Czy sejmik województwa ma prawo przyjąć uchwałę antysmogową

Spór o prawa sejmików wojewódzkich do określania, które paliwo można wykorzystywać do ogrzewania, dotyczył władz Małopolski zaniepokojonych wskaźnikami zanieczyszczenia powietrza, zwłaszcza na terenie Krakowa. Zgodnie z analizami przeprowadzonymi w ramach przygotowania programu ochrony powietrza dla województwa małopolskiego, przekroczenia 24-godzinnego poziomu dopuszczalnego stężenia pyłu zawieszonego PM10 występują głównie w okresie grzewczym, tj. od października do marca. Związane jest to z tym, że główną przyczyną złej jakości powietrza jest emisja zanieczyszczeń z indywidualnych kotłów opalanych paliwami stałymi.

Dlatego władze regionu przyjęły uchwałę nr XVIII/243/16 Sejmiku Województwa Małopolskiego z 15 stycznia 2016 r. w sprawie wprowadzenia na obszarze Gminy Miejskiej Kraków ograniczeń w zakresie eksploatacji instalacji, w których następuje spalanie paliw. Na uchwałę tę, potocznie nazywaną antysmogową, wniesiono skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. Jednak WSA w Krakowie w wyroku z 27 września 2016 r. (sygn. akt II SA/Kr 521/16) je oddalił. W uzasadnieniu wyroku stwierdzono m.in., że przy podejmowaniu uchwały dochowano koniecznych wymogów, w tym przeprowadzono konsultacje społeczne. Sąd zwrócił też uwagę, że uchwała chroni życie i zdrowie mieszkańców, co jest wartością nadrzędną. Ponadto przyjęte rozwiązania przewidują nałożenie na obywateli takich samych wymagań. WSA podkreślił przy tym, że przyjęta uchwała daje czas na przygotowanie się do zmian. Zakaz ogrzewania drewnem, węglem i innymi paliwami stałymi zacznie bowiem obowiązywać od 1 września 2019 r.

Wyrok WSA zostanie zaskarżony zapewne do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Tym niemniej zwolennicy przyjętych w uchwale rozwiązań podkreślają, że wyrok krakowskiego WSA ma bardzo duże znaczenie i może utorować drogę do podejmowania przez władze samorządowe decyzji mających na celu oczyszczenie powietrza.

Argumenty sejmiku

Czym kierował się Sejmik Województwa Małopolskiego przyjmując nowe rozwiązania? W uzasadnieniu kontrowersyjnej uchwały stwierdzono m.in., że w celu realizacji zapisów programu ochrony powietrza dla województwa małopolskiego i kierując się zasadą praworządności, Sejmik Województwa Małopolskiego postanowił wprowadzić ograniczenia w zakresie eksploatacji instalacji, w których następuje spalanie paliw. Możliwość taką przewiduje art. 96 ustawy z 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska.

Oceny jakości powietrza wykonywane przez Wojewódzki Inspektorat Ochrony Środowiska w Krakowie wskazują na bardzo zły stan jakości powietrza w tym mieście ze względu na przekroczenia poziomów dopuszczalnych pyłu PM10, pyłu PM2,5 i dwutlenku azotu oraz poziomu docelowego benzo(a)pirenu. W obliczu rażąco przekraczanych norm jakości powietrza w Krakowie, a w konsekwencji naruszenia prawa do życia i ochrony zdrowia, zastosowanie ograniczeń określonych w uchwale stanowi środek adekwatny do celu, jakim jest zniwelowanie zanieczyszczeń do poziomów zgodnych z obowiązującym prawem.

Ograniczenia w spalaniu paliw stałych wprowadzono już w wielu miastach na świecie.

Istnieje wiele dowodów naukowych potwierdzających, że zarówno długoterminowe, jak i krótkoterminowe narażenie na zanieczyszczenie pyłami zawieszonymi prowadzi do przedwczesnych zgonów, schorzeń układu krążenia i układu oddechowego, w tym zwiększonej liczby hospitalizacji oraz przyjęć na oddziałach ratunkowych w wyniku zawału serca oraz udaru mózgu.

W uzasadnieniu uchwały podkreślono, że wprowadzenie ograniczeń w stosowaniu paliw stałych zastosowane zostało w innych dużych aglomeracjach miejskich w Europie i na świecie, które zmagały się z podobnym problemem. Stało się tak w Londynie (w 1956 r.) oraz w Dublinie (w 1990 r.). W 2013 roku ograniczenia stosowania paliw stałych objęły kolejne siedem miast w Irlandii. W Christchurch (Nowa Zelandia) od 2008 roku obowiązuje zakaz używania kotłów starszych niż 15 lat, a w Sacramento (USA) w 2007 roku wprowadzono zakaz stosowania drewna w zależności od prognozy stężenia pyłu PM2,5. W 2012 roku w 47 dużych miastach w Chinach wprowadzono zakaz stosowania węgla, który w dalszej kolejności ma objąć 113 największych miast. Doświadczenia tych miast wskazują, że może to być skuteczne narzędzie poprawy jakości powietrza w aglomeracji miejskiej.

Paliwa ekologiczne

Zgodnie z uchwałą, po 1 września 2019 r. do ogrzewania w Krakowie dopuszczone będą jedynie paliwa ekologiczne, w tym:

1) gaz ziemny wysokometanowy lub zaazotowany (w tym skroplony gaz ziemny), propan-butan, biogaz rolniczy lub innego rodzaju gaz palny,

2) lekki olej opałowy w rozumieniu art. 2 ust. 1 pkt 8 ustawy z 25 sierpnia 2006 r. o systemie monitorowania i kontrolowania jakości paliw.

Wskazane w uchwale paliwa gazowe i płynne charakteryzują się niską emisją zanieczyszczeń do powietrza, zwłaszcza pyłu PM10, PM2,5 oraz benzo(a)pirenu.

Całkowicie zabronione będzie natomiast stosowanie paliw stałych w instalacjach, które wydzielają lub dostarczają ciepło, a więc w kotłach, kominkach lub piecach. Regulacja obejmuje więc zarówno instalacje wykorzystywane w celach grzewczych, jak również używanych do przygotowania żywności. Jak zwrócono uwagę, przebieg procesu spalania i emisja zanieczyszczeń związana ze stosowaniem paliw stałych jest identyczna bez względu na cel stosowania paliw. Zakaz musi być więc kompleksowy, więc regulacja dąży do ograniczenia emisji zanieczyszczeń do powietrza i nie może przewidywać wyjątków dla procesów, które tę emisję również powodują. Ponadto, zgodnie z opracowaniem Europejskiej Agencji Środowiska "EMEP/EEA emission inventory guidebook 2013", wskaźniki średniej emisji zanieczyszczeń dla spalania paliw stałych w piecach służących do przygotowania żywności są identyczne jak w przypadku pieców służących do ogrzewania.

Dlatego ostatecznie zdecydowano się na rozwiązanie obejmujące ograniczenia dla wszystkich instalacji, w których następuje spalanie paliw, niezależnie od celu ich stosowania, by uniemożliwić ewentualne obchodzenie nowych przepisów.

Programy pomocy dla mieszkańców

Podstawą wsparcia mieszkańców wymieniających instalacje grzewcze ma być przyjęty uchwałą nr CXXI/1918/14 Rady Miasta Krakowa z 5 listopada 2014 r. Program Ograniczania Niskiej Emisji dla Miasta Krakowa. Określa on m.in. zasady udzielania dotacji z budżetu Miasta na zadania z zakresu ochrony środowiska. Obejmują one trwałą zmianę systemu ogrzewania opartego na paliwie stałym na podłączenie do miejskiej sieci ciepłowniczej, ogrzewanie gazowe, ogrzewanie elektryczne, ogrzewanie olejowe, odnawialne źródło energii, instalację odnawialnego źródła energii, a także podłączenie ciepłej wody użytkowej związane z likwidacją palenisk węglowych. Natomiast uchwałą XVIII/317/15 Rady Miasta Krakowa z 24 czerwca 2015 r. przyjęty został lokalny program pomocy społecznej w postaci "Lokalnego Programu Osłonowego dla osób, które ponoszą zwiększone koszty grzewcze lokalu związane z trwałą zmianą systemu ogrzewania opartego na paliwie stałym na jeden z systemów proekologicznych". Program skierowany jest do osób, które poniosły zwiększone koszty grzewcze pomieszczeń mieszkalnych w związku z trwałą zmianą systemu ogrzewania opartego na paliwie stałym na inny system, przeprowadzoną w ramach programu ograniczenia niskiej emisji dla Miasta Krakowa lub przeprowadzonych poza tym programem.

PODSTAWY PRAWNE

● art. 2 ust. 1 pkt 8 ustawy z 25 sierpnia 2006 r. o systemie monitorowania i kontrolowania jakości paliw (j.t. Dz.U. z 2014 r. poz. 1728; ost. zm. Dz.U. z 2016 r. poz. 1165)

● art. 96 ustawy z 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (j.t. Dz.U. z 2016 r. poz. 672; ost. zm. Dz.U. z 2016 r. poz. 1250)