Wyrok WSA w Kielcach z dnia 22 listopada 2023 r., sygn. II SA/Ke 497/23

Pomoc społeczna

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Kuza, Sędziowie Sędzia WSA Beata Ziomek, Sędzia WSA Krzysztof Armański (spr.), po rozpoznaniu w dniu 22 listopada 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi P. D. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 16 czerwca 2023 r. znak: 010070/680/7081580/2022 w przedmiocie świadczenia wychowawczego uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję organu I instancji.

Uzasadnienie

Decyzją z 16 czerwca 2023 r. nr 010070/680/7081580/2022 Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, po rozpatrzeniu odwołania P. D. od decyzji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z 31 października 2022 r. o odmowie przyznania prawa do świadczenia wychowawczego na dziecko K. D., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W treści decyzji organ powołał art. 4 ust. 2 pkt 1, art. 5 ust. 2a ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (zwanej dalej "ustawą") i wskazał, że każdemu z rozwiedzionych rodziców może być przyznane świadczenie wychowawcze w wysokości połowy kwoty przysługującego świadczenia, w przypadku gdy orzeczeniem sądu została ustalona opieka naprzemienna nad dzieckiem, przy czym opieka ta nie musi być nazwana literalnie w orzeczeniu sądowym. Z orzeczenia powinno wynikać, że opieka ta jest sprawowana przez obydwoje rodziców w porównywalnych i powtarzających się okresach. Jeżeli występuje zbieg prawa rodziców do świadczenia wychowawczego, to świadczenie wypłaca się temu z rodziców, który faktycznie sprawuje opiekę nad dzieckiem. Natomiast, gdy opieka jest sprawowana równocześnie przez oboje z rodziców to świadczenie wypłaca się temu, kto pierwszy złoży wniosek (art. 22 cyt. ustawy).

Organ, uwzględniając treść wyroku Sądu Okręgowego w Kielcach z 9 stycznia 2020 r. w sprawie rozwodowej sygn. akt I C 651/19, w którym władza rodzicielska została powierzona obydwojgu rodzicom, stwierdził że opieka ta nie ma charakteru naprzemiennego. Ponadto ustalono, że świadczenie wychowawcze przyznano matce K. D., ponieważ jako pierwsza zgłosiła wniosek o jego przyznanie tj. 1 lutego 2022 r. Natomiast ojciec P. D. złożył wniosek na to samo dziecko dopiero 8 lipca 2022 r. W rezultacie, w okolicznościach niniejszej sprawy brak jest podstaw do zmiany decyzji o odmowie przyznania P. D. prawa do świadczenia wychowawczego na dziecko K. D..

W skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach skardze P. D. zarzucił ww. decyzji z 16 czerwca 2023 r. naruszenie przepisów:

1. prawa materialnego tj. art. 5 ust 2a ustawy poprzez niewłaściwą interpretację tego przepisu i jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na tym że ZUS odmówił skarżącemu wypłaty świadczenia 500 plus, gdyż zdaniem organu opieka nad dzieckiem nie ma charakteru naprzemiennego, jako że Sąd Okręgowy w Kielcach powierzył opiekę nad dzieckiem obojgu rodzicom, a z wyroku sądowego orzekającego rozwód nie wynika, że opieka ta jest sprawowana przez obydwoje rodziców w porównywalnych i powtarzających się okresach;

2. prawa materialnego tj. art. 22 ustawy poprzez niewłaściwą interpretację tego przepisu i jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na tym że organ doszedł do przekonania, że w stanie faktycznym niniejszej sprawie dochodzi do zbiegu prawa rodziców do świadczenia wychowawczego, w związku z czym zastosowano art. 22 ustawy – zamiast art. 5 ust 2a ustawy;

3. postępowania administracyjnego, mające istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia tj. obrazę art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. poprzez niedopełnienie obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, jak również obowiązku dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu obywateli – poprzez brak ustaleń co do sposobu, w jaki skarżący opiekuje się dzieckiem, wymiaru czasowego sprawowania tej opieki oraz ponoszonych przez skarżącego kosztów utrzymania dziecka;

4. postępowania administracyjnego, mające istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia tj. obrazę art. 7 w związku z art. 77 § 1 w związku z art. 80 K.p.a., polegające na nieuzasadnionym przyjęciu, że matka dziecka spełnia warunki ustawowe do przyznania jej świadczenia 500 plus w pełnej wysokości, podczas gdy matka dziecka sama składała wyjaśnienia, z których wynika iż opieka nad dzieckiem ma charakter naprzemienny;

5. postępowania administracyjnego, mające istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia tj. obrazę art. 8 § 1 i § 2 oraz art. 7b oraz 7 a §1 K.p.a. – poprzez pominięcie przez organ decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach (zwanego dalej "SKO") z 30 marca 2023 r., stwierdzającej nieważność decyzji Prezydenta Miasta Skarżyska-Kamiennej z 14 maja 2020 r. znak: SR/526/SW/000179/05/2020 jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa, w której to decyzji SKO stwierdziło, że w sprawie skarżącego należy zastosować art. 5 ust 2a ustawy z racji sprawowania przez rodziców opieki naprzemiennej nad synami, co w konsekwencji doprowadziło do tego, że ZUS wydał decyzje w identycznym stanie faktycznym i prawnym Skarżącego, ale całkowicie odmienną i sprzeczną z decyzją SKO.

Mając na uwadze powyższe strona wniosła o uchylenie ww. decyzji, zasądzenie od Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych na swoja rzecz kosztów postępowania oraz dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z ww. decyzji SKO z 30 marca 2023 r. na okoliczność, że skarżący oraz matka dziecka sprawują opiekę naprzemienną nad dziećmi, dołączenie do akt niniejszej sprawy dokumentów z akt tej sprawy, oświadczenia z 19 lutego 2021 r. A. D., jak również przeprowadzenie dowodu z ww. dokumentów na okoliczność, że sprawuje wraz z matką dziecka opiekę naprzemienną nad synem.

W uzasadnieniu zakwestionowano stanowisko organu, że opieka sprawowana przez oboje rodziców nie ma charakteru opieki naprzemiennej, szczegółowo opisując zakres wykonywanych względem syna czynności. Skarżący podkreślił, że dzieci mieszkają z nim co drugi tydzień, czyniąc z jego domu swoje centrum życiowe. W tym czasie skarżący utrzymuje dzieci – kupuje im jedzenie, ubrania, potrzebne leki, przybory szkolne, zabawki oraz inne potrzebne im rzeczy. Skarżący organizuje dzieciom czas wolny a także pomaga w nauce w roku szkolnym, wozi dzieci do szkoły i je odbiera, zawozi na zajęcia pozalekcyjne, zabiera dzieci na wycieczki, organizuje im święta i urodziny, zabiera na spotkania ze swoją częścią rodziny, ponosząc w tym okresie całość kosztów ich utrzymania. Zdaniem skarżącego, istnienie opieki naprzemiennej potwierdzały wcześniejsze decyzje orzekających w sprawie organów, jak również oświadczenie A. D. złożone w sprawie SKO.PS-80/6143/3296/2022, w którym matka dzieci wyraźnie wskazuje, że dzieci są wychowywane przez rodziców w sposób naprzemienny. Jeżeli zatem organ miał wątpliwości interpretacyjne co do wyroku orzekającego rozwód, a ponadto oboje rodzice złożyli wniosek o wypłatę świadczenia, to organ był zobowiązany z urzędu zbadać. kto faktycznie sprawuje opiekę nad dzieckiem. Tymczasem nie wiadomo, na jakiej podstawie organ stwierdził, że rodzice równocześnie sprawują opiekę nad dziećmi, skoro nie przeprowadzono w tym zakresie postępowania dowodowego oraz zignorowano ww. decyzję SKO, w której ustalono, że rodzice sprawują opiekę naprzemienną. Wprawdzie zmienił się organ wypłacający świadczenie wychowawcze, ale sytuacja rodziców dziecka nie uległa zmianie.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podnosząc że strona w wyznaczonym terminie nie przedłożyła przekonujących dowodów, że w okresie świadczeniowym rozpoczynającym się od 1 czerwca 2022 r. dziecko pozostaje pod opieką naprzemienną obydwojga rodziców rozwiedzionych tj. opieką sprawowaną w porównywalnych i powtarzających się okresach. Takim dowodem nie może być ww. decyzja SKO z 30 marca 2023 r., skoro dotyczy innego okresu świadczeniowego tj. 1 kwietnia 2020 r. – 31 maja 2021 r.

Rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym nastąpiło na podstawie art. 119 pkt 2 w zw. z art. 120 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm.), zwanej dalej "P.p.s.a.", z uwagi na złożone w tym zakresie zgodne wnioski stron.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 P.p.s.a., wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 P.p.s.a.).

Przeprowadzona kontrola sądowoadministracyjna wykazała, że w rozpoznawanej sprawie doszło do naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ta okoliczność stanowi w ocenie Sądu podstawę do uwzględnienia skargi z przyczyn wskazanych w art. 145 § 1 lit. c P.p.s.a.

Przedmiotem skargi była decyzja utrzymująca odmowę przyznania skarżącemu świadczenia wychowawczego z tytułu sprawowania opieki nad jego synem wydana na podstawie ustawy z 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowaniu dzieci (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 1577 ze zm.), dalej zwanej "ustawą o pomocy". Przepis art. 28 ust. 1 tej ustawy wskazuje, że w przypadku, gdy przepisy tego aktu nie regulują danej kwestii związanej z postępowaniem w sprawach o świadczenie wychowawcze stosuje się wprost przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego.

Warunki nabycia prawa do świadczenia wychowawczego oraz wysokość tego świadczenia określa art. 5 ustawy o pomocy. Zgodnie z ust. 2a tego przepisu, w przypadku gdy dziecko, zgodnie z orzeczeniem sądu, jest pod opieką naprzemienną obydwojga rodziców rozwiedzionych, żyjących w separacji lub żyjących w rozłączeniu sprawowaną w porównywalnych i powtarzających się okresach, kwotę świadczenia wychowawczego ustala się każdemu z rodziców w wysokości połowy kwoty przysługującego za dany miesiąc świadczenia wychowawczego. Ustawa o pomocy nie zawiera definicji opieki naprzemiennej, jednakże w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmowano, że pod tym pojęciem należy rozumieć opiekę wykonywaną na podstawie orzeczenia sądu powszechnego, a ponadto wykonywaną przez oboje rodziców w następujących po sobie porównywalnych okresach zakładającą naprzemienne zamieszkiwanie dzieci bądź dziecka u każdego z rodziców. Podkreślenia przy tym wymaga, że wymóg porównywalnych okresów nie może być utożsamiany z postawieniem warunku równego podziału obowiązku czy czasu wykonywania opieki przez rozwiedzionych małżonków (vide: wyrok tutejszego Sądu z 10 marca 2023 r., sygn. akt II SA/Gl 1826/22, publ. LEX nr 3510932). Dziecko pozostaje pod opieką naprzemienną obojga rodziców nie tylko wówczas, gdy zwrot "opieka naprzemienna" znajduje się wprost w sentencji orzeczenia sądu. Kwestię tę trzeba oceniać z uwzględnieniem cech i celów tej instytucji, przy wykorzystaniu odpowiednich metod wykładni. Dowodem na zaistnienie opieki naprzemiennej może być odpis orzeczenia sądu powszechnego, zaś w sytuacji gdy nie zawiera on stosownego zwrotu, rzeczą organów jest samodzielne ustalenie charakteru zawartych tamże zapisów dla zobrazowania i wyłożenia treści pojęcia "opieka naprzemienna" w konkretnej sprawie (por. wyrok NSA z 3 lutego 2022, sygn. akt I OSK 844/20, publ. LEX nr 3307999 oraz wyrok tutejszego Sądu z 23 lutego 2023 r., sygn. akt II SA/Gl 1410/22, publ. LEX nr 3516083).

Z treści wyroku rozwodowego Sądu Okręgowego w Kielcach z 9.01.2020 r. w sprawie sygn. akt I C 651/19 wynika, że wykonywanie władzy rodzicielskiej nad małoletnimi synami stron tj. K. D. i K. D. Sąd powierzył obojgu rodzicom (pkt II) oraz obciążył kosztami utrzymania i wychowania małoletnich synów oboje rodziców po połowie (pkt III). Jednocześnie nie sporządzono uzasadnienia powyższego wyroku.

Lektura akt wskazuje, że organ I instancji, mimo wezwania do uzupełnienia materiału dowodowego, nie dysponował ww. wyrokiem, albowiem wyrok ten skarżący załączył dopiero do złożonego w dniu 8 listopada 2022 r. odwołania, uzasadniając to opieszałością Sądu. Organ II instancji, odmawiając przyznania skarżącemu świadczenia wychowawczego z tytułu sprawowania opieki nad jego synem uznał, że w świetle wyroku rozwodowego Sądu Okręgowego w Kielcach z 9 stycznia 2020 r. w sprawie sygn. akt I C651/19 opieka nad synem K. D. nie ma charakteru naprzemiennego, a jako pierwsza wniosek o świadczenie wychowawcze złożyła matka dziecka, która spełniła warunki do jego przyznania, co uzasadnia zastosowanie art. 22 ustawy o pomocy, zgodnie z którym: "W przypadku zbiegu prawa rodziców, opiekunów prawnych dziecka lub opiekunów faktycznych dziecka do świadczenia wychowawczego, świadczenie to wypłaca się temu z rodziców, opiekunów prawnych dziecka lub opiekunów faktycznych dziecka, który faktycznie sprawuje opiekę nad dzieckiem. Jeżeli opieka nad dzieckiem sprawowana jest równocześnie przez oboje rodziców, opiekunów prawnych dziecka lub opiekunów faktycznych dziecka, świadczenie wychowawcze wypłaca się temu, kto pierwszy złoży wniosek. W przypadku gdy po złożeniu wniosku o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego przez rodzica, opiekuna prawnego dziecka lub opiekuna faktycznego dziecka drugi rodzic, opiekun prawny dziecka lub opiekun faktyczny dziecka złoży wniosek o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego w związku z opieką nad tym samym dzieckiem, Zakład Ubezpieczeń Społecznych ustala kto sprawuje opiekę i w tym celu może zwrócić się do kierownika ośrodka pomocy społecznej o przeprowadzenie rodzinnego wywiadu środowiskowego, o którym mowa w ustawie z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej, w celu ustalenia osoby sprawującej opiekę nad dzieckiem. Przepisy art. 15 ust. 2 stosuje się."

W niniejszej sprawie dla przyznania skarżącemu świadczenia wychowawczego w aspekcie przesłanek określonych w art. 5 ust. 2a ustawy o pomocy istotne jest ustalenie, czy zgodnie z orzeczeniem sądu sprawowana przez rozwiedzionych rodziców opieka nad małoletnim K. D. ma charakter opieki naprzemiennej.

Organ II instancji, odmawiając skarżącemu prawa do świadczenia wychowawczego w lakonicznym uzasadnieniu uznał, że z uwagi na treść wyroku opieka sprawowana przez oboje rodziców nie ma charakteru opieki naprzemiennej, nie wskazując w oparciu o jakie przesłanki dokonał takiej interpretacji. Zdaniem Sądu, okoliczność, że ww. wyrok nie zawiera stwierdzenia o przyznaniu obojgu rodzicom opieki naprzemiennej nie oznacza, że w istocie takiej opieki rozwiedzeni rodzice faktycznie nie sprawują. W analizowanej sprawie nie da się wykluczyć, że powierzenie wykonywania władzy rodzicielskiej obojgu rodzicom oraz obciążenie ich kosztami utrzymania dzieci (K.) po połowie, sprowadza się do cyklicznego zamieszkiwania dziecka z każdym z rodziców w określonych, porównywalnych okresach, co skarżący podnosi w skardze, opisując szczegółowo zakres podejmowanych przez niego czynności w czasie, gdy zamieszkuje wspólnie z dziećmi. Organ w istocie tej kwestii nie wyjaśnił, a zatem ustalenie, że skarżący nie sprawuje opieki naprzemiennej – uzasadniające odmowę przyznania świadczenia wychowawczego – jest ustaleniem dowolnym, nie znajdującym podstaw w materiale dowodowym.

Zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 7 K.p.a. organ administracji ma obowiązek podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Realizację zasady prawdy obiektywnej zapewniają przede wszystkim gwarancje procesowe zawarte w przepisach regulujących postępowanie dowodowe. Według art. 77 § 1 K.p.a. organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Ocena czy dana okoliczność została udowodniona następuje na podstawie całokształtu materiału dowodowego (art. 80 K.p.a.).

Wskazanym wymogom organ nie sprostał. Nie podejmując wymienionych wyżej czynności organy nie zgromadziły materiału dowodowego w sposób wyczerpujący i nie rozpatrzyły całokształtu materiału dowodowego, który pozwoliłby na dokonanie prawidłowych ustaleń mających istotne znaczenie w sprawie, czym naruszyły art. 7, 8, 77 § 1 i 107 § 3 K.p.a.

Chybiony jest natomiast zarzut zawarty w pkt 5 petitum skargi. Decyzja innego organu, dotycząca innego (wcześniejszego) okresu świadczeniowego nie może mieć istotnego znaczenia w niniejszej sprawie. Nie wpływa bowiem na ocenę, czy dziecko w okresie świadczeniowym rozpoczynającym się od 1 czerwca 2021 r. nadal znajduje się pod opieką naprzemienną rodziców. Z tych względów decyzja SKO w Kielcach z 30.03.2023 r. znak: SKO.PS-80/6143/3296/2022 nie mogła stanowić koniecznego dowodu, stanowiącego przedmiot rozważań organów orzekających w sprawie z wniosku skarżącego z 8 lipca 2022 r.

Nieuwzględnienie powyższego zarzutu nie miało jednak wpływu na sposób rozstrzygnięcia wobec stwierdzonych przez Sąd wad skutkujących uchyleniem zaskarżonej decyzji jak również poprzedzającej ją decyzji organu I instancji.

Rozpoznając sprawę ponownie organ I instancji uwzględni poczynione w uzasadnieniu przez Sąd rozważania. W szczególności ustali, jaki jest charakter opieki na podstawie wyroku rozwodowego Sądu Okręgowego z 9 stycznia 2020 r. sygn. akt I C 651/19 i czy skarżący faktycznie w zakresie wynikającym z orzeczenia Sądu, taką opiekę sprawuje – co w konsekwencji pozwoli ocenić, czy w związku z tym istnieją przesłanki określone w art. 5 ust. 2a ustawy o pomocy, uzasadniające przyznanie skarżącemu świadczenia wychowawczego.

Wymienione wyżej naruszenia prawa procesowego, jako że miały wpływ na wynik sprawy, spowodowały konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji, o czym Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. Ponieważ konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, Sąd uznał za niezbędne dla końcowego jej załatwienia uchylenie także, w oparciu o art. 135 P.p.s.a., decyzji organu pierwszej instancji z 31 października 2022 r.

Źródło: Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl/