Partnerstwo publiczno-prywatne - przygotowanie współpracy

PPP jako instrument realizacji poszczególnych celów polityki publicznej (przedsięwzięć) musi się wpisać w założenia lokalnych planów, w tym najważniejszego z planów finansowych, czyli budżetu.

Zgodnie z art. 7 uppp łączną kwotę, do wysokości której organy administracji rządowej mogą w danym roku zaciągać zobowiązania finansowe z tytułu umów o PPP, określa ustawa budżetowa. Wydaje się, że zapis ten dotyczy odpowiednio uchwał budżetowych JST, które na równi z organami administracji rządowej mogą występować w roli podmiotu publicznego. Każdy właściwy organ uchwalając budżet uwzględnia wydatki na spłatę zobowiązań wynikających z umów o PPP, skutki zaniechania, okresowego wstrzymania lub ograniczenia zakresu przedsięwzięcia realizowanego w ramach tych umów oraz wydatki na odszkodowania dla partnerów prywatnych wynikające z umów o PPP.

Pewnym szczególnym obowiązkiem nałożonym na podmioty publiczne dysponujące środkami pochodzącymi „z budżetu państwa” (jak stanowi art. 12) jest obowiązek uzyskania zgody na choćby częściowe finansowanie przedsięwzięcia z tego budżetu. Niestety, w ustawie nie sprecyzowano, czy chodzi o bezpośrednie finansowanie z budżetu państwa, czy też pośrednie, np. za pośrednictwem budżetów samorządowych. Wydaje się, że obowiązek ten może dotyczyć jedynie bezpośrednich dysponentów poszczególnych części budżetowych. Sytuacja nie jest jednak już tak jasna w przypadku angażowania w przedsięwzięciach typu PPP środków pochodzących z dotacji celowych przyznawanych z budżetu państwa.

Zgodę na „finansowanie z budżetu państwa” wydaje się na wniosek podmiotu publicznego zainteresowanego realizacją zadania publicznego w ramach PPP. Wniosek ten jest rozpatrywany na etapie przeprowadzania omawianych poniżej analiz przedrealizacyjnych, ale jeszcze przed przeprowadzeniem postępowania zmierzającego do wyłonienia partnera prywatnego. Zawiera on określenie podmiotu publicznego i przedsięwzięcia, które ma być realizowane w ramach PPP, przewidywaną wysokość środków z budżetu państwa przeznaczonych na jego realizację oraz podział ryzyk związanych z realizacją.

Minister właściwy ds. finansów publicznych wydaje zgodę albo odmawia jej wydania w terminie 60 dni od dnia otrzymania wniosku. Przy tym ciekawe jest, że te dość ważne dla podmiotów publicznych rozstrzygnięcia nie zapadają w trybie decyzji administracyjnej. Jedyną formą „odwołania” jest możliwość złożenia wniosku po raz kolejny i to dopiero po zmianie wspomnianych parametrów przedsięwzięcia.

Ważnym zastrzeżeniem co do okoliczności, w jakich strona publiczna może wdać się we współpracę z sektorem prywatnym, opartą o PPP, jest warunek określony w art. 3 uppp.

Ponieważ realizacja PPP jest możliwa jedynie w sytuacji, gdy jest to rozwiązanie korzystniejsze niż tradycyjne metody, istotne staje się ustalenie, czy korzyść ta rzeczywiście istnieje.

Zgodnie z art. 11 uppp przed podjęciem decyzji o realizacji określonego przedsięwzięcia w ramach PPP, podmiot publiczny ma obowiązek sporządzenia analizy tego projektu w celu określenia jego efektywności oraz zagrożeń związanych z realizacją w formule PPP.

Analiza w szczególności obejmuje zakres analizy ryzyk związanych z realizacją projektowanego przedsięwzięcia z uwzględnieniem różnych sposobów ich podziału między stronami oraz wpływu, jaki ma on na dług publiczny i deficyt sektora finansów publicznych. Analiza powinna dotyczyć również aspektów ekonomicznych i finansowych projektowanego PPP, w tym porównania kosztów, jakie ze sobą niesie z kosztami jego realizacji w inny sposób. Badany musi być również stan składników majątkowych, jakie miałyby być wykorzystane w ewentualnym PPP.

Źródłem efektywności przedsięwzięć typu PPP, wpływającym na zwiększoną w stosunku do tradycyjnych metod korzyść dla interesu publicznego jest umiejętny podział ryzyk między stronami współpracy, dlatego kluczowe dla omawianej materii jest zagadnienie klasyfikacji tych ryzyk.

Bez znajomości normatywnego katalogu ryzyk usystematyzowanych w rozporządzeniu Ministra Gospodarki z 21 czerwca 2006 r. w sprawie ryzyk związanych z realizacją przedsięwzięć w ramach partnerstwa publiczno-prywatnego, niemożliwe jest poprawne przeprowadzenie analiz przedrealizacyjnych ani właściwa sprawozdawczość w zakresie PPP, nakierowana w naszym systemie głównie na kontrolę wydatków publicznych i ich wpływu na kondycję finansową sektora publicznego.

Rozporządzenie to określa rodzaje ryzyk związanych z realizacją przedsięwzięć w ramach partnerstwa publiczno-prywatnego, ich podział pomiędzy podmiot publiczny i partnera prywatnego oraz ich wpływ, w zależności od podziału, na poziom długu publicznego oraz deficytu sektora finansów publicznych.

Podział ryzyk występujących w trakcie realizacji poszczególnych przedsięwzięć oraz modele ich podziału są osiowym zagadnieniem PPP. Od zasad, na jakich zostanie ono podzielone między stronami partnerstwa, zależy jego efektywność oraz wzajemne relacje odzwierciedlone w zapisach umowy.

W tabeli przedstawiono rodzaje ryzyk związanych z realizacją przedsięwzięć w ramach partnerstwa publiczno-prywatnego określone przez omawiane rozporządzenie.

 

Po przeprowadzeniu analiz, z których wynika, że PPP jest modelem realizacji zamierzonych zadań korzystniejszym niż tradycyjne metody, podmiot publiczny może przystąpić do procedury wyboru partnera prywatnego. Procedura ta powinna być co do zasady negocjacyjna, szczególne znaczenie będzie miało, jak się wydaje, zastosowanie niedawno wprowadzonego do naszego systemu dialogu konkurencyjnego. Warto zasygnalizować, że dzięki korzystnemu wynikowi analiz, decydując się na nawiązanie PPP, strona publiczna posługuje się odpowiednio ustawą z 29 stycznia 2004 r. - Prawo zamówień publicznych (Dz.U. Nr 19 poz. 17 z późn.zm.).

Jednak ze względu na korzyści, jakie dla interesu publicznego niesie PPP, wybierając partnera prywatnego strona publiczna może posługiwać się w ocenie ofert współpracy kryterium najkorzystniejszego bilansu wynagrodzenia i innych kryteriów odnoszących się do przedmiotu przedsięwzięcia, w tym:

• zaproponowanego przez stronę prywatną podziału zadań i ryzyk związanych z przedsięwzięciem pomiędzy stronami oraz

• terminów i wysokości przewidywanych płatności z tytułu zapłaty sumy pieniężnej lub innych świadczeń podmiotu publicznego (jeśli jest to planowane).

Jednak kryterium ceny obowiązuje, jeśli wynagrodzeniem partnera prywatnego jest w całości (na zasadzie wyjątku przewidzianego szczególnym zapisem ustawowym) zapłata sumy pieniężnej.

Regulacja PPP nakłada na podmioty publiczne korzystające z tej formy realizacji swych zadań określone obowiązki informacyjne, uszczegółowione przez rozporządzenie Ministra Gospodarki z 9 czerwca 2006 r. w sprawie szczegółowego zakresu, form i zasad sporządzania informacji dotyczących umów o partnerstwie publiczno-prywatnym. Określiło ono zakres, formy i zasady sporządzania informacji dotyczących umów o PPP, które przekazywane są przez właściwe podmioty publiczne ministrowi właściwemu do spraw gospodarki.

Sprawozdawczość w zakresie PPP, nałożona na jednostki samorządu terytorialnego oraz inne podmioty publiczne, jest wyrazem dążenia do wpisania tego instrumentu w szersze ramy polityki publicznej.

Zgodnie z założeniami rozporządzenia gromadzone informacje pozwolą na monitorowanie rozwoju zjawiska PPP w kraju, umożliwią obliczanie i kontrolowanie wielkości długu i deficytu publicznego oraz pozwolą na dokonywanie analiz PPP, w tym opracowywanie i upowszechnianie przykładowych wzorców umów o PPP, które to zadania należą w szczególności do zadań ministra właściwego do spraw gospodarki.

Podmiot publiczny musi wykonywać swe obowiązki informacyjne w ciągu 14 dni od podpisania umowy o PPP. Przekazuje on, również drogą elektroniczną, ministrowi właściwemu do spraw gospodarki informacje, analogicznie po dokonaniu jakichkolwiek zmian dotyczących danych objętych sprawozdawczością. Na zlecenie ministra podmiot publiczny zobowiązany jest przedstawiać również bardziej szczegółowe wyjaśnienia dotyczące sprawozdawanego projektu.

Zakres informacji dotyczących umów o PPP przygotowywanych przez podmioty publiczne obejmuje m.in. opis celu i przedmiotu przedsięwzięcia oraz czas, na jaki umowa została zawarta (tak jak określono go w trakcie analiz przedrealizacyjnych na podstawie założeń polityki danego podmiotu w zakresie partnerstwa publiczno-prywatnego).

Podmiot publiczny obowiązany jest również m.in. sporządzić informacje dotyczące łącznej kwoty wydatków na wykonanie umowy, w tym łącznej kwoty wydatków z budżetu oraz łącznej kwoty wydatków na wykonanie umowy w poszczególnych latach. Informacje te podawane są w formie tabeli stanowiącej załącznik nr 1 do rozporządzenia, określającej poszczególne lata kalendarzowe i wydatki.

Wśród informacji na temat umowy PPP podmiot publiczny obowiązany jest dostarczyć również dane na temat przyjętego podziału ryzyk związanych z realizacją przedsięwzięcia pomiędzy partnera prywatnego i podmiot publiczny.

Podmiot publiczny, zgodnie z § 2 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia, powinien przesyłać te informacje w formie tabeli, określającej kategorię ryzyka, jego zakres i prawdopodobieństwo wystąpienia oraz zasady podziału.

Dodatkowo, w ramach obowiązków informacyjnych, podmiot publiczny obowiązany jest dostarczyć dokumentację dotyczącą podziału ryzyk związanych z budową, dostępnością i popytem, wraz z oświadczeniem, czy zobowiązania wynikające z zawartej umowy o PPP wpływają na poziom długu publicznego oraz deficytu jednostek sektora finansów publicznych.

W celu sporządzenia tej dokumentacji podmiot publiczny przeprowadza analizę jakościową ryzyk, o których mowa w rozporządzeniu w sprawie określenia rodzajów ryzyk związanych z realizacją przedsięwzięć w ramach partnerstwa publiczno-prywatnego, ich podziału oraz wpływu na poziom długu publicznego oraz deficytu sektora finansów publicznych, w wyniku której zidentyfikowane zostaną: podział ryzyk pomiędzy strony umowy o PPP; prawdopodobieństwo wystąpienia ryzyk oraz wpływ ryzyk na realizowane przedsięwzięcie.

Wyniki analizy (podziału ryzyk) muszą zostać przedstawione w formie tabeli, sporządzonej zgodnie z załącznikiem nr 4 (Analiza jakościowa ryzyk). Wyodrębnia ona rodzaj ryzyka, podział wynikający z umowy i prawdopodobieństwo jego wystąpienia, podobnie jak wpływ, jaki miałby taki fakt na przedsięwzięcie. Jeżeli na podstawie analizy nie jest możliwe ustalenie podziału ryzyk, pozwalającego stwierdzić, która ze stron umowy o PPP ponosi większość ryzyk związanych z budową, dostępnością i popytem, lub gdy przynajmniej jedno spośród ryzyk mających wpływ na poziom długu publicznego oraz deficytu sektora finansów publicznych charakteryzuje się wysokim prawdopodobieństwem wystąpienia lub wysokim wpływem na przedsięwzięcie i będzie je ponosił podmiot publiczny, niezbędne jest przeprowadzenie analizy ilościowej ryzyk, w wyniku której wartości wszystkich ryzyk, w ramach tych trzech kategorii, zostaną wyrażone liczbowo, w oparciu o prawdopodobieństwo ich wystąpienia i ich wpływ na przedsięwzięcie. W omawianej sytuacji może znaleźć zastosowanie również załącznik nr 5 do rozporządzenia (Analiza wartościowa ryzyk) wraz z opisem i uzasadnieniem metodologii użytej w celu otrzymania wartości liczbowych.

Wśród informacji, jakie będzie musiał przedstawiać ewentualny podmiot publiczny, znajdują się szczegółowo opisane zobowiązania stron wynikające z umowy w każdym roku jej obowiązywania. Powinny być one przedstawiane w formie tabeli stanowiącej załącznik nr 3 do omawianego rozporządzenia. Tabela zobowiązań określa dany rok budżetowy, czynniki wpływające na deficyt ewentualnie nadwyżkę sektora finansów publicznych, wydatki podmiotu publicznego z podziałem na wynagrodzenie partnera prywatnego, zaniechania, odszkodowania czy kary umownej na jego rzecz. Ponadto wydatki te obejmują odsetki od kredytów/pożyczek, wydatki z tytułu amortyzacji majątku.

W tabeli znajduje się miejsce na ewentualne realizowane poręczenia czy gwarancje udzielane przez podmioty publiczne, jak i inne płatności gotówkowe. W omawianej tabeli odpowiednie miejsce zajmuje również klasyfikacja dochodów podmiotu publicznego oraz czynniki wpływające na dług publiczny, jak spłata rat kapitałowych, zaciągnięte pożyczki czy wartość udzielonych (niewymagających realizacji) gwarancji lub należności partnera prywatnego (niezrealizowane) na rzecz podmiotu publicznego.

Niezależnie od powyższych informacji podmiot publiczny, wykonując obowiązki sprawozdawcze przewidziane w omawianym rozporządzeniu, będzie musiał opisać rodzaj i wielkość wkładu własnego oraz zasady i terminy jego wnoszenia przez podmiot publiczny, jeśli jest on przewidywany, a także zasady dysponowania tym wkładem. Istotne miejsce przypadnie również przedstawieniu mechanizmu wynagradzania partnera prywatnego. Wśród dostarczanych Ministrowi Gospodarki danych powinny się również znaleźć normy jakościowe i standardy, które będą stosowane przy realizacji przedsięwzięcia, oraz zasady okresowego przeprowadzania przez strony wspólnej oceny realizacji przedsięwzięcia.

Podmiot publiczny ma również przedstawiać mechanizm bieżącej kontroli realizacji przedsięwzięcia i zasady, zakres ubezpieczeń realizowanego przedsięwzięcia oraz gwarancje udzielone w ramach umowy. Wśród danych na temat zawartej umowy należy również przedstawić zasady i tryb rozstrzygania sporów pomiędzy stronami. Jeśli w ramach danego przedsięwzięcia tworzonego na mocy umowy o partnerstwie publiczno-prywatnym ma powstać spółka, powołana w celu wykonania tej umowy, należy przedstawić postanowienia dotyczące tej spółki oraz warunki przekazania podmiotowi publicznemu składnika majątkowego będącego przedmiotem umowy po zakończeniu jej wykonywania lub inne postanowienia dotyczące tego składnika majątkowego.