aktualności

Gminy muszą już zbierać dane, by opracować plany ewakuacji ludności

Teoretycznie na ich sporządzenie wójtowie i starostowie mają czas do końca roku. W praktyce będzie go mniej, bo ten sam termin ustawa wyznacza dla analogicznych dokumentów krajowych i wojewódzkich, do których plany gmin i powiatów będą wkładem

Jednym z wyzwań, przed jakim stanęły w tym roku samorządy w Polsce, jest aktualizacja i uzupełnienie planów zarządzania kryzysowego. Obowiązki te wynikają z ustawy z 5 grudnia 2024 r. o ochronie ludności i obronie cywilnej (dalej: u.o.l.o.c.), która weszła w życie 1 stycznia br. Jednym z elementów tych planów są właśnie plany ewakuacji ludności.

Co to za dokument

W dużym uproszczeniu na plan ewakuacji ludności składają się dokumenty i procedury opracowane w celu zapewnienia mieszkańcom bezpieczeństwa w sytuacjach kryzysowych, takich jak katastrofy naturalne, awarie technologiczne, ataki terrorystyczne lub inne zagrożenia. W dokumentach tych należy zaplanować przemieszczenie mieszkańców z obszarów narażonych na różnego rodzaju zagrożenia. Powinny one m.in.: identyfikować zagrożenia, wyznaczyć trasy ewakuacyjne i miejsca zbiórek, ustalić procedury komunikacji, zarządzanie transportem, wsparcie dla szczególnych grup społecznych, szkolenia i ćwiczenia. Co do zasady organem właściwym w sprawach zarządzania kryzysowego na terenie gminy jest wójt (burmistrz, prezydent miasta), a na obszarze powiatu – starosta.

Na różnych poziomach

Ustawa zakłada, że plany ewakuacji ludności powstaną na kilku poziomach:

► Gminnym i powiatowym. W myśl art. 43 ust. 1 u.o.l.o.s.: „wójt (burmistrz, prezydent miasta) i starosta opracowują, odpowiednio dla obszaru gminy i powiatu, wkłady do wojewódzkiego planu ewakuacji ludności”.

► Wojewódzkim. Plany ewakuacji dla gmin i powiatów zostaną wykorzystane przez wojewodów. Tak wynika z art. 42 ust. 1, zgodnie z którym „wojewoda opracowuje wojewódzki plan ewakuacji ludności na podstawie wkładów do planu ewakuacji przygotowanych przez wójtów (burmistrzów, prezydentów miast) i starostów”. Doprecyzowaniem tego przepisu jest art. 43 ust. 2 u.o.l.o.c.: „Wojewoda określa obszary i kierunki ewakuacji ludności, w tym miejsca przyjęcia ludności. Wojewoda koordynuje przygotowanie wkładów do wojewódzkiego planu ewakuacji ludności przez wójtów (burmistrzów, prezydentów miast) i starostów na obszarze województwa, wskazując zadania, o których mowa w art. 39 ust. 2, realizowane przez poszczególne gminy i powiaty”.

► Krajowym. Na podstawie planów wojewódzkich dyrektor Rządowego Centrum Bezpieczeństwa (RCB) opracuje krajowy plan ewakuacji, co ma zapewnić kompleksowe podejście do zarządzania kryzysowego na wszystkich szczeblach administracji. W myśl art. 40 u.o.l.o.c. dyrektor RCB opracowuje krajowy plan ewakuacji na okres trzech lat. Krajowy plan ewakuacji podlega aktualizacji stosownie do potrzeb.
Zatem gminne i powiatowe plany ewakuacji ludności będą nie tylko częścią gminnych planów zarządzania kryzysowego, ale jednocześnie mają stać się wkładem do wojewódzkich planów ewakuacji.

Informacje, które trzeba przygotować

Władze lokalne muszą zebrać i przeanalizować szereg informacji niezbędnych do sporządzenia planów ewakuacji. Chodzi m.in. o takie dane, jak:

► Liczba osób do ewakuacji – plan powinien dokładnie określać, ile osób będzie ewakuowanych – co jest kluczowe, aby odpowiednio zaplanować zasoby i środki transportowe. Liczba osób, które trzeba będzie ewakuować będzie zależała m.in. od rodzaju zagrożenia (klęski żywiołowej, awarii technicznej lub wojny). Konieczne jest przy tym określenie priorytetów (np. dzieci, kobiety w ciąży, osoby przebywające w zakładach opiekuńczych, domach dziecka, szpitalach, podopieczni opieki społecznej, osoby niezdolne do samodzielnego poruszania się lub o ograniczonej możliwości poruszania się).

W przypadku masowej ewakuacji gminy, np. związanej z zagrożeniem wojennym, należy przyjąć założenie, że część osób zrobi to samodzielnie, wykorzystując własne środki transportu. Na podstawie doświadczeń szacunków analityków Civil Defense, firmy doradczej w zakresie obronności i obrony cywilnej, można założyć, że nawet ok. 70 proc. mieszkańców danej gminy będzie w stanie się samodzielnie ewakuować, 20 proc. będzie wymagało zorganizowanej ewakuacji, a 10 proc. pozostanie na zagrożonym terenie.

► Infrastruktura transportowa – należy zidentyfikować dostępne trasy transportu, takie jak drogi, rzeki i lotniska, które mogą być wykorzystane do przemieszczania ludzi. Precyzyjna identyfikacja infrastruktury transportowej ułatwi sprawną organizację ewakuacji w przypadku wystąpienia zagrożenia.

► Miejsca zakwaterowania – plan powinien zawierać informacje o miejscach, gdzie ewakuowana ludność może zostać zakwaterowana tymczasowo.

► Siły i środki transportowe – trzeba określić, jakie pojazdy i inne zasoby transportowe są potrzebne do przeprowadzenia ewakuacji, co pozwoli na efektywną organizację transportu.

► Zabezpieczenie procesu ewakuacji – plan powinien uwzględniać również działania mające na celu ochronę ludzi oraz mienia, co jest niezbędne do zminimalizowania szkód w trakcie ewakuacji.

► Osoby odpowiedzialne za koordynację – określenie ról i odpowiedzialności osób zaangażowanych w ewakuację jest kluczowe dla sprawnej organizacji działań i komunikacji podczas całego procesu. Za realizację tych zadań powinny odpowiadać wyznaczone osoby z urzędu miejskiego (urzędu gminy), w razie potrzeby wsparte przez przedstawicieli podmiotów ochrony ludności przeznaczonych do zabezpieczenia ewakuacji (wymienione w art. 17 u.o.l.o.c., m.in. zakładowe straże pożarne, zakładowe służby ratownicze, terenowe służby ratownicze, związek ochotniczych straży pożarnych).

► Sposób powiadamiania ludności – plan powinien zawierać metody informowania mieszkańców o konieczności ewakuacji, co jest istotne, aby wszyscy byli świadomi sytuacji i wiedzieli, co robić. Sposób powiadamiania ludności uzależniony będzie od specyfiki, możliwości i zwyczajów przyjętych w danej gminie. Należy uwzględnić lokalne media, urządzenia nagłaśniające służb, takich jak policja czy straż pożarna, oraz syreny alarmowe. W komunikatach powinny znaleźć się najważniejsze informacje dotyczące ewakuacji, w tym: konieczność ewakuacji, obszary do ewakuacji ludzi, wyznaczone trasy ewakuacyjne, dopuszczalna ilość bagażu na osobę.

Ramka 1

Ramka 2

• plany ewakuacji ludności;
• wyciągi z Centralnej Ewidencji Zasobów, Centralnej Ewidencji Obiektów Zbiorowej Ochrony oraz Ewidencji Obrony Cywilnej;
• wykazy zapasowych ujęć wody lub sposobu dostarczania wody w przypadku uszkodzenia wodociągu;
• wykazy źródeł energii;
• lokalizacje magazynów zasobów ochrony ludności;
• miejsca udzielania pomocy humanitarnej;
• procedury występowania o udzielenie pomocy humanitarnej i pomocy doraźnej oraz sposobu udzielania tej pomocy. ©℗

Plan ewakuacji gminy musi uwzględniać różne scenariusze – w zależności od rodzaju i skali zagrożenia (w tym ewakuacji w czasie wojny, na podstawie wytycznych wojewody). Ewakuacja musi być zatem planowana w kontekście np. zagrożeń chemiczno-ekologicznych, pożarowych, meteorologicznych, wojennych, związanych z lokalnymi zakładami produkcyjnymi. Każda z gmin umieszcza w planie i poddaje analizie tylko źródła zagrożeń faktycznie jej dotyczące.

Zebranie i analiza powyższych danych do planów to jedno z podstawowych działań, jakie obecnie musi wykonać samorząd, a jednocześnie jedno z najtrudniejszych. Analiza danych powinna być bowiem szeroka i skrupulatna. Gmina może skorzystać przy tym z pomocy firm specjalizujących się w tworzeniu planów zarządzania kryzysowego.

Wójt gminy powinien zlecić opracowanie planu ewakuacji poprzez wydanie zarządzenia.
Gminne plany ewakuacji trzeba regularnie aktualizować oraz dostosowywać do zmieniających się warunków i potrzeb społeczności. Aktualizacji dokonuje się każdorazowo w przypadku istotnych zmian, np. zmian danych teleadresowych osób kierujących procesem ewakuacji.

Możliwe problemy

Przede wszystkim w bardzo wielu gminach może brakować dostatecznej liczby odpowiednich podmiotów (na przykład jednostek pożarniczych), które mogłyby zapewnić reagowanie na wiele zagrożeń. W takiej sytuacji na podstawie artykułu 34 u.o.l.o.c. starosta udziela gminom wchodzącym w skład powiatu pomocy w realizacji zadań ochrony ludności i obrony cywilnej, jeżeli zasoby i możliwości działania tych gmin uległy wyczerpaniu bądź są niewystarczające do realizacji zadań ochrony ludności i obrony cywilnej. Udzielenie pomocy odbywa się na wniosek zainteresowanej gminy.

Problemem dla wielu samorządów może być zrealizowanie obowiązku stworzenia przez nie tzw. zasobów ochrony ludności. Zgodnie z art. 3 pkt 8 u.o.l.o.c. pod tym pojęciem należy rozumieć „personel wykonujący zadania ochrony ludności oraz obrony cywilnej wraz z wyposażeniem, sprzętem, technologiami oraz narzędziami służącymi do wykonywania tych zadań”.

Stworzenie zaplecza sprzętowego będzie wymagało wielu działań, analiz, a także środków finansowych. Analizy dotyczące sytuacji danej gminy powinny doprowadzić do wytypowania miejsca lub miejsc przechowywania zasobów, w tym celu m.in. konieczne jest zbadanie możliwości wykorzystania posiadanych obiektów lub stworzenia nowej bazy magazynowej. Utrzymywanie wymaganego przez ustawę wyposażenia i asortymentu ma pozwolić na samowystarczalne realizowanie zadań ochrony ludności w warunkach ograniczonego dostępu do energii elektrycznej, wody pitnej, żywności, a także doprowadzić do utworzenia bazy noclegowej, dającej możliwość odpoczynku i regeneracji ewakuowanym osobom w doraźnie zorganizowanych punktach.

Podsumowując: ustawa wymaga stworzenia sprawnego i zorganizowanego systemu zarządzania kryzysowego w Polsce, a także przygotowania społeczeństwa na różne scenariusze kryzysowe. Bo właśnie odpowiednie przygotowanie i koordynacja działań są podstawą skutecznej obrony cywilnej.

►Skąd samorządy pozyskają środki na sporządzenie planów?

Ustawa o ochronie ludności i obronie cywilnej przewiduje, że na finansowanie zadań z zakresu ochrony ludności i obrony cywilnej państwo przeznaczać będzie corocznie środki w wysokości nie niższej niż 0,3 proc. produktu krajowego brutto.

Na poziomie gminy zadania ochrony ludności i obrony cywilnej będą finansowane z kilku źródeł, m.in. ze środków budżetów państwa i w ramach budżetu gminy. W myśl art. 154 ust. 3 u.o.l.o.c.: „Na finansowanie albo dofinansowanie zadań własnych z zakresu ochrony ludności i obrony cywilnej jednostki samorządu terytorialnego otrzymują środki w formie dotacji celowej z budżetu państwa”. Szczegółowy sposób finansowania zadań ochrony ludności i obrony cywilnej dotowanych z budżetu państwa określony będzie w Programie Ochrony Ludności i Obrony Cywilnej. Dokument ten ma być opracowywany przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych.

Z budżetu gminy zadania mogą być finansowane w ramach rezerwy celowej przeznaczonej na zarządzanie kryzysowe.

►Ile czasu mają gminy na sporządzenie planów ewakuacji ludności?

Ustawodawca przewidział, że samorządy będą miały 12 miesięcy od dnia wejścia w życie ustawy na dostosowanie swoich planów zarządzania kryzysowego do wymogów ustawy (taką datę wskazuje art. 204 u.o.l.o.c.). Ustawa weszła w życie 1 stycznia 2025 r. Zatem teoretycznie gminy mają jeszcze nieco ponad dziewięć miesięcy.

Przy czym warto zauważyć, że termin ten dotyczy wszystkich organów ochrony ludności i obrony cywilnej. Zważywszy, że plany gmin i powiatów będą wkładami do planu wojewódzkiego, który również do tego czasu powinien powstać, zatem w gminach prace powinny się zakończyć odpowiednio wcześniej (choć ustawa tego nie wskazuje). W praktyce sporządzenie dokumentu, w związku z koniecznością stworzenia analiz i zebrania dużej ilości danych, może potrwać kilka miesięcy. Zależy to m.in. od specyfiki danej gminy, infrastruktury, jaką posiada, jej rozmiarów. Dlatego warto jak najszybciej podjąć działania przygotowawcze do opracowania planów.

W myśl art. 6 ust. 2 Rada Ministrów co dwa lata będzie przedstawiała Sejmowi i Senatowi sprawozdanie z wykonania ustawy o ochronie ludności i obronie cywilnej – w terminie do końca kwietnia. Pierwsze takie sprawozdanie przedstawi do końca kwietnia 2026 r. (art. 210 u.o.l.o.c.). ©℗

Ramka 3

• wdrożenie systemów ostrzegania i alarmowania,
• budowę schronów i innych obiektów ochronnych,
• szkolenia dla organów oraz personelu zajmującego się ochroną ludności.

Ramka 4

Ramka 5

Łukasz Reszka

adwokat, prezes Civil Defense sp. z o.o.