 (prawo do ochrony zdrowia) Konstytucji RP,

2. na podstawie art. 88 ust. 2 u.s.p. - nakazanie organowi nadzoru, tj. Wojewodzie [...], usunięcia progów wyspowych zamontowanych przed posesją skarżącej ([...]) na drodze powiatowej nr [...] w m. [...] na koszt i ryzyko Powiatu [...],

3. przeprowadzenie dowodu z pisma Skarżącej z [...] września 2021 r. i pisma Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego ("PINB") z [...] września 2021 r. dla wykazania faktu zgłoszenia przez skarżącą pogorszenia się stanu jej budynku mieszkalnego w wyniku zamontowania progów wyspowych przed tym budynkiem na drodze powiatowej [...] i wnioskowania przez skarżącą o ocenę oddziaływania użytkowania progów na jej budynek,

4. zobowiązanie Zarządu Powiatu [...] do przedłożenia Sądowi akt sprawy toczącej się na skutek wniosku skarżącej przekazanego przez PINB pismem z [...] września 2021 r. - dla wykazania faktu, jakie Zarząd Powiatu [...] podjął czynności na skutek pisma Skarżącej z [...] września 2021 r. oraz czy i jakie poczynił ustalenia w związku z tym pismem,

5. przeprowadzenie dowodu z 6 zdjęć miejsca zamontowania progów i ich lokalizacji względem budynku mieszkalnego skarżącej, przejścia dla pieszych, skrzyżowania oraz urządzenia inżynieryjnego (przepompowni) - dla wykazania faktu, że lokalizacja progów narusza wskazane w pkt 1 przepisy oraz prawa skarżącej,

6. zasądzenie na rzecz skarżącej od organu zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych wraz z kosztami zastępstwa procesowego, w tym kosztów postępowania przed NSA w sprawie II GSK 2214/21.

W uzasadnieniu tego pisma procesowego jego autorka umotywowała przedstawione zarzuty i wnioski procesowe.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Na wstępie należy zaznaczyć, że niniejsza sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329, w skrócie "p.p.s.a.") - zob. k. 49 akt sądowych.

Przystępując do rozpoznania sprawy w tym trybie, Sąd miał na uwadze, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi - ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi - przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje w szczególności orzekanie w sprawach skarg na akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż akty prawa miejscowego, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej.

Takim właśnie aktem jest zaskarżone zatwierdzenie projektu zmiany stałej organizacji ruchu w zakresie "Poprawy bezpieczeństwa ruchu drogowego polegającej na wprowadzeniu progów wyspowych przy dwóch przejściach dla pieszych w pasie drogi powiatowej nr [...] - w m. [...]", dokonane przez Starostę w dniu [...] grudnia 2020 r. (nr ewid. [...]).

Albowiem w uchwale składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 czerwca 2014 r. sygn. akt I OPS 14/13 (ONSAiWSA 2015, nr 1, poz. 2) zostało przesądzone, że: "Zatwierdzenie organizacji ruchu przez organ jednostki samorządu terytorialnego wskazany w art. 10 ust. 4, 5, 6 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2012 r. poz. 1137 ze zm.), na podstawie § 3 ust. 1 pkt 3, § 6 ust. 1 i § 8 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 września 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz wykonywania nadzoru nad tym zarządzaniem (Dz. U. Nr 177, poz. 1729), jest aktem, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.)". W uzasadnieniu uchwały wyjaśniono, że prawo do zaskarżenia zatwierdzenia organizacji ruchu drogowego wynika m.in. z przepisu art. 87 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (obecnie: Dz. U. z 2022 r. poz. 528; w skrócie "u.s.p.") - który stanowi, że: "Każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą podjętą przez organ powiatu w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego" - przy czym przyjmuje się, że przepis ten upoważnia do zaskarżenia również zarządzeń starosty.

Jak z cytowanego art. 87 ust. 1 u.s.p. wynika, dla skutecznego zaskarżenia aktu organu powiatu na podstawie tego przepisu niezbędne jest wykazanie przez stronę skarżącą, że jej interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone postanowieniami tego aktu.

W niniejszej sprawie spełnienie tej przesłanki zostało wiążąco (art. 153 p.p.s.a.) przesądzone w zapadłym w tej sprawie prawomocnym postanowieniu Naczelnego Sądu Administracyjnego z 28 października 2021 r. sygn. akt II GSK 2214/21, w którym stwierdzono, że wprowadzenie nowej organizacji ruchu może wywierać wpływ na prawa właścicielskie skarżącej, np. w zakresie wykorzystywania przez nią nieruchomości w sposób niezakłócony - a tym samym można mówić o naruszeniu interesu prawnego skarżącej w rozumieniu art. 87 ust. 1 u.s.p. - oraz że w związku z tym skarga M. K. wywiedziona do sądu administracyjnego powinna być rozpoznana merytorycznie. NSA przy tym zaznaczył, że pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej wniesionej przez skarżącą - które z uwagi na konieczność zbadania legitymacji czynnej do wywiedzenia przedmiotowej skargi, okazały się przedwczesne i nie podlegały ocenie - mogą być przedmiotem badania Sądu I instancji podczas merytorycznego rozpoznania skargi.

Przechodząc zatem do meritum skargi M. K., należy na wstępie zaznaczyć, że w niniejszym postępowaniu sądowoadministracyjnym zaskarżony akt zatwierdzenia organizacji ruchu nie może podlegać kontroli przez pryzmat takich wzorców normatywnych i dóbr, jak wskazywane przez skarżącą: art. 23 (dobra osobiste) i art. 140 (prawo własności) ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny (Dz. U. z 2020 r. poz. 1740; w skrócie "k.c.") oraz art. 47 (prawo do ochrony życia prywatnego i rodzinnego), art. 50 (prawo do nienaruszalności mieszkania), art. 64 (prawo własności) i art. 68 ust. 1 (prawo do ochrony zdrowia) Konstytucji RP (lit. d petitum skargi kasacyjnej; pkt 1 lit. c petitum pisma procesowego skarżącej z [...]2022 r.). Ewentualne spory powstające na ich tle mają bowiem charakter cywilnoprawny - są sprawami cywilnymi w rozumieniu z dnia 17 listopada 1964 r. - Kodeks postępowania cywilnego (obecnie: Dz. U. z 2021 r. poz. 1805, z późn. zm.; w skrócie "k.p.c."). Do rozstrzygania takich sporów (spraw) powołane są sądy powszechne. Zgodnie zaś z powszechnie przyjmowanym w orzecznictwie sądowoadministracyjnym poglądem, który Sąd w niniejszym składzie w pełni podziela, organy administracji publicznej - a co za tym idzie: także sądy administracyjne kontrolujące ich działanie - nie mają kompetencji do samodzielnego rozstrzygania sporów (spraw) o charakterze cywilnym, zastrzeżonych do właściwości sądów powszechnych (por. m.in. wyroki NSA: z 10.05.2006 r., I OSK 755/05; z 16.03.2011 r., II FSK 1981/09; z 16.03.2011 r., II FSK 1995/09; z 16.03.2011 r., II FSK 1996/09; z 01.08.2013 r., I FSK 864/13; z 09.12.2014 r., II OSK 1226/13; z 25.04.2017 r., I OSK 1909/15; z 13.12.2017 r., I OSK 389/16; dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, [...]; dalej w skrócie "CBOSA"). O ile zatem ewentualna możliwość naruszenia powyższych dóbr (zwłaszcza właścicielskich, np. przez szkodliwe immisje) podlegała uwzględnieniu przy analizie, czy poprzez wydanie zaskarżonego aktu mogło dojść do naruszenia szeroko rozumianego interesu prawnego skarżącej (art. 87 ust. 1 u.s.p.) - czego dowodzi treść zapadłego w tej sprawie postanowienia NSA o sygn. akt II GSK 2214/21 - o tyle wskazane kwestie nie podlegają już badaniu w trakcie kontroli legalności zaskarżonego aktu, tj. przy ocenie, czy akt ten nie narusza obiektywnego porządku prawnego. W tym przypadku punktem odniesienia (wzorcem normatywnym) są bowiem przepisy prawne normujące organizację ruchu drogowego oraz jej zatwierdzanie.

W związku z tym nie mogły zostać uwzględnione także wnioski dowodowe zawarte w pkt 3 i 4 pisma skarżącej z [...]2022 r. - jako nie dotyczące okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy.

Wracając do kwestii regulacji organizacji ruchu drogowego i jej zatwierdzania, należy zauważyć, że podstawowe znaczenie w tej materii ma ustawa z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym (ówcześnie: Dz. U. z 2020 r. poz. 110, z późn. zm.; w skrócie "p.r.d."), której art. 10 poświęcony został zarządzaniu ruchem na drogach. Z przepisów tych wynika, że ruchem na drogach powiatowych i gminnych zarządza, co do zasady, starosta (art. 10 ust. 5 p.r.d.), natomiast nadzór nad zarządzaniem ruchem na takich drogach sprawuje wojewoda (art. 10 ust. 2 pkt 2 i 3 p.r.d.). W art. 10 ust. 12 p.r.d. ustawodawca zawarł upoważnienie dla ministra właściwego do spraw transportu, by w porozumieniu z ministrem właściwym do spraw wewnętrznych i Ministrem Obrony Narodowej określił, w drodze rozporządzenia, szczegółowe warunki zarządzania ruchem na drogach oraz wykonywania nadzoru nad tym zarządzaniem, uwzględniając w szczególności: 1) konieczność zapewnienia bezpieczeństwa wszystkim uczestnikom ruchu drogowego, 2) potrzebę efektywnego wykorzystania dróg publicznych, 3) potrzeby społeczności lokalnej.

Na tej podstawie zostało wydane rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 23 września 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz wykonywania nadzoru nad tym zarządzaniem (Dz. U. z 2017 r. poz. 784; w skrócie "rozporządzenie z 23.9.2003 r."). W świetle jego przepisów przez "organizację ruchu" należy rozumieć "mające wpływ na ruch drogowy: a) geometrię drogi i zakres dostępu do drogi, b) sposób umieszczania znaków pionowych, poziomych, sygnalizatorów i urządzeń bezpieczeństwa ruchu drogowego, c) zasady i sposób działania sygnalizacji, znaków świetlnych, znaków o zmiennej treści i innych zmiennych elementów" (§ 1 ust. 2 pkt 1). Natomiast pod pojęciem "projektu organizacji ruchu" rozumie się "dokumentację sporządzoną w celu zatwierdzenia stałej, zmiennej albo czasowej organizacji ruchu przez właściwy organ zarządzający ruchem albo właściwy podmiot zarządzający drogą wewnętrzną" (§ 1 ust. 2 pkt 2). Obligatoryjną zawartość tej dokumentacji określa § 5 ust. 1 rozporządzenia z 23.9.2003 r., zgodnie z którym "Projekt organizacji ruchu powinien zawierać:

1) plan orientacyjny w skali od 1:10 000 do 1:25 000 z zaznaczeniem drogi lub dróg, których projekt dotyczy;

2) plan sytuacyjny w skali 1:500 lub 1:1 000 (w uzasadnionych przypadkach organ zarządzający ruchem może dopuścić skalę 1:2 000 lub szkic bez skali) zawierający:

a) lokalizację istniejących, projektowanych oraz usuwanych znaków drogowych, urządzeń sygnalizacyjnych i urządzeń bezpieczeństwa ruchu; dla projektów zmian stałej organizacji ruchu dopuszcza się zaznaczenie lokalizacji tylko znaków i urządzeń dla nowej organizacji ruchu,

b) parametry geometrii drogi;

3) program sygnalizacji i obliczenia przepustowości drogi - w przypadku projektu zawierającego sygnalizację świetlną;

4) zasady dokonywania zmian oraz sposób ich rejestracji - w przypadku projektu zawierającego znaki świetlne lub znaki o zmiennej treści oraz w przypadku projektu dotyczącego zmiennej organizacji ruchu lub zawierającego inne zmienne elementów mające wpływ na ruch drogowy;

5) opis techniczny zawierający charakterystykę drogi i ruchu na drodze, a w przypadku organizacji ruchu związanej z robotami prowadzonymi w pasie drogowym - opis występujących zagrożeń lub utrudnień; przy robotach prowadzonych w dwóch lub więcej etapach opis powinien zawierać zakres planowanych robót dla każdego etapu i stan pasa drogowego po zrealizowaniu etapu robót;

6) przewidywany termin wprowadzenia czasowej organizacji ruchu oraz termin wprowadzenia nowej stałej organizacji ruchu lub przywrócenia poprzedniej stałej organizacji ruchu - w przypadku projektu dotyczącego wykonywania robót na drodze;

7) nazwisko i podpis projektanta."

Z przepisów analizowanego rozporządzenia z 23.9.2003 r. wynika również, że organizację ruchu zatwierdza, na podstawie złożonego projektu organizacji ruchu, organ zarządzający ruchem (§ 6 ust. 1 ab initio). Projekt organizacji ruchu może przedstawić do zatwierdzenia m.in. zarząd drogi (§ 4 ust. 3 pkt 1). Do projektu obejmującego drogę powiatową powinna być dołączona opinia komendanta powiatowego Policji (§ 7 ust. 2 pkt 2). Organ zarządzający ruchem może w uzasadnionych przypadkach zażądać dołączenia do projektu danych o istniejącym lub prognozowanym natężeniu ruchu, z uwzględnieniem struktury kierunkowej na skrzyżowaniach i struktury rodzajowej (§ 7 ust. 4 pkt 1 lit. b). W przepisach omawianego rozporządzenia została przewidziana również możliwość przeprowadzenia przez organ zarządzający ruchem szczegółowego postępowania wyjaśniającego - z udziałem specjalnej komisji, rzeczoznawcy, audytora lub biegłego (§ 8 ust. 1).

W świetle § 8 ust. 2 rozporządzenia z 23.9.2003 r. po rozpatrzeniu złożonego projektu organizacji ruchu organ zarządzający ruchem może, alternatywnie:

1) zatwierdzić organizację ruchu w całości lub w części:

a) bez zmian,

b) po wprowadzeniu zmian lub wpisaniu uwag dotyczących wdrożenia organizacji ruchu;

2) odesłać projekt w celu wprowadzenia poprawek;

3) odrzucić projekt.

Organ zarządzający ruchem odrzuca projekt organizacji ruchu w przypadku stwierdzenia:

1) że projektowana organizacja ruchu zagraża bezpieczeństwu ruchu drogowego;

2) niezgodności projektu z przepisami dotyczącymi warunków umieszczania na drogach znaków i sygnałów drogowych oraz urządzeń bezpieczeństwa ruchu drogowego (§ 8 ust. 5).

Ponadto może odrzucić projekt w przypadku stwierdzenia:

1) niezgodności projektowanej organizacji ruchu z założeniami polityki transportowej lub potrzebami społeczności lokalnej;

2) nieefektywności projektowanej organizacji ruchu (§ 8 ust. 6).

Przywołane w cytowanym wyżej § 8 ust. 5 pkt 2 rozporządzenia z 23.9.2003 r. "przepisy dotyczące warunków umieszczania na drogach znaków i sygnałów drogowych oraz urządzeń bezpieczeństwa ruchu drogowego" zawarte są obecnie przede wszystkim w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków technicznych dla znaków i sygnałów drogowych oraz urządzeń bezpieczeństwa ruchu drogowego i warunków ich umieszczania na drogach (Dz. U. z 2019 r. poz. 2311, z późn. zm.; w skrócie "rozporządzenie z 3.7.2003 r."). Spornym w niniejszej sprawie progom zwalniającym (wyspowym) poświęcone zostały unormowania w pkt 8 ("Urządzenia do ograniczania prędkości pojazdów") załącznika nr [...] ("SZCZEGÓŁOWE WARUNKI TECHNICZNE DLA URZĄDZEŃ BEZPIECZEŃSTWA RUCHU DROGOWEGO I WARUNKI ICH UMIESZCZANIA NA DROGACH") do tego rozporządzenia - ze szczególnym uwzględnieniem pkt 8.1. ("Progi zwalniające").

Zgodnie z zasadą wysłowioną w części wprowadzającej do pkt 8: "Do wymuszenia fizycznego ograniczenia prędkości pojazdów samochodowych stosuje się progi zwalniające U-16 i progi podrzutowe [...] [...] Można je stosować wyłącznie w tych miejscach i na tych odcinkach dróg, na których konieczne jest skuteczne ograniczenie prędkości ruchu pojazdów, jeśli inne metody nie mogą być stosowane lub ich skuteczność jest niewystarczająca". Szczegółowe warunki techniczne dla progów zwalniających oraz warunki ich umieszczania na drogach zostały określone w pkt 8.1., który w szczególności stanowi, że:

"Progi zwalniające są urządzeniami bezpieczeństwa ruchu drogowego wykonanymi w formie wygarbienia.

Progi zwalniające można stosować na obszarze zabudowanym na drogach następujących klas technicznych: lokalna (L), dojazdowa (D), zbiorcza (Z), a także w wyjątkowych przypadkach - główna (G). [...]

Progi zwalniające nie mogą być umieszczane bliżej niż:

- 20 m od końcowego punktu łuku poziomego drogi, gdy wewnętrzny promień łuku jest mniejszy od 50 m, z wyjątkiem dróg, na których prędkość dopuszczalna wynosi nie więcej niż 30 km/h,

- 20 m od punktu początkowego spadku drogi, gdy spadek ten przekracza 10%, z wyjątkiem dróg, na których prędkość dopuszczalna wynosi nie więcej niż 30 km/h,

- 10 m od przejścia dla pieszych (nie dotyczy progów z przejściami dla pieszych),

- 20 m przed i za przejazdem kolejowym oraz 15 m przed i za przejazdem tramwajowym, licząc od skrajnej szyny toru na przejeździe,

- 25 m od najbliższej części wiaduktu lub innej konstrukcji nośnej.

Ponadto nie umieszcza się progów zwalniających na obiektach mostowych i w tunelach, nad konstrukcjami inżynierskimi, takimi jak przepusty, przejścia podziemne, komory instalacji wodociągowych i c.o. itp., oraz w odległości mniejszej niż 10 m od nich, ze względu na niszczący wpływ wstrząsów powodowanych przejeżdżaniem pojazdów samochodowych. [...]"

Lege non distinguente, cytowane postanowienia pkt 8. i 8.1. załącznika nr [...] do rozporządzenia z 3.7.2003 r. stosuje się m.in. do tej kategorii rodzajowej progów zwalniających, jaką tworzą - wydzielone ze względu na ukształtowanie w planie drogi, obok progów listwowych i płytowych - progi wyspowe (wykonane w formie wydzielonej wyspy lub wysp umieszczonych na jezdni).

Przenosząc powyższe uwagi na grunt kontrolowanej sprawy, należy stwierdzić, że zaskarżony akt zatwierdzenia zmiany organizacji ruchu jest w istotnym stopniu wadliwy, jako podjęty co najmniej przedwcześnie - a to z następujących względów.

Po pierwsze, zatwierdzony zaskarżonym aktem projekt zmiany stałej organizacji ruchu pn. "Poprawa bezpieczeństwa ruchu drogowego polegająca na wprowadzeniu progów wyspowych przy dwóch przejściach dla pieszych w pasie drogi powiatowej nr [...] - w m. [...]" (zwany też dalej "Projektem") nie zawiera wszystkich obligatoryjnych elementów wyszczególnionych w § 5 ust. 1 rozporządzenia z [...].9.2003 r. Przede wszystkim, wbrew wymaganiom określonym w pkt 5 ww. paragrafu, brak w Projekcie opisu technicznego, który zawierałby charakterystykę ruchu na drodze. Jest to brak istotny, gdyż to właśnie charakterystyka istniejącego ruchu na danej drodze (w tym struktura rodzajowa pojazdów korzystających z niej) niewątpliwie w znaczącym stopniu determinuje przyjmowane rozwiązania z zakresu organizacji ruchu na tej drodze, w tym stosowane urządzenia do ograniczania prędkości pojazdów, a także stanowi jeden z niezbędnych czynników branych pod uwagę przy ocenie efektywności projektowanej organizacji ruchu, która to ocena powinna być każdorazowo dokonywana przed zatwierdzeniem przedłożonego projektu (argument z § 5 ust. 6 pkt 2 rozporządzenia z [...].9.2003 r.). Poza tym Projekt nie zawiera, wymaganych zgodnie z § 5 ust. 6 pkt 7 rozporządzenia z [...].9.2003 r., oznaczenia nazwiska i podpisu projektanta, będącego autorem tego opracowania - nazwisko i podpis projektanta, w osobie J. B., znalazły się tylko w tabelkach zamieszczonych na dwóch planach sytuacyjnych oznakowania (projekt 14, nr rys. 02 i 03), a na kolejnych dwóch planach sytuacyjnych oznakowania (projekt 12, nr rys. 02 i 03) w tabelkach figuruje tylko nazwisko projektanta (Joanny Bacik) nieopatrzone podpisem, zaś pozostałe karty Projektu nie zawierają ani nazwiska, ani podpisu projektanta. W konsekwencji nie wiadomo, kto jest ich autorem, ani kto jest autorem całości Projektu.

Tym samym doszło do naruszenia przez Starostę § 8 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia z [...].9.2003 r. poprzez jego niezastosowanie pomimo ww. braków Projektu.

Po drugie, zgodnie z przywołaną wyżej zasadą wysłowioną w części wprowadzającej do pkt 8 załącznika nr [...] do rozporządzenia z [...].7.2003 r., progi zwalniające i progi podrzutowe można stosować wyłącznie wówczas, jeśli inne metody nie mogą być stosowane lub ich skuteczność jest niewystarczająca. Oznacza to, że przed zatwierdzeniem projektu organizacji ruchu przewidującego stosowanie takich progów, powinno zostać wykazane, że ich zastosowanie jest rzeczywiście w danej sytuacji niezbędne. Stąd wniosek, że taki projekt powinien zawierać również opis, jakie to inne metody ograniczania prędkości pojazdów były rozważane i z jakich powodów ich zastosowanie uznano w konkretnym przypadku za niemożliwe lub niewystarczające. Wprawdzie taki obowiązek nie wynika expressis verbis z treści § 5 rozporządzenia z [...].9.2003 r. - normującego obligatoryjne elementy projektu organizacji ruchu - ale da się go wyprowadzić z samej zasady kontroli sądowej aktu zatwierdzenia organizacji ruchu. Skoro bowiem jednym z warunków zatwierdzenia przedstawionego projektu organizacji ruchu jest stwierdzenie zgodności tego projektu z przepisami dotyczącymi warunków umieszczania na drogach urządzeń bezpieczeństwa ruchu drogowego (argument a contrario z § 8 ust. 5 pkt 2 rozporządzenia z [...].9.2003 r.), a sam akt zatwierdzenia zwyczajowo nie zawiera uzasadnienia - przybiera bowiem w praktyce postać odpowiedniej klauzuli nanoszonej na egzemplarz projektu w formie odcisku pieczęci z wykropkowanymi polami uzupełnianymi odręcznymi wpisami brakujących, zindywidualizowanych danych - to aby taki akt poddawał się w ogóle sądowej weryfikacji, to spełnienie wszystkich warunków przewidzianych przepisami prawa dla poszczególnych rozwiązań zastosowanych w danym projekcie też w tym projekcie powinno zostać wykazane.

Tymczasem z treści Projektu zatwierdzonego zaskarżonym aktem wcale nie wynika, czy zastosowanie innych metod ograniczania prędkości pojazdów, niż przewidziane w nim progi zwalniające (wyspowe) - a jeśli tak, to konkretnie jakich - było w ogóle rozważane. Z kolei w odpowiedzi na skargę Starosta wskazał tylko na podejmowane wcześniej próby ograniczania prędkości oznakowaniem pionowym i poziomym oraz na wzmożone kontrole Policji - które, zdaniem organu, nie przyniosły wymiernego skutku i nie poprawiły bezpieczeństwa. W związku z tym należy zauważyć, że wzmiankowane kontrole Policji stanowią instrument kontroli ruchu drogowego (zob. Dział V p.r.d.), a nie "inną metodę ograniczania prędkości pojazdów" w rozumieniu pkt 8 załącznika nr [...] do rozporządzenia z [...].7.2003 r. Z kolei oznakowanie pionowe i poziome wprawdzie do takich metod się zalicza, ale z pewnością ich nie wyczerpuje (można tu ograniczyć się do przykładu wysp lokalizowanych w osi drogi, wymuszających odgięcie toru jazdy).

Z tych względów za zasadny należało uznać zarzut skarżącej naruszenia przez Starostę pkt 8 załącznika nr [...] do rozporządzenia z [...].7.2003 r. (pkt 1 lit. a petitum pisma skarżącej z [...].1.2022 r.), które polegało na niewykazaniu, że zastosowanie w analizowanym przypadku innych (mniej restrykcyjnych i uciążliwych), niż progi zwalniające (wyspowe), metod ograniczania prędkości pojazdów nie było możliwe lub byłoby niewystarczająco skuteczne. W konsekwencji doszło też do naruszenia przez organ § 8 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia z [...].9.2003 r. poprzez jego niezastosowanie pomimo ww. braków Projektu.

Po trzecie, jak to już wyżej wskazano, jednym z warunków zatwierdzenia przedstawionego projektu organizacji ruchu jest stwierdzenie zgodności tego projektu z przepisami dotyczącymi warunków umieszczania na drogach urządzeń bezpieczeństwa ruchu drogowego. Tymczasem z treści Projektu nie wynika, czy zostały spełnione wyżej przywołane wymagania dotyczące minimalnych odległości progów zwalniających (wyspowych) od obiektów wyszczególnionych w pkt 8.1. załącznika nr [...] do rozporządzenia z [...].7.2003 r. Przeciwnie, ze znajdujących się w Projekcie planów sytuacyjnych oznakowania (projekt 12, rys. nr [...]) można wręcz wnioskować - a zdjęcia załączone do pisma skarżącej z [...].1.2022 r. wydają się to tylko potwierdzać - że przynajmniej wymagana odległość minimum 10 m od przejścia dla pieszych nie została w tym przypadku zachowana. Zarazem z treści Projektu nie wynika, czy zastosowano w tym przypadku jakieś dopuszczalne odstępstwo od wymagań z ww. pkt 8.1., a jeśli tak, to na jakiej podstawie prawnej. Ponadto ani sam Projekt, ani pozostały materiał dowodowy zebrany w sprawie, w tym wyjaśnienia organu, nie zawierają dostatecznych danych, które pozwalałyby stwierdzić, czy zostały zachowane pozostałe wymagane (minimalne) odległości od obiektów wyszczególnionych w pkt 8.1. załącznika nr [...] do rozporządzenia z [...].7.2003 r., a zwłaszcza: co najmniej 25 m od najbliższej części konstrukcji nośnej, a także nie mniej niż 10 m od konstrukcji inżynierskich, takich jak przepusty, przejścia podziemne, komory instalacji wodociągowych i c.o. itp. W tym kontekście wydaje się znamienne, że pomimo zgłaszanych w tej mierze przez skarżącą konkretnych zarzutów, organ w żadnym ze swych pism procesowych do nich się nie odniósł.

Z tych względów za zasadny należało uznać również zarzut skarżącej dotyczący naruszenia przez Starostę pkt 8.1. załącznika nr [...] do rozporządzenia z [...].7.2003 r. (pkt 1 lit. b petitum pisma skarżącej z [...].1.2022 r.). W konsekwencji doszło też do naruszenia przez organ § 8 ust. 5 pkt 2 rozporządzenia z [...].9.2003 r. poprzez jego niezastosowanie pomimo ww. niezgodności Projektu z przepisami dotyczącymi warunków umieszczania na drogach urządzeń bezpieczeństwa ruchu drogowego.

Wszystko to prowadzi do wniosku, że zaskarżony akt zatwierdzenia organizacji ruchu narusza prawo w stopniu istotnym. Zarazem nie ulega wątpliwości, że od jego dokonania upłynął już ponad rok, co w świetle odpowiednio stosowanego art. 82 ust. 1 u.s.p. wyklucza dopuszczalność stwierdzenia nieważności tego aktu (por. wyrok NSA z 05.02.2020 r., I OSK 1308/19, CBOSA). Tym samym zachodzą przesłanki do zastosowania art. 82 ust. 2 u.s.p. i w konsekwencji orzeczenia o niezgodności zaskarżonego aktu z prawem - co też Sąd w niniejszej sprawie uczynił (pkt 1 sentencji wyroku).

Wypada w tym miejscu wyjaśnić - w nawiązaniu do prima facie rozbieżnej treści art. 147 p.p.s.a., który w razie uwzględnienia skargi na akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a., nakazuje alternatywnie: stwierdzić nieważność zaskarżonego aktu albo jego wydanie z naruszeniem prawa, oraz przepisów art. 82 u.s.p., z których z kolei wynika alternatywa: stwierdzenie nieważności zaskarżonego aktu albo orzeczenie o jego niezgodności z prawem - że Sąd w niniejszym składzie podziela pogląd (wyrażony na gruncie analogicznych do art. 82 u.s.p. unormowań art. 94 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym), zgodnie z którym stwierdzenie, że akt został "wydany z naruszeniem prawa" dotyczy nieistotnych wad prawnych, zaś stwierdzenie "niezgodności z prawem" dotyczy istotnych wad prawnych aktu (zob. wyrok NSA z 14.11.2018 r., II OSK 2733/16, CBOSA; por. też wyrok NSA z 14.04.2011 r., I OSK 12/11, CBOSA).

Natomiast Sąd nie dopatrzył się podstaw do uwzględnienia wniosku skarżącej z pkt 2 petitum jej pisma procesowego z [...].1.2022 r. - o nakazanie organowi nadzoru, tj. Wojewodzie [...], na podstawie art. 88 ust. 2 u.s.p. usunięcia progów wyspowych zamontowanych przed posesją skarżącej [...]) na drodze powiatowej nr [...] w m. [...] na koszt i ryzyko Powiatu [...]. A to już z tego względu - który najwyraźniej uszedł uwagi strony skarżącej - że przywołany przepis nie normuje jednego z dopuszczalnych wniosków (żądań) w sprawie ze skargi na uchwałę (szerzej: akt) podjęte przez organ powiatu w sprawie z zakresu administracji publicznej, o której mowa w art. 87 u.s.p., lecz w odrębnej sprawie wszczynanej ze skargi innego rodzaju: na niewykonanie czynności nakazanych prawem albo podejmowanie czynności prawnych lub faktycznych naruszających prawa osób trzecich (art. 88 ust. 1 u.s.p.). W konsekwencji co do tego żądania Sąd skargę oddalił (pkt 2 sentencji wyroku).

O kosztach postępowania (pkt 3 sentencji wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a., uwzględniając poniesiony przez skarżącą koszt wpisu ([...] zł), należne pełnomocnikowi skarżącego wynagrodzenie ustalone według stawek minimalnych ([...] zł) zgodnie z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c w zw. z § 15 ust. 2 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 265), a także koszt opłaty skarbowej od złożonego do akt pełnomocnictwa ([...] zł) - łącznie [...] zł.

W tym miejscu Sąd wyjaśnia, że brak było podstaw do uwzględnienia wniosku strony skarżącej o zwrot kosztów postępowania przed NSA w sprawie o sygn. akt II GSK 2214/21 (pkt 6 petitum pisma procesowego skarżącej z [...].1.2022 r.), gdyż Sąd I instancji nie jest władny rozstrzygać o kosztach postępowania kasacyjnego. Ubocznie godzi się zauważyć, że pełnomocnik skarżącej nie zawarł w skardze kasacyjnej wymaganego wniosku o zwrot kosztów tego postępowania.

Źródło: Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl/