Wyrok WSA w Białymstoku z dnia 25 czerwca 2019 r., sygn. II SA/Bk 149/19

Drogi publiczne

 

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Marek Leszczyński, Sędziowie sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska, asesor sądowy WSA Elżbieta Lemańska (spr.), Protokolant sekretarz sądowy Katarzyna Derewońko, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 25 czerwca 2019 r. sprawy ze skargi E. L. na decyzję Wojewody P. z dnia [...] stycznia 2019 r. nr [...] w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej oddala skargę

Uzasadnienie

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] stycznia 2019 r. znak [...] Wojewoda P. utrzymał w mocy decyzję Starosty B. z dnia [...] października 2018 r. znak [...] zezwalającą na realizację inwestycji drogowej obejmującej przebudowę z rozbudową drogi powiatowej nr [...] na odcinku B. - J. od km rob. 0+024 do km 0+295 w miejscowości H., gm. J., powiat B., w zakresie: budowy nawierzchni jezdni, wyspy dzielącej, ścieżki rowerowej, zatoki autobusowej, budowy i przebudowy zjazdów; budowy odwodnienia obejmującej: budowę rowów krytych, odparowujących, przydrożnych; wycinki drzew i krzewów.

Stan faktyczny i prawny sprawy przedstawiał się następująco.

Postępowanie toczyło się na wniosek Wójta Gminy J. z dnia [...] grudnia 2017 r. Decyzją z dnia [...] lutego 2018 r. Starosta B. jako organ pierwszej instancji uwzględnił w całości powyższy wniosek. Rozstrzygnięcie to zostało uchylone przez Wojewodę P. decyzją z dnia [...] kwietnia 2018 r., który przekazał sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. Organ odwoławczy zalecił uzupełnienie postępowania wyjaśniającego poprzez: wykazanie powierzenia Wójtowi przez Zarząd Powiatu zarządzania drogą powiatową w zakresie opisanym w projekcie budowlanym (budowa jezdni); dokonanie obwieszczeń w toku postępowania również na terenie Miasta B. jako objętym zakresem inwestycji; ustalenie stron postępowania, do których kierowana jest decyzja w zakresie działek nr [...] oraz konsekwentne kierowanie do nich zawiadomień o wszczęciu postępowania oraz o wydaniu decyzji; skonfrontowanie zgodności dokumentacji projektowej z treścią wniosku inwestora w zakresie terenu inwestycji (działka nr [...]); wyjaśnienie zaprojektowania 4-metrowej szerokości pasa ruchu przy wyspie dzielącej i zaprojektowania prawego pasa ruchu drogi powiatowej na istniejącym rowie oraz wyjaśnienie sposobu zaprojektowania odwodnienia jezdni po tej stronie drogi; niewskazanie w treści obwieszczenia o wszczęciu postępowania oraz o wydaniu decyzji dnia, w którym nastąpiło publiczne ogłoszenie; poinformowanie o nieprawidłowej treści art. 40 § 4 K.p.a.; sprawdzenie czy przedłożono kopię mapy, o której mowa w art. 11d ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2017 r., poz. 1496 ze zm.), dalej: specustawa.

W ponownie prowadzonym postępowaniu, postanowieniem z dnia [...] maja 2018 r. Starosta zobowiązał inwestora do uzupełnienia wskazanych w decyzji kasacyjnej braków w terminie do dnia [...] września 2018 r. Inwestor przedłożył uzupełnienie w dniu [...] września 2019 r.

Decyzją z dnia [...] października 2018 r. Starosta uwzględnił wniosek inwestora, w tym: zezwolił na realizację inwestycji drogowej obejmującej przebudowę z rozbudową drogi powiatowej nr [...] na odcinku B. - J. od km rob. 0+024 do km 0+295 w miejscowości H., gm. J., powiat B. w zakresie: budowy nawierzchni jezdni, wyspy dzielącej, ścieżki rowerowej, zatoki autobusowej, budowy i przebudowy zjazdów; budowy odwodnienia obejmującej: budowę rowów krytych, odparowujących, przydrożnych; wycinki drzew i krzewów; w obrębie K., jednostka ewidencyjna B., na działkach nr [...]; w obrębie O., jednostka ewidencyjna J., na działkach nr [...]; w obrębie H., jednostka ewidencyjna J., na działkach nr [...] i [...]; zatwierdził projekt podziału nieruchomości; zatwierdził projekt budowlany przedłożony wraz z wnioskiem inwestora; określił termin wydania nieruchomości i opróżnienia lokali oraz innych pomieszczeń na 120 dzień od dnia, w którym decyzja stała się ostateczna; nadał decyzji rygor natychmiastowej wykonalności.

Organ pierwszej instancji wskazał, że inwestycja jest częścią przedsięwzięcia polegającego na przebudowie z rozbudową drogi powiatowej Nr [...] od km rob. 0+024 do km rob. 7+820, na nieruchomościach położonych w H., L., J., Ś. i L. Przedmiotowe postępowanie jest ostatnim etapem realizacji inwestycji drogowej obejmującej m. in. budowę ścieżki rowerowej, która ma przebiegać począwszy od miasta B. poprzez obręby O., H., L. aż do J. Oddziaływanie inwestycji ogranicza się wyłącznie do działek, na których inwestycja ma być zlokalizowana. Odnośnie wymagań dotyczących uzasadnionych interesów osób trzecich Starosta wskazał, że inwestycja została zaprojektowana: zgodnie z obowiązującymi przepisami, w tym techniczno - budowlanymi, tj. rozporządzeniem Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. 2016 r., poz. 124 ze zm.), dalej: rozporządzenie z dnia 2 marca 1999 r.), zasadami wiedzy technicznej oraz w sposób zapewniający poszanowanie występujących w obszarze oddziaływania obiektu uzasadnionych interesów osób trzecich, w tym zapewnienie dostępu do drogi. Zdaniem Starosty, inwestor uzupełnił braki, w tym braki dokumentacji projektowej wskazane w decyzji kasacyjnej, tj.:

- dołączył kopię uchwały nr [...] Rady Gminy J. z dnia [...] sierpnia 2018 r. zmieniającą uchwałę w sprawie przejęcia przez Wójta Gminy J. funkcji zarządcy drogi w stosunku do drogi powiatowej Nr [...] od km 1+650 do km 11+700 w zakresie części pasa drogowego przeznaczonego do realizacji zadań pn. "Budowa 15 zatok autobusowych przy drodze powiatowej J. - H. - Nr [...]" i pn. "Budowa ciągu pieszo - rowerowego wzdłuż drogi powiatowej Nr [...]: granica miasta B. -W.". Organ wskazał, że zakres spornej inwestycji wynika z decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej z dnia [...] września 2017 r. sprostowanej postanowieniem z dnia [...] października 2017 r. oraz z decyzji zrid z dnia [...] maja 2017 r., a także z projektu budowlanego załączonego do wniosku inwestora w niniejszym postępowaniu;

- uzupełnił projekt budowlany o działkę nr [...], obręb H., umieszczając ją w we wniosku i w projekcie;

- wyjaśnił, że szerokość pasa ruchu przy wyspie dzielącej wynosi 3,5 m i jest zgodna z § 15 ust. 1 pkt 5 i ust. 4 rozporządzenia z dnia 2 marca 1999 r. Wskazana w projekcie szerokość 4,0 m od wyspy do krawędzi jezdni bitumicznej obejmowała opaskę o szerokości 0,5 m zaprojektowaną wokół wyspy i oznakowaną w projekcie stałej organizacji ruchu (PSOR) jako powierzchnia wyłączona z ruchu P-21. Inwestor załączył rysunek nr 2.1 z PSOR z wyrysowanym oznakowaniem poziomym w rejonie wyspy oraz skorygował wymiary w projekcie budowalnym;

- uzupełnił projekt zagospodarowania terenu o rów przydrożny odwadniający jezdnię i korpus drogowy od strony działki nr [...] (jak wskazał organ, rów był pokazany na profilu podłużnym zamieszczonym w projekcie budowlanym);

- dołączył jeden egzemplarz mapy w skali 1:500 z zaznaczeniem terenu niezbędnego dla obiektów budowlanych oraz istniejącego uzbrojenia terenu.

Organ pierwszej instancji ocenił, że wniosek inwestora spełnia wymagania ustawowe wynikające z art. 11b ust. 1 i art. 11d ust. 1 specustawy, bowiem: dołączono mapę w skali 1:500 przedstawiającą usytuowanie inwestycji, analizę powiązania drogi z innymi drogami publicznymi, określono zmiany w dotychczasowej infrastrukturze, przedłożono mapy zawierające projekty podziału nieruchomości i wykazy zmian ewidencyjnych oraz załączono cztery egzemplarze projektu budowlanego. Do wniosku dołączono również wymagane opinie P. Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków, Zarządu Województwa P., Zarządu Powiatu B., Wójta Gminy J., Wojewódzkiego Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych w B., Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w B., Urzędu Miejskiego w B. Zarząd Dróg Miejskich; dołączono pozwolenie wodnoprawne na wykonanie urządzeń wodnych - budowę rowów przydrożnych i przepustów pod zjazdami i ścieżką, wylotów przykanalików/kanalizacji oraz likwidację urządzeń wodnych, decyzję środowiskową stwierdzającą brak potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko; przedłożono aktualne na dzień sporządzenia projektu zaświadczenia projektantów potwierdzające wpis na listę członków właściwej izby samorządu zawodowego oraz oświadczenia projektantów o sporządzeniu projektu zgodnie z obowiązującymi przepisami, co spełnia wymóg art. 20 ust. 4 ustawy Prawo budowlane. Zdaniem Starosty, przy opracowywaniu projektu budowlanego: uzasadniono zwiększenie szerokości ulicy klasy L w liniach rozgraniczających od 22 do 27 m z uwagi na potrzebę zlokalizowania w liniach rozgraniczających drogi powiatowej ścieżki rowerowej i chodnika, zatoki autobusowej, elementów uspokojenia ruchu oraz urządzeń odwadniających (wskazano § 7 ust. 3 rozporządzenia z dnia 2 marca 1999 r.); zwiększono szerokość pasa ruchu na drodze powiatowej nr 1483B do 3,5 m ze względu na prognozowaną strukturę ilościową i rodzajową ruchu (§ 15 ust. 2 ww. rozporządzenia). O wszczęciu postępowania oraz możliwości wypowiedzenia się i zgłoszenia zastrzeżeń powiadomiono strony postępowania w drodze zawiadomienia oraz obwieszczeń dokonanych na terenie inwestycji (w Starostwie Powiatowym w B., Urzędzie Gminy w J. i w Urzędzie Miejskim w B. - na stronach BIP, tablicach ogłoszeń, jak też w prasie lokalnej).

Nadanie decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności uzasadnił organ realizacją inwestycji przy wykorzystaniu środków zewnętrznych pozyskanych w ramach Strategii ZIT BOF planowanych do wsparcia w RPOWP 2014-2020. Wyjaśnił, że ścieżka rowerowa zostanie wybudowana wzdłuż ciągu drogowego, zatem droga zostanie przystosowana do wspólnego ruchu rowerzystów i pojazdów samochodowych oraz komunikacji zbiorowej. Poprawa bezpieczeństwa użytkowników drogi oraz ścieżki rowerowej jest uzasadnionym interesem społecznym.

Organ pierwszej instancji wyjaśnił, że pozostawał związany wnioskiem zarządcy drogi odnośnie lokalizacji inwestycji i planowanych parametrów technicznych przedstawionych w projekcie budowlanym. Przyjęte parametry techniczne rozbudowywanej drogi powiatowej nr [...] B na odcinku B. - J., w tym budowa ciągu pieszo-rowerowego, w znacznym stopniu poprawią bezpieczeństwo zarówno kierujących pojazdami, pieszych i rowerzystów poruszających się wzdłuż drogi poprzez oddzielenie ruchu pieszego od kołowego. Ewentualne kolizje pomiędzy wyjeżdżającym z posesji pojazdem samochodowym a rowerzystą poruszającym się ścieżką rowerową będą rozstrzygane w świetle przepisów prawa cywilnego (odpowiedzialność odszkodowawcza) lub karnego (odpowiedzialność za popełnienie czynu zabronionego), z uwzględnieniem okoliczności każdego ewentualnego zdarzenia.

Odwołania, tożsame pod względem treści, wnieśli E. L. (właścicielka działki nr [...]) oraz W. L. (współwłaściciel działki nr [...]). Zarzucili naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 7, 77 § 1, 80, 107, 84 § 1, 8, 9 i 11 K.p.a. oraz naruszenie prawa materialnego mające wpływ na wynik sprawy, tj. art. 11f ust. 1, 17 ust. 1 specustawy, art. 5 ust. 1 pkt 9, 35 ust. 1 pkt 2 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (dalej: P.b.) oraz art. 144 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (dalej: K.c.). Wnieśli o dopuszczenie dowodu z przesłuchania stron oraz z opinii biegłych z zakresu ruchu drogowego i z zakresu prawa budowlanego na okoliczność ustalenia uzasadnionych interesów odwołujących się w zakresie dostępu do drogi, ograniczenia hałasu, zapewnienia prawidłowego odprowadzenia wód opadowych z drogi, ustalenia wpływu lokalizacji ścieżki rowerowej na uczestników ruchu drogowego. Zakwestionowali usytuowanie projektowanej ścieżki rowerowej w bezpośrednim sąsiedztwie nieruchomości prywatnych, co stwarza niebezpieczeństwo dla rowerzystów i kierowców samochodów wyjeżdżających. Zarzucili niesprawdzenie projektu budowlanego, zgodności inwestycji z przepisami, niekompletność dokumentacji, brak wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń. Nie zgodzili się z nadaniem zaskarżonej decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności. Wnieśli o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji.

W postępowaniu odwoławczym Wojewoda: postanowieniem z dnia [...] grudnia 2018 r. odmówił wstrzymania natychmiastowego wykonania decyzji pierwszoinstnacyjnej; uzupełnił materiał dowodowy poprzez uzyskanie skorygowania przez inwestora wniosku i zamieszczenie w nim działki nr [...] jako objętej terenem inwestycji (pismo inwestora z dnia [...] grudnia 2018 r. oraz dołączone zaświadczenie projektanta o przynależności do właściwej izby samorządu zawodowego, aktualne na dzień dokonanych poprawek w projekcie budowlanym przed organem pierwszej instancji).

Zaskarżoną decyzją Wojewoda utrzymał rozstrzygnięcie pierwszoinstancyjne w mocy jako wydane zgodnie z wymogami specustawy, przepisami prawa budowlanego i warunków technicznych. Pozytywnie ocenił zrealizowanie zaleceń z poprzedniej decyzji kasacyjnej oraz skompletowanie dokumentacji. Wskazał, że:

- inwestor przedłożył uzupełniony projekt budowlany oraz uchwałę Nr [...] Rady Gminy J. z [...] sierpnia 2018 r. zmieniającą uchwałę w sprawie przejęcia przez Wójta Gminy J. funkcji zarządcy drogi w stosunku do drogi powiatowej [...] od km 1+650 do km 11 + 700, które to dokumenty uprawniały inwestora do wystąpienia z wnioskiem o zezwolenie na realizację inwestycji drogowej w spornym w sprawie niniejszej zakresie. Wojewoda wywiódł powyższe z treści art. 19 ust. 2 pkt 3 w związku z art. 19 ust. 4 ustawy o drogach publicznych i możliwości przekazania zarządzania drogami publicznymi między zarządcami drogą porozumienia, które to przekazanie uprawnia do wystąpienia z wnioskiem o realizację inwestycji drogowej;

- po skorygowaniu wniosku przez inwestora co do działki nr [...], zakres inwestycji określony we wniosku oraz w projekcie budowlanym jest tożsamy, przy tym działka ta była wymieniona w decyzji pierwszoinstancyjnej stanowiącej zrid;

- szerokość pasa ruchu przy wyspie dzielącej wynosi 3,5 m i jest zgodna z § 15 ust. 2 rozporządzenia z dnia 2 marca 1999 r., który zezwala na zwiększenie szerokości pasa ruchu do maksymalnie 3,50 m, jeżeli taka potrzeba wynika z prognozowanej struktury rodzajowej lub ilościowej ruchu. Potrzebę tę wykazał projektant w projekcie budowlanym w części architektoniczno-budowlanej (k. 40-41 projektu) podnosząc, że droga powiatowa Nr 1483B jest użytkowana w znacznej części przez pojazdy ciężarowe i autobusy, a ruch pojazdów będzie się zwiększał;

- na projekcie zagospodarowania terenu wrysowano skarpy rowów odwadniających jezdnię, usuwając uchybienie § 8 ust. 3 pkt 6 rozporządzenia w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego - w zakresie wskazania sposobu odprowadzania wód opadowych;

- inwestor dołączył do wniosku: wymaganą w art. 11d ust. 1 specustawy, mapę przedstawiającą proponowany przebieg drogi z zaznaczeniem terenu niezbędnego dla obiektów budowlanych oraz istniejące uzbrojenie terenu; inwestor przedstawił analizę powiązania drogi z innymi drogami publicznymi, określił zmiany w dotychczasowej infrastrukturze zagospodarowania terenu oraz określił nieruchomości lub ich części, które planowane są do przejęcia na rzecz Powiatu B.. Przedłożono mapy zawierające projekty podziału nieruchomości oraz cztery egzemplarze projektu budowlanego wraz z zaświadczeniami o wpisie projektantów i sprawdzającego na listę członków właściwej izby samorządu zawodowego, aktualnymi na dzień opracowania projektu;

- przedłożono wymagane opinie szczegółowo wymienione w decyzji zrid;

- określono właściwie krąg stron postępowania i zgodnie z wymogami art. 11d ust. 5 specustawy prawidłowo zawiadomiono o prowadzonym postępowaniu właścicieli nieruchomości objętych wnioskiem o wydanie tej decyzji na adres wskazany w katastrze nieruchomości, a pozostałe strony drogą obwieszczeń na tablicach ogłoszeń, stronie internetowej, prasie lokalnej - informując strony o terminie i miejscu, w którym mogą zapoznać się z aktami sprawy oraz oznaczono nieruchomości lub ich części, objęte wnioskiem o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, według katastru nieruchomości.

Zdaniem Wojewody: inwestor przedłożył kompletny projekt budowlany (wraz z oświadczeniami projektantów oraz sprawdzającego - art. 20 ust. 4 P.b.), wraz z informacją dotyczącą bezpieczeństwa i ochrony zdrowia (art. 20 ust. 1 pkt 1b P.b.); decyzja spełnia wymagania ustawowe, w tym zawiera wszystkie elementy wymagane przez art. 11f ust. 1 specustawy. W ocenie Wojewody, inwestycja dotyczy rozbudowy drogi powiatowej w zakresie budowy ciągu pieszo-rowerowego, co stanowi inwestycję w zakresie dróg publicznych i przedsięwzięcie może być realizowane w oparciu o specustawę, bowiem: ciąg pieszo-rowerowy jest elementem drogi służącym do ruchu pieszych i rowerów (w § 10 ust. 1 rozporządzenia z dnia 2 marca 1999 r. wymieniono przykładowo elementy drogi publicznej w rozumieniu § 3 pkt 1); rozporządzenie to określa warunki techniczne dla budowy ścieżek rowerowych (§ 46, §48); w jego § 7 ust. 3 uregulowano szerokość ulicy, która powinna być odpowiednio zwiększona, jeżeli przewiduje się umieszczenie większej liczby pasów ruchu, torowiska tramwajowego, ścieżek rowerowych, pasów lub zatok postojowych, pasów zieleni wysokiej lub urządzeń odwodnienia powierzchniowego. Jak wskazał Wojewoda, projektowany ciąg pieszo-rowerowy o szerokości 3,5 m ma służyć polepszeniu obsługi komunikacyjnej odbywającej się po drodze powiatowej, ma poprawić bezpieczeństwo poprzez oddzielenie ruchu samochodowego i rowerowego, a tym samym - zminimalizować ilość ewentualnych kolizji drogowych w relacji kierowca - rowerzysta. Odnośnie zarzutów dotyczących przebiegu ścieżki rowerowej Wojewoda wskazał, że złożony w trybie specustawy wniosek zarządcy drogi o zezwolenie na realizację inwestycji drogowej podlega ocenie przez organy administracji architektoniczno-budowlanej wyłącznie z punktu widzenia jego kompletności i zgodności z obowiązującym prawem. Ocena ogranicza się do zgodności z prawem takiego wariantu, jaki przedstawił wnioskodawca, bez możliwości ingerowania w zakres rozwiązań projektowych oraz przebieg inwestycji. Zarzuty dotyczące umiejscowienia ścieżki rowerowej w sąsiedztwie wyjazdów z posesji nie mogą stanowić powodu do zobowiązania inwestora do przeprojektowania inwestycji, gdyż brak jest w warunkach technicznych przepisu zabraniającego usytuowania ciągu pieszo-rowerowego jak w niniejszej sprawie. Nie stanowi takiego przepisu § 46 ust. 1 rozporządzenia z dnia 2 marca 1999 r. Usytuowanie ścieżki rowerowej przecinającej zjazdy zawsze może stwarzać zagrożenie, obojętnie czy ścieżka rowerowa jest usytuowana bliżej krawędzi jezdni czy bliżej prywatnych nieruchomości.

Wojewoda nie uwzględnił wniosków dowodowych, bowiem - w jego ocenie - zgodność projektu budowlanego z prawem czy ocena interesów osób trzecich nie mogą być przedmiotem wiadomości specjalnych. Załączone do wniosku inwestora oświadczenia projektantów wypełniają ocenę w tym zakresie, zaś przed zatwierdzeniem projektu budowlanego organ administracji architektoniczno-budowlanej ma obowiązek sprawdzić czy projekt zagospodarowania terenu jest zgodny z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi. Wojewoda nie stwierdził naruszenia w tym zakresie (art. 35 ust. 1 pkt 2 P.b.). Ocenił obawy odnośnie zalewania nieruchomości za nieuzasadnione z uwagi na zaprojektowany system odwodnienia w postaci rowów przydrożnych i krytych oraz pochylenie ciągu pieszo-rowerowego w kierunku rowu a nie na nieruchomości prywatne (rysunek nr 4.1 "Przekroje normalne"). Wymagania dotyczące ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich ocenił Wojewoda jako zawarte na stronie 3 w punkcie 5 decyzji Starosty. Stwierdził niewskazanie przez odwołujących zakresu braków dokumentacji oraz brak podstaw do przeprowadzenie dowodu z przesłuchania stron, z uwagi na zapewnioną możliwość wypowiedzenia się w trakcie postępowania.

Skargę na decyzję organu odwoławczego złożyła do sądu administracyjnego E. L. Zarzuciła:

I. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy tj.:

1. art. 7 oraz 77 § 1 K.p.a. poprzez ich niezastosowanie i niepodjęcie wszystkich czynności niezbędnych do wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, nieuwzględnienie słusznego interesu strony postępowania, jak również niewyczerpujące zebranie i rozpatrzenie materiału dowodowego, tj.:

a) brak prawidłowego ustalenia czy planowana inwestycja drogowa jest zgodna z prawem w zakresie zapewnienia poszanowania uzasadnionych interesów osób trzecich tj. właścicieli działek na których ma powstać inwestycja oraz bezpośrednio z nią sąsiadujących, w szczególności w zakresie zapewnienia prawidłowego dostępu do drogi, ograniczenia immisji, w tym hałasu, zapewnienia prawidłowych odpływów wody z drogi i z nieruchomości, zabezpieczenia przed zjawiskiem zalania wodą opadową spływającą z drogi oraz podtapianiem, utrudnionego odbioru śmieci, zakłócania i blokowania płynności ruchu;

b) brak analizy innych wariantów ścieżki rowerowej, w szczególności poprowadzenia jej po przeciwnej stronie pasa drogowego;

c) brak analizy przebiegu ścieżki i jego wpływu na bezpieczeństwo uczestników ruchu drogowego, w szczególności przecinania się ścieżki z wyjazdami, zainstalowania ekranów dźwiękochłonnych ograniczających widoczność i zgodności z prawem sytuowania tych elementów;

d) brak analizy przebiegu ruchu pieszego w związku z planowaną inwestycją jego i wpływu na bezpieczeństwo ruchu drogowego;

e) brak analizy czy planowany przebieg ścieżki jest najkorzystniejszy z uwagi na bezpieczeństwo użytkowników ruchu drogowego i uzasadnione interesy osób trzecich, w tym m.in. skarżącej;

f) brak dokonania analizy cech nieruchomości na których ma powstać inwestycja oraz bezpośrednio z nią sąsiadujących i ich wpływu na lokalizację inwestycji drogowej, w szczególności w zakresie zapewnienia prawidłowego dostępu do drogi, ograniczenia hałasu oraz immisji, zapewnienia prawidłowych odpływów wody z drogi i z nieruchomości, zabezpieczenia nieruchomości przed zalewaniem i podtapianiem, zapewnienia bezpieczeństwa uczestników ruchu drogowego w związku z projektowaną ścieżką rowerową, utrudnionego odbioru śmieci, zakłócania i blokowania płynności ruchu;

g) brak dokonania analizy cech projektowanej inwestycji drogowej i zakresu (rodzaju) ich wpływu na nieruchomości osób trzecich tj. właścicieli działek na których ma powstać inwestycja oraz bezpośrednio z nią sąsiadujących, brak zbadania czy cechy te powodują ograniczenie prawa własności tych działek ponad miarę m.in. poprzez pogorszenie istniejących warunków sanitarnych, uciążliwości dla otoczenia, ograniczenie możliwości dalszej zabudowy;

h) brak ustalenia przesłanek do całkowitego uwzględnienia wniosku inwestora przy jednoczesnym ograniczeniu interesu właścicieli działek na których ma powstać planowana inwestycja drogowa oraz bezpośrednio z nią sąsiadujących;

2. art. 80 K.p.a. poprzez jego niezastosowanie i niezebranie przez organ całokształtu materiału dowodowego w sprawie, co doprowadziło do błędnego uznania, iż wniosek inwestora wraz z projektem budowlanym oraz oświadczenia w nim zawarte spełniają wszelkie przesłanki do wydania decyzji zrid, podczas gdy w sprawie nie wystąpiły podstawy do wydania pozytywnej decyzji;

3. art. 107 § 1 i 3 K.p.a. poprzez sporządzenie uzasadnienia zaskarżonej decyzji bez dostatecznego wyjaśnienia podstawy faktycznej i prawnej rozstrzygnięcia tj.: bez wyjaśnienia czy zapewniono poszanowanie uzasadnionych interesów osób trzecich (właścicieli działek na których ma powstać inwestycja oraz bezpośrednio z nią sąsiadujących, w zakresie przesłanek wskazanym w części I. punkcie 1 lit. a skargi), bez wyjaśnienia wpływu lokalizacji ścieżki rowerowej i chodnika na bezpieczeństwo uczestników ruchu drogowego, bez analizy cech nieruchomości objętych inwestycją i bezpośrednio z nią sąsiadujących w zakresie ich zabezpieczenia przed negatywnymi skutkami zrealizowania inwestycji, bez wyjaśnienia czy realizacja inwestycji spowoduje pogorszenie warunków sanitarnych, uciążliwości dla otoczenia, ograniczenie możliwości dalszej zabudowy nieruchomości objętych inwestycją i bezpośrednio sąsiadujących, bez wyjaśnienia powodów bezkrytycznego przyjęcia oświadczeń inwestora, bez wyjaśnienia czy inwestycja pozwala na zlokalizowanie ścieżki rowerowej oraz chodnika po przeciwnej stronie drogi, tak aby nie stwarzały zagrożenia dla uczestników ruchu drogowego, bez wyjaśnienia, co to jest obszar oddziaływania na inne nieruchomości i zakresu oddziaływania w sprawie,

4. art. 84 § 1 K.p.a. poprzez zaniechanie zwrócenia się do biegłego lub biegłych o wydanie opinii z zakresu ruchu drogowego w celu ustalenia czy zaproponowane rozwiązania są rozwiązaniami bezpiecznymi dla uczestników ruchu drogowego i zbadania ewentualnego negatywnego oddziaływania inwestycji na zdrowie i bezpieczeństwo osób trzecich oraz o wydanie opinii z zakresu prawa budowlanego w celu ustalenia czy inwestycja jest zgodna z przepisami techniczno-budowlanymi, w szczególności w zakresie oceny wszystkich rozwiązań dotyczących zjazdów z drogi publicznej z uwzględnieniem planowych rowów melioracyjnych. Zdaniem skarżącej, w sprawie wymagane są wiadomości specjalne;

5. art. 8, art. 9 oraz art. 11 K.p.a. poprzez ich niezastosowanie i prowadzenie postępowania i wydanie decyzji niezgodnej z zasadą pogłębiania zaufania, udzielania informacji oraz wyjaśniania zasadności przesłanek wydania decyzji, a to z uwagi na zarzuty podniesione powyżej.

II. naruszenie przepisów prawa materialnego mające wpływ na wynik sprawy tj.:

1. § 46 ust. 1 rozporządzenia z dnia 2 marca 1999 r. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i usytuowanie ścieżki rowerowej w sposób zagrażający bezpieczeństwu uczestników ruchu drogowego (w sposób umożliwiający przecinanie się zjazdów z nieruchomości ze ścieżką oraz przez zainstalowanie ekranów dźwiękochłonnych ograniczających widoczność);

2. art. 11f specustawy poprzez jego niewłaściwe niezastosowanie i niezawarcie w wydanej decyzji szczegółowych ustaleń w zakresie analizy cech działek objętych inwestycją, ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich, określenia szczególnych warunków zabezpieczenia terenu budowy i prowadzenia robót budowlanych, obowiązku budowy oraz przebudowy sieci uzbrojenia terenu, obowiązku przebudowy urządzeń melioracji wodnych szczegółowych, obowiązku budowy lub przebudowy zjazdów i określenia ograniczeń w korzystaniu z nieruchomości, określenia linii rozgraniczających teren,

3. art. 17 ust. 1 specustawy drogowej poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i nadanie decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności, bez wystarczającego uzasadnienia wystąpienia przesłanki uzasadnionego interesu społecznego lub gospodarczego,

4. art. 20 ust. 1b P.b. poprzez wadliwie sporządzoną informację dotyczącą bezpieczeństwa i ochrony zdrowia ze względu na specyfikę projektowanego obiektu budowlanego w zakresie okoliczności wskazanych w części I. puncie 1 lit. a skargi;

5. art. 5 ust. 1 pkt 9 P.b. poprzez jego niezastosowanie podczas wydawania zaskarżonej decyzji, a co za tym idzie nieposzanowanie, występujących w obszarze oddziaływania projektowanej inwestycji drogowej uzasadnionych interesów osób trzecich tj. właścicieli działek na których ma powstać inwestycja oraz bezpośrednio z nią sąsiadujących, w szczególności w zakresie okoliczności wskazanych w części I. puncie 1 lit. a skargi;

6. art. 35 ust. 1 pkt 2 i 3 P.b. poprzez jego niezastosowanie podczas wydawania zaskarżonej decyzji, co spowodowało zatwierdzenie projektowanej inwestycji drogowej (budowlanej), która jest niezgodna z przepisami prawa, przepisami techniczno- budowlanymi oraz niekompletna pod względem posiadania wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń oraz informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia,

7. art. 144 K.c. poprzez jego niezastosowanie, a co za tym idzie pominięcie okoliczności, że inwestycja zakłóca korzystanie z nieruchomości sąsiednich tj. działek na których ma powstać planowana inwestycja drogowa oraz bezpośrednio z nią sąsiadujących ponad przeciętną miarę wynikającą ze społeczno-gospodarczego przeznaczenia nieruchomości i stosunków miejscowych, ograniczając możliwość wykonywania prawa własności przez właścicieli nieruchomości sąsiednich oraz powodując obniżenie wartości tych nieruchomości.

Skarżąca wyjaśniła, że w sprawie nie dokonano rzetelnej kontroli wniosku inwestora oraz przedłożonej dokumentacji projektowej, gdy tymczasem zebrany prawidłowo i całkowicie materiał dowodowy powinien doprowadzić do wydania decyzji odmownej. Inwestycja drogowa znacznie zwiększy hałas i uciążliwości dla otoczenia, zarówno w czasie budowy jak i po jej ukończeniu, będzie ingerowała w dotychczasowy sposób odpływu wód opadowych z drogi, co grozi zalaniem sąsiadujących nieruchomości oraz obniży znacząco ich wartość. Zgodnie z projektem niezbędne jest zniszczenie ogrodzenia m. in. na nieruchomości nr [...] o pow. 0,5478 ha, a ciężki sprzęt używany w celu wyburzenia ogrodzenia i zmiany umiejscowienia rowów będzie naruszał własność osób trzecich. Także organ nie zbadał umiejscowienia studzienek kanalizacyjnych, systemu odprowadzania wody opadowej z drogi, zaplanowanych rozwiązań dotyczących zapewnienia dojazdów z nieruchomości do drogi publicznej oraz przecinania się zjazdów z chodnikiem i ścieżką rowerową. Niewystarczające jest, w ocenie skarżącej, następujące wyjaśnienie inwestora: "rozwiązania zjazdów przyjęte w dokumentacji są rozwiązaniami ogólnie stosowanymi w sytuacjach gdy ścieżka rowerowa graniczy bezpośrednio z prywatnymi nieruchomościami". Wyjaśniła, że o ile kierowcy samochodów osobowych wyjeżdżający z terenów prywatnych mogą nie osiągać wielkich prędkości przy takich manewrach, o tyle rowerzyści na ścieżkach rowerowych takie prędkości już osiągają. Brak prawidłowej oceny przez organ spełnienia przez proponowaną inwestycję zasady proporcjonalności między efektami, celami regulacji, a ciężarami, niedogodnościami i ograniczeniami dla obywateli przyjętych rozwiązaniach stanowi naruszenie prawa. Skarżąca nie zgodziła się również z nadaniem decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności, bowiem organ nie uzasadnił w sposób wystarczający, że w sprawie występują przesłanki uzasadnionego interesu społecznego lub gospodarczego, co stanowi naruszenie art. 17 ust. 1 specustawy.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko z uzasadnienia zaskarżonej decyzji. Uzupełniająco wskazał, że projekt budowlany nie przewiduje budowy ekranów akustycznych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje.

Skarga podlega oddaleniu.

Zaskarżona decyzja została wydana na podstawie przepisów tzw. specustawy, czyli ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2018 r., poz. 1474 ze zm.). Zgodnie z art. 11i ww. ustawy, w sprawach dotyczących zezwolenia na realizację inwestycji drogowej nieuregulowanych w niniejszej ustawie stosuje się odpowiednio przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (dalej: P.b.). Z kolei stosownie do treści art. 35 ust. 4 P.b., w razie spełnienia wymagań określonych w ust. 1 oraz art. 32 ust. 4 P.b. właściwy organ nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Oznacza to, że decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej (dalej: zrid) jest decyzją związaną a nie uznaniową. W przypadku spełnienia przewidzianych prawem przesłanek właściwy organ ma bezwzględny obowiązek pozytywnego rozstrzygnięcia, tj. udzielenia zezwolenia. Z taką sytuacją mamy do czynienia w sprawie niniejszej, w której nie wystąpiły naruszenia prawa materialnego bądź prawa procesowego, które skutkowałyby koniecznością eliminacji zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego.

Przede wszystkim sąd w całości akceptuje jako prawidłowe i oparte na właściwych przepisach ustalenia i ocenę Wojewody odnośnie kwalifikacji przedsięwzięcia jako mogącego być realizowanym w tym szczególnym trybie specustawy. Powtarzanie wyczerpującego stanowiska Wojewody w tym zakresie z uzasadnienia zaskarżonej decyzji należy uznać za zbędne, przy jego akceptacji.

Po drugie, wskazać należy na szczególny charakter procedury wydawania decyzji zrid, a więc decyzji dotyczącej inwestycji liniowej przebiegającej przez wiele nieruchomości. Prawodawca połączył w regulacjach specustawy kilka odrębnych procedur i rozstrzygnięć administracyjnych, co skutkuje wydaniem jednej decyzji nie tylko konkretyzującej lokalizację inwestycji, ale również zatwierdzającej wydzielenie geodezyjne i prawne obszaru mającego być zajętym pod przyszłą drogę publiczną oraz zawierającej ocenę techniczną projektu budowy drogi kończącej się pozwoleniem na wykonywanie robót budowlanych. Jest to zabieg zamierzony, mający na celu przyspieszenie realizacji dróg publicznych przez skrócenie postępowania, skoncentrowanie materiału dowodowego i wydanie jednego a nie kilku rozstrzygnięć. W efekcie, wyłączone są niektóre zasady i przepisy proceduralne wynikające z K.p.a., a także przepisy prawa materialnego, jeżeli kwestie te zostały uregulowane w specustawie.

Specyfika procedury prowadzącej do wydania zrid wyraża się także w tym, że organ administracji architektoniczno-budowlanej pozostaje związany wnioskiem właściwego zarządcy drogi i nie może oceniać racjonalności czy słuszności zaproponowanych rozwiązań projektowych, w tym także ze względu na zasady współżycia społecznego. Organ nie może dokonywać jakichkolwiek zmian, np. w zakresie lokalizacji, przebiegu oraz planowanych parametrów technicznych konkretnej inwestycji. Rolą organu jest sprawdzenie kompletności wniosku w świetle wymogów ustawowych oraz czy koncepcja składającego wniosek mieści się w granicach wyznaczonych przez prawo. Stanowisko orzecznictwa sądów administracyjnych dotyczące zakresu i "głębokości" oceny wniosku o wydanie zrid, które sąd w sprawie niniejszej podziela, jednolicie wskazuje, że to inwestor dokonuje wyboru najkorzystniejszych, w jego ocenie, rozwiązań odnoszących się do planowanego przedsięwzięcia drogowego, natomiast rolą organu jest wyłącznie sprawdzenie czy mieszczą się one w granicach prawa. Dopuszczalna ocena zasadności zaproponowanych może być oceniana wyłącznie w dwóch aspektach: istnienia rozwiązania alternatywnego zapewniającego możliwość realizacji tego samego celu publicznego przy ograniczeniu stopnia ingerencji w prawo własności osób trzecich oraz niezbędności realizacji celu inwestycji jako przesłanki ingerencji w prawo własności nieruchomości. Ta weryfikacja nie może zatem zmierzać do kontroli zasadności zaproponowanych rozwiązań projektowych, ale weryfikuje wyłącznie niezbędność inwestycji dla realizacji ogólnego celu przedsięwzięcia drogowego (vide wyrok NSA z dnia 3 września 2014 r., II OSK 1730/14, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, powoływanej dalej jako CBOSA).

Jeden z zarzutów skargi dotyczy nierozważenia przez organy możliwości poprowadzenia spornego ciągu pieszo - rowerowego wraz z towarzyszącą infrastrukturą po drugiej stronie drogi powiatowej. Zarzut ten jest nieskuteczny. Z akt wynika, że ciąg jest fragmentem znacznych rozmiarów przedsięwzięcia polegającego na przebudowie z rozbudową drogi powiatowej nr [...] na odcinkach od km rob. 0+024 do km rob. 7+820 w miejscowości H., L., J., Ś. i L. Jest ostatnim etapem realizacji tej inwestycji drogowej (vide s. 9 uzasadnienia decyzji Starosty z [...] października 2018 r.), na którą (jako na całość w kształcie określonym we wniosku o dofinansowanie) uzyskano środki zewnętrzne w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego WP 2014-2020. Jeśli zaś chodzi o przebieg po tej stronie drogi powiatowej, która graniczy z działką skarżącej nr [...] (przed podziałem), to jak wyżej wskazano przebieg inwestycji nie może być w postępowaniu o wydanie decyzji zrid kwestionowany. Na marginesie jedynie zauważyć należy, że w uzasadnieniu decyzji Starosty z dnia [...] lutego 2018 r. wskazano, że ciąg stanowi kontynuację ścieżki rowerowej biegnącej od strony miasta B. Brak jest zatem podstaw do podważania usytuowania ciągu pieszo - rowerowego w tym kontekście, że przebieg ciągu (jego lokalizacja) stanowi przekraczającą granice niezbędności ingerencję w prawo własności skarżącej, bowiem istnieje uzasadnione racjonalnie rozwiązanie alternatywne. Skarżąca nie podnosiła natomiast argumentów dotyczących wielkości powierzchni jej nieruchomości przejętej zrid-em, a kwestionowała usytuowanie ciągu. W tym zakresie zatem, z wyżej wskazanych względów, zarzuty te są bezzasadne. Dodać należy, że przepisy nie wprowadzają obowiązku przedstawienia przez wnioskodawcę różnych wariantów przebiegu planowanej inwestycji, a organy mają jedynie obowiązek dokonać oceny zgodności z prawem takiego wariantu, jaki przedstawił wnioskodawca. Organy dokonały takiej oceny i nie narusza ona prawa.

Zdaniem sądu, nieskuteczne pozostają zarzuty skargi dotyczące braku wszechstronnej i rzetelnej oceny wniosku inwestora. Zgromadzony materiał dowodowy był wystarczający do rozstrzygnięcia sprawy, prawidłowo ustalono jej stan faktyczny, a tym samym nie doszło do naruszenia przepisów o postępowaniu wyjaśniającym (art. 7, 77 1, 80, 84 § 1 K.p.a.). Także uzasadnienie zaskarżonej decyzji jest wyczerpujące, przedstawia stan ustalony przez organ, dokonuje wykładni zastosowanych przepisów, wyjaśnia w jaki sposób je zastosowano i dlaczego, jak też ustosunkowuje się do zarzutów odwołania, czym wypełnia wymagania wynikające z art. 107 § 3 K.p.a., a także obowiązki informacyjne z art. 8, 9 i 11 K.p.a.

Zgodnie z art. 11d ust. 1 pkt 1 - 9 specustawy, wniosek o wydanie zrid zawiera w szczególności: 1) mapę w skali co najmniej 1:5000 przedstawiającą proponowany przebieg drogi, z zaznaczeniem terenu niezbędnego dla obiektów budowlanych, oraz istniejące uzbrojenie terenu; 2) analizę powiązania drogi z innymi drogami publicznymi; 3) mapy zawierające projekty podziału nieruchomości, sporządzone zgodnie z odrębnymi przepisami; 3a) określenie nieruchomości lub ich części, które planowane są do przejęcia na rzecz Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego; 3b) określenie nieruchomości lub ich części, z których korzystanie będzie ograniczone; 4) określenie zmian w dotychczasowej infrastrukturze zagospodarowania terenu; 5) cztery egzemplarze projektu budowlanego wraz z zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7 P.b., aktualnym na dzień opracowania projektu; 6-7) uchylone; 7a) ustawowo wymienione dokumenty w przypadku transeuropejskiej sieci drogowej; 8) opinie (wskazanych szczegółowo w przepisie organów, pkt a - h); 9) wymagane przepisami odrębnymi decyzje administracyjne. Z oczywistych względów rodzaj i zakres dokumentów oraz niezbędnych opinii i wymaganych decyzji administracyjnych, które inwestor powinien przedstawić wraz z wnioskiem, musi być dostosowany do rodzaju inwestycji drogowej. Zdaniem sądu, ocena wniosku dokonana przez organy w sprawie niniejszej w kontekście powyższych wymagań jest wszechstronna, staranna i nie narusza prawa. Do wniosku przedłożono mapę w skali 1:500 (przepis wymaga skali co najmniej 1:5000), wskazano że droga powiatowa nr [...] łączy się z drogą powiatową nr [...] poprzez skrzyżowanie zwykłe, dołączono mapy zawierające projekty podziału (odrębna teczka), wskazano które nowo powstałe nieruchomości podlegają przejęciu (w przypadku skarżącej z działki nr [...] o powierzchni 0,5478 ha powstały działki nr [...] o powierzchni 0,0167 przeznaczona pod drogę oraz nr [...] o powierzchni 0,5311 ha pozostająca jej własnością), przedstawiono cztery egzemplarze projektu budowlanego, załączono komplet inwentaryzacji zieleni, określono zmiany w dotychczasowej infrastrukturze zagospodarowania terenu (przebudowa drogi, budowa odwodnienia w postaci rowów), załączono zgodnie z art. 11d ust. 1 pkt 8 lit. "d, e, f" specustawy opinie Wojewódzkiego Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych w B. z dnia [...] czerwca 2016 r., Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w B. z dnia [...] grudnia 2016 r., postanowienie P. Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] sierpnia 2016 r. (organy sprecyzowały, że postanowienie to nie dotyczy w istocie spornego w sprawie obszaru), załączono decyzję Starosty Powiatu B. z dnia [...] marca 2017 r. o pozwoleniu wodnoprawnym (art. 11d ust. 1 pkt 9 specustawy), jak też decyzję środowiskową Wójta Gminy J. z dnia [...] września 2016 r. stwierdzającą brak potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania inwestycji na środowisko, którą SKO w B. decyzją z dnia [...] listopada 2016 r. utrzymało w mocy. Zgodnie z art. 11b ust. 1 specustawy przedłożono opinie właściwego miejscowo zarządu województwa, zarządu powiatu oraz prezydenta miasta (k. 1-26 akt adm., odrębna teczka). Rację ma Wojewoda stwierdzając, że do wniosku dołączono wszystkie wymagane opinie zastępujące uzgodnienia, pozwolenia, opinie bądź stanowiska właściwych organów wymagane odrębnymi przepisami (art. 11d ust. 1 pkt 8 w związku z art. 11d ust. 3 specustawy) oraz wymagane przepisami odrębnymi decyzje administracyjne (art. 11d ust. 1 pkt 9). Projekt został również wykonany i sprawdzony przez osoby spełniające warunki, o których mowa w art. 12 ust. 7 P.b. (k. 3 teczka: projekt budowlany). Skarżąca kwestionuje dokumentację złożoną do wniosku, ale - jak trafnie wskazał Wojewoda - nie określa i nie precyzuje, jakiej dokumentacji brakuje lub która i z jakich powodów jest sporządzona nieprawidłowo. Stąd zarzuty w tym zakresie nie mogą odnieść zamierzonego skutku.

Okolicznością potwierdzającą rzetelne sprawdzenie wniosku, zwłaszcza przez organ odwoławczy, jest w szczególności zakres wymaganego uzupełnienia wskazany w decyzji kasacyjnej z dnia [...] kwietnia 2018 r., a sformułowany następnie odnośnie dokumentacji projektowej w postanowieniu organu pierwszej instancji z dnia [...] maja 2018 r. Jak wynika z akt sprawy, dokumentację uzupełniono (w tym w zakresie działki nr [...] na etapie odwoławczym) i jej treść nie budzi wątpliwości sądu z punktu widzenia zgodności z przepisami prawa. W szczególności wykazano uprawnienie Wójta Gminy J. do zarządzania drogą powiatową nr [...] w zakresie objętym sporną inwestycją, co było zarzutem kluczowym w decyzji kasacyjnej, bowiem rzutowało na dopuszczalność wniosku. Decyzja zaskarżona czyni również zadość wymogom art. 11f ust. 1 specustawy, zawiera bowiem wszystkie niezbędne elementy określone w tym przepisie. Decyzja zawiera wymagania dotyczące powiązania drogi z innymi drogami publicznymi, określenie linii rozgraniczających teren inwestycji (mapa w skali 1:500 przedstawiająca proponowany przebieg drogi i ciągu pieszo-rowerowego oraz linie rozgraniczające teren, stanowiąca graficzną część projektu zagospodarowania terenu, będącego częścią projektu budowlanego, stanowiącego integralną część decyzji), mapy zawierające projekty podziałów nieruchomości oraz określenie zmiany w dotychczasowej infrastrukturze zagospodarowania terenu (obejmujący w istocie prawie wyłącznie przebudowę systemu odprowadzania wody, z czego należy wnioskować, że pozostała infrastruktura nie zostanie zmodyfikowana; stąd też nie było potrzeby jej wrysowywania i uwidaczniania, wbrew zarzutom skarżącej).

Odnośnie rozstrzygnięcia decyzji zatwierdzającego projekt budowlany (art. 11f ust. 1 pkt 7 specustawy), to wskazać należy, że zgodnie z art. 11i ust. 1 specustawy, w sprawach dotyczących zezwolenia na realizację inwestycji drogowej, a nieuregulowanych w specustawie, stosuje się odpowiednio przepisy P.b., z wyjątkiem art. 28 ust. 2. Zastosowanie znajduje zatem art. 35 ust. 1 P.b., zgodnie z którym przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego organ administracji architektoniczno-budowlanej sprawdza: 1) zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, 2) zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi; 3) kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń oraz informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, o której mowa w art. 20 ust. 1 pkt 1b, a także zaświadczenia, o którym mowa w art. 12 ust. 7; 4) wykonanie - w przypadku obowiązku sprawdzenia projektu, o którym mowa w art. 20 ust. 2, także sprawdzenie projektu - przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane i legitymującą się aktualnym na dzień opracowania projektu - lub jego sprawdzenia - zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7. Zdaniem sądu, w sprawach dotyczących zezwolenia na realizację inwestycji drogowej zastosowanie znajduje również przepis art. 35 ust. 3 P.b., zgodnie z którym w razie stwierdzenia naruszeń, w zakresie określonym w ust. 1, organ administracji architektoniczno-budowlanej nakłada postanowieniem obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, określając termin ich usunięcia, a po jego bezskutecznym upływie wydaje decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę.

Jak wyżej wskazano, postanowienie uzupełniające w sprawie było wydawane i zostało wykonane, w tym jego wykonanie uzupełniono na etapie odwoławczym o wskazanie we wniosku działki nr [...], co wyeliminowało niezgodność treści wniosku z treścią decyzji w zakresie obszaru inwestycji. Z uzasadnień decyzji obydwu instancji również wynika, że analiza projektu budowlanego z punktu widzenia wymagań art. 35 ust. 1 P.b. została przeprowadzona i nie budzi zastrzeżeń sądu.

Bezspornie inwestycja została sprawdzona pod względem wymagań ochrony środowiska, co wynika z decyzji o stwierdzeniu braku potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko (z dnia [...] września 2016 r.). Jak wyżej wskazywano, sporna inwestycja jest fragmentem większej całości, dla której to całości wydano ww. decyzję środowiskową. Inwestycja ma zwiększyć bezpieczeństwo ruchu kołowego, rowerowego i pieszego, w tym przez odsunięcie ruchu pieszego od kołowego, przy uwzględnieniu zwiększającej się stale intensywności wykorzystania ciągów komunikacyjnych. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji oraz z wcześniejszej decyzji kasacyjnej wynika, że Wojewoda wnikliwie analizował warunek zgodności projektu zagospodarowania terenu, w tym z przepisami techniczno - budowlanymi oraz kompletność projektu budowlanego z punktu widzenia regulacji rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz. U. z 2018 r., poz. 1935 ze zm.). Nie stwierdził w tym zakresie nieprawidłowości, a ocena ta nie narusza prawa. Z akt wynika w szczególności: dlaczego zwiększono szerokość ulicy klasy L w liniach rozgraniczających od 22 do 27 m (uzasadnione potrzebą zlokalizowania w liniach rozgraniczających drogi powiatowej ścieżki rowerowej i chodnika, zatoki autobusowej, elementów uspokojenia ruchu oraz urządzeń odwadniających - § 7 ust. 3 rozporządzenia z dnia 2 marca 1999 r.); dlaczego szerokość pasa ruchu zwiększono do 3,5 m (na s. 8 decyzji pierwszoinstancyjnej przedstawiono jako uzasadnienie strukturę ilościową i rodzajową ruchu, co odpowiada argumentowi wymaganemu w § 15 ust. 2 rozporządzenia z dnia 2 marca 1999 r.); z uzupełnionych dokumentów projektowych obecnie jednoznacznie wynika szerokość pasa ruchu 3,5 m a nie 4 m, co uwidoczniono na projekcie organizacji ruchu wymiarując wysepkę dzielącą pasy ruchu (vide część rysunkowa, rysunek 2.1); z części rysunkowej projektu wynika szerokość ciągu pieszo - rowerowego jako 3,5 m odpowiadająca wymaganiom § 47 ust. 1 i 2 rozporządzenia z dnia 2 marca 1999 r. przewidującego wymagalną minimalną szerokość 2,5 m gdy ze ścieżki rowerowej mogą korzystać piesi oraz uprawniającego do ustalenia indywidualnych szerokości w przypadku wykorzystania ścieżki nie tylko dla prowadzenia ruchu rowerowego. Powyższe okoliczności uzasadniają również wielkość ingerencji w prawo własności skarżącej. Sąd nie stwierdza w tym zakresie naruszeń prawa, bowiem zarówno szerokość drogi jak i szerokość ciągu znajdują swoje uzasadnienie (co wyżej wskazano). Zatem granice ingerencji są proporcjonalne i niezbędne.

Nie zasługują na uwzględnienie zarzuty dotyczące nieprawidłowego usytuowania ciągu względem granic nieruchomości, z których zaprojektowano zjazdy na drogę powiatową przecinające ścieżkę rowerową. Usytuowanie ścieżki rowerowej może być rozważane w dwóch aspektach: jako usytuowanie jej względem jezdni, co reguluje § 46 rozporządzenia z dnia 2 marca 1999 r. oraz jako usytuowanie ścieżki względem zjazdów, czyli części drogi na połączeniu z drogą niebędącą drogą publiczną lub na połączeniu drogi z dojazdem do nieruchomości przy drodze (§ 3 pkt 12 rozporządzenia z dnia 2 marca 1999 r.). Żaden z przepisów warunków technicznych nie reguluje precyzyjnie w jaki sposób (w jakiej odległości, przy zachowaniu jakich konkretnych warunków) należy sytuować zjazdy z nieruchomości względem biegnącego wzdłuż nieruchomości ciągu pieszo - rowerowego. W § 79 tych warunków wskazano na cechy, którymi powinien się charakteryzować zjazd indywidualny (szerokość nie mniejsza niż 4,5 m, w tym jezdnię o szerokości nie mniejszej niż 3,0 m i nie większej niż szerokość jezdni na drodze; nawierzchnię co najmniej twardą w granicach pasa drogowego; przecięcie krawędzi nawierzchni zjazdu i drogi wyokrąglone łukiem kołowym o promieniu nie mniejszym niż 3 m, lub skosem 1 : 1, jeżeli jest to zjazd z ulicy; pochylenie podłużne zjazdu w obrębie korony drogi dostosowane do jej ukształtowania; na długości nie mniejszej niż 5,0 m od krawędzi korony drogi pochylenie podłużne nie większe niż 5%, a na dalszym odcinku - nie większe niż 15%). Nie uregulowano w ww. § 79 kwestii przecięcia z ciągiem pieszo - rowerowym. To zaś oznacza, że prawodawca nie ocenił krzyżowania się tych elementów drogi (zjazd, ciąg) jako wywołujących a priori niebezpieczeństwo wymagające legislacyjnej interwencji. W odróżnieniu przykładowo od usytuowania wyjazdu z drogi czy wjazdu na drogę, co uregulował w § 113 ust. 7 rozporządzenia z dnia 2 marca 1999 r. A zatem trafnie Wojewoda wskazał za organem pierwszej instancji, że ewentualne zdarzenia drogowe (kolizje uczestników ruchu) mogą być oceniane wyłącznie w indywidualnym przypadku wystąpienia takiego zdarzenia (odpowiedzialność cywilna, odpowiedzialność karna). Zdaniem sądu, nie ma podstaw by zakładać, że rzeczywisty stopień tego zagrożenia jest w każdym przypadku usytuowania ciągu pieszo - rowerowego w zbliżeniu do granicy nieruchomości z zaprojektowanym zjazdem tak znaczny, że granice ciągu należy odsunąć od granic nieruchomości. Tym bardziej, że wymóg taki nie wynika z przepisów prawa, zaś zgodnie z art. 11e specustawy, nie można uzależniać zezwolenia na realizację inwestycji drogowej od spełnienia świadczeń lub warunków nieprzewidzianych obowiązującymi przepisami. Nadto, zasady doświadczenia życiowego wskazują, że takie rozwiązania są powszechnie stosowane. Jednocześnie sąd zauważa, że w przypadku nieruchomości skarżącej granice ciągu nie pokrywają się z przebiegiem granic nieruchomości (działka nr [...]), bowiem wzdłuż granicy tej działki występuje skarpa zarówno między granicą nieruchomości a granicą ciągu, jak i między granicą jezdni a granicą ciągu (rów kryty), co - uwzględniając skalę mapy - tworzy przestrzeń widoczności (vide rys. 2.2). Także, wbrew twierdzeniom skarżącej, widoczność ta nie jest ograniczona ekranami akustycznymi, bowiem projekt obejmujący sporny w sprawie niniejszej teren nie przewiduje ekranów. Umieszczenie luster widoczności jest kwestią organizacji ruchu i nie podlega rozstrzygnięciu w decyzji zrid. Nadto, inwestycja została uzgodniona w tym zakresie z właściwym zarządem dróg powiatowych (vide pisma z dnia [...] czerwca 2016 r., k. 1 teczka).

Organ stwierdził, że projekt zagospodarowania terenu jest zgodny z przepisami, w tym techniczno - budowlanymi. Projekt jest kompletny i został sporządzony przez osoby posiadające wymagane uprawnienia budowlane, legitymujące się aktualnym na dzień opracowania projektu zaświadczeniem o przynależności do właściwej izby samorządu zawodowego. Prezentowane przez organ stanowisko znajduje potwierdzenie w zgromadzonym materiale dowodowym. Zgłoszony w tym zakresie zarzut skargi nie był zasadny. W szczególności w zakresie przewidywanego odwodnienia zaprojektowano trzy rodzaje rowów (kryte, odparowujące, przydrożne - vide rysunek 2.2 oraz legenda), jak też Wojewoda zwrócił uwagę na rysunek 4.1 "Przekroje normalne" i pochylenie ciągu w kierunku rowu a nie na nieruchomości prywatne. Rysunki te spełniają wymagania § 8 ust. 3 pkt 6 rozporządzenia w sprawie projektu budowlanego. Obawy skarżącej o zalewanie i podtapianie jej nieruchomości nie znajdują oparcia w materiale dowodowym. Wynikają z subiektywnego przekonania o niekorzystnym wpływie inwestycji na jej nieruchomość i braku wystarczającej wydolności systemu odwadniania, czego jednak nie sposób obecnie zweryfikować. Niższe położenie nieruchomości nie oznacza, że inwestycja będzie powodowała jej zalewanie, skoro przewidziano stosowne rozwiązania projektowe kierujące wodę opadową do zaprojektowanych rowów.

Nie zasługuje na uwzględnienie zarzut dotyczący niepełności informacji o bezpieczeństwie i ochronie zdrowia (art. 20 ust. 1b P.b.). Sąd zauważa, że przepis ten reguluje sporządzanie takiej informacji "ze względu na specyfikę projektowanego obiektu budowlanego, uwzględnianej w planie bezpieczeństwa i ochrony zdrowia". Skarżąca nie wskazuje, jakich konkretnie elementów nie zamieszczono w tej informacji. Analiza jej treści wskazuje, że odpowiada ona warunkom z § 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 czerwca 2003 r. w sprawie informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia oraz planu bezpieczeństwa i ochrony zdrowia (Dz. U. nr 120, poz. 1126) - w zakresie uwzgledniającym specyfikę spornego odcinka większej inwestycji.

Bezzasadny jest również zarzut niezbadania wymagań dotyczących ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich (art. 5 ust. 1 pkt 9 P.b.), którego to przepisu odpowiednikiem jest art. 11f ust. 1 pkt 4 specustawy. Skarżąca wskazuje na immisje, utrudniony dostęp do drogi publicznej, niebezpieczeństwo zalewania, utrudniony odbiór śmieci, blokowanie płynności ruchu. Organy w tym zakresie wskazały na punkt 5 części I decyzji pierwszoinstancyjnej, w którym wyjaśniono, że inwestycję zaprojektowano zgodnie z warunkami technicznymi dla dróg publicznych, zasadami wiedzy technicznej oraz w sposób zapewniający poszanowanie, występujących w obszarze oddziaływania obiektu uzasadnionych interesów osób trzecich. Z kolei z opisu technicznego do projektu budowlanego, części I. projekt zagospodarowania terenu wynika, że obszar oddziaływania projektu zamyka się w obrębie działek przedmiotowej inwestycji i nie będzie miał wpływu oraz nie zmieni istniejącego zagospodarowania działek sąsiednich.

W tym kontekście wskazać należy, że ocena prawidłowości zapewnienia przez decyzję lokalizacyjną poszanowania uzasadnionych interesów osób trzecich powinna uwzględniać realizację inwestycji w interesie publicznym, który przeważa nad interesem prawnym jednostki, o ile nie narusza tego interesu prawnego w sposób niezgodny z prawem (vide np. wyrok NSA w sprawie II OSK 2933/18 z dnia 13 listopada 2018 r. oraz wyrok II OSK 762/13 z dnia 26 lipca 2013 r., CBOSA). Aby wykazać naruszenie art. 11f ust. 1 pkt 4 specustawy należałoby wskazać, który konkretnie przepis przewidujący dla skarżącej określone uprawnienia lub obowiązki doznaje naruszenia wydaniem decyzji zrid. Musi być to naruszenie konkretne i wynikające z okoliczności obiektywnych, bowiem - jak wyżej wyjaśniono - ocena wniosku inwestora, w tym projektu budowlanego oraz kontrola sądu odnośnie legalności decyzji zrid nie może uwzględniać przesłanek racjonalności, słuszności czy celowości przyjętych rozwiązań. Skarżąca konkretnie naruszonego przepisu, w ocenie sądu, nie wskazała, jak również sąd nie stwierdza naruszeń w tym zakresie z urzędu. Zarzuty skarżącej, poza już wyżej rozważonymi, są zarzutami natury ogólnej, uargumentowanymi subiektywnymi obawami związanymi ze zwiększonym ruchem, a więc mają charakter pozaprawny. Tymczasem zgodzić się należy z WSA w Gliwicach, że gdyby w procedurze zrid badano każdy zarzut odwołujący się do natężenia ruchu drogowego czy hałasu, "w terenie zabudowanym nie dochodziłoby do modernizacji czy budowy dróg publicznych, co niewątpliwie leży w interesie społecznym" (wyrok w sprawie II SA/Gl 43/18, CBOSA). Dlatego, choć zaskarżona decyzja i decyzja pierwszoinstancyjną nie zawierają obszernych wywodów dotyczących naruszenia uzasadnionych interesów osób trzecich, uznać należy, że przeprowadzona w nich ocena prawna w wystarczający sposób uwzględniła interesy prawne (a nie faktyczne) tych osób, zatem nie ma podstaw do podważania decyzji w tym zakresie. Uzupełniająco należy wskazać, że w postępowaniu środowiskowym specjalistyczne organy wypowiedziały się odnośnie następstw inwestycji dla środowiska, dla życia i zdrowia okolicznych mieszkańców podkreślając, że planowana inwestycja przeprowadzona zostanie głównie w obrębie istniejącej już drogi. Organy te rozpoznały negatywne oddziaływania w fazie realizacji inwestycji jako krótkotrwałe, przemijające i lokalne (immisje i hałas wynikające z prac ziemnych). Odnośnie fazy eksploatacji wskazały, że nie dojdzie do przekroczeń dopuszczalnych wartości hałasu w porze dziennej i nocnej odnośnie zabudowań mieszkalnych, zaś wykonanie ciągów pieszo - rowerowych przyniesie niewymierne korzyści, bowiem zmniejszy hałas i emisję spalin (vide s. 5 uzasadnienia decyzji SKO w B. z dnia [...] listopada 2016 r. utrzymującej w mocy decyzję z dnia [...] września 2016 r. stwierdzającą brak potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko). Decyzja SKO nie była skarżona do sądu administracyjnego.

Obniżenie wartości nieruchomości, z której część przejęto pod inwestycję drogową, nie może być rozpatrywane w postępowaniu o wydanie decyzji zrid, podobnie jak i fakt pozostawienia poza granicami działki skarżącej dotychczasowego ogrodzenia (będącego nakładem na nieruchomość). Szczególny charakter procedury zird, a w szczególności pierwszeństwo interesu publicznego zostało wpisane w istotę specustawy. Prawodawca ex lege zaakceptował uszczerbek interesu indywidualnego. Kwestie odszkodowawcze mogą zostać uregulowane w odrębnej decyzji (art. 12 specustawy), natomiast ani orzecznictwo sądów administracyjnych, ani przepisy prawa nie wykluczają dochodzenia wynagrodzenia szkody powstałej na skutek realizacji decyzji zrid - w zakresie nieobjętym decyzją o ustaleniu odszkodowania (vide np. wyrok NSA w sprawie II OSK 1373/16, CBOSA). Jednakże powoływanie się na taką szkodę, która może powstać na skutek realizacji decyzji zrid, a która nie jest objęta odszkodowaniem przyznawanym na podstawie tej ustawy, nie stanowi interesu prawnego ale interes faktyczny. Brak wykazania naruszenia interesu prawnego czyni nieuprawnionym zarzut wydania decyzji z naruszeniem prawa.

Sąd w całości akceptuje jako nienaruszające prawa stanowisko organu odwoławczego odnośnie braku podstaw do przeprowadzenia dowodu z przesłuchania stron oraz z opinii biegłych z zakresu ruchu drogowego i prawa budowlanego na okoliczności we wniosku wskazane. Zgodnie z art. 80 K.p.a., organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Dowody z opinii biegłych dopuszcza się natomiast, gdy w sprawie wymagane są wiadomości specjalne (art. 84 § 1 K.p.a.). Trafnie organ ocenił, że skarżąca miała możliwość wypowiadania się w toku postępowania administracyjnego, w tym jako właścicielka nieruchomości bezpośrednio dotkniętej skutkami wydania zrid (podział nieruchomości) była zawiadamiana nie tylko przez obwieszczenie, ale w drodze indywidualnego zawiadomienia zgodnie z art. 11d ust. 5 i art. 11f ust. 3 specustawy (o wszczęciu postępowania, o wydaniu decyzji). Złożyła obszerne odwołanie. Brak jest podstaw do twierdzenia, że przesłuchanie w charakterze strony ujawniłoby okoliczności mające istotne znaczenie dla wyniku sprawy, tym bardziej, że w skardze takich nie wskazała. Odnośnie wiedzy specjalistycznej, to organy administracji architektoniczno - budowlane posiadają wiedzę z zakresu prawa budowlanego i warunków technicznych wystarczającą dla oceny zgodności z prawem rozwiązań zaproponowanych we wniosku inwestora i dokumentacji projektowej. W kwestii ruchu drogowego wypowiedziały się w trybie opiniowania właściwe organy. Sporna inwestycja, w zakresie objętym niniejszym postepowaniem, nie jest szczególnie skomplikowana czy rozbudowana by uznać, że wiedza organów w tym zakresie jest niewystarczająca. Powoływanie biegłych na okoliczność dowodu co do powszechnie obowiązujących rozwiązań prawnych jest niedopuszczalne.

Interes społeczny i gospodarczy uzasadniał również nadanie decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności (art. 17 ust. 1 specustawy drogowej). Ocena tej okoliczności nie może abstrahować od faktu realizowania spornej przebudowy i ciągu jako jedynie fragmentu większej całości, dofinansowywanej ze środków zewnętrznych, zamierzonej jako ograniczająca negatywne oddziaływanie ruchu komunikacyjnego i eliminowania kolizji uczestników ruchu po drodze publicznej i po ciągu pieszo - rowerowym. Elementy te stanowiły wystarczające uzasadnienie rozstrzygnięcia o rygorze i wynikają z uzasadnień wydanych w sprawie decyzji.

W sprawie została również zachowana procedura powiadamiania stron postępowania o podejmowanych w sprawie czynnościach (obwieszczenia, zawiadomienia kierowane do właścicieli nieruchomości objętych inwestycją), w tym zrealizowano zalecenie z decyzji kasacyjnej o wykonaniu tych czynności również na terenie Miasta B..

Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.) orzeczono jak w sentencji.

Źródło: Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl/