Stanowisko Regionalnej Izby Obrachunkowej w Poznaniu z dnia 5 marca 2025 r., sygn. WA-0220/7/2025

W związku z wnioskiem z dnia 5 lutego 2025 r., w którym sformułowano zapytanie

„Czy środki z dotacji oświatowej zostały wydatkowane zgodnie ze wskazaniami zawartymi w art. 35 ust. 1 ustawy o finansowaniu zadań oświatowych, tj. czy spożytkowane zostały w całości na realizację zadań z zakresu kształcenia, wychowania i opieki, w tym kształcenia specjalnego i profilaktyki społecznej”, Regionalna Izba Obrachunkowa w Poznaniu informuje, co następuje.

Zgodnie z art. 13 pkt 11 w związku z art. 1 ust. 2 ustawy z dnia 7 października 1992 r. o regionalnych izbach obrachunkowych (Dz. U. z 2025 r. poz. 7) Izba udziela wyjaśnień w sprawach dotyczących stosowania przepisów o finansach publicznych: jednostkom samorządu terytorialnego, związkom metropolitalnym, związkom międzygminnym, stowarzyszeniom gmin oraz stowarzyszeniom gmin i powiatów, związkom powiatów, związkom powiatowo-gminnym, stowarzyszeniom powiatów, samorządowym jednostkom organizacyjnym, w tym samorządowym osobom prawnym, innym podmiotom, w zakresie wykorzystywania przez nie dotacji przyznawanych z budżetów jednostek samorządu terytorialnego z obszaru województwa wielkopolskiego.

Wyjaśnienia na podstawie tego przepisu są udzielane wówczas, gdy wniosek nie dotyczy prośby o wskazanie sposobu rozwiązania konkretnej i indywidualnej sprawy, wnioskodawca wskaże konkretny przepis lub przepisy z zakresu finansów publicznych, którego (których) stosowanie rodzi wątpliwości i ma być przedmiotem wyjaśnień Izby oraz dołączy opinię prawną radcy prawnego urzędu zawierającą stanowisko w tym przedmiocie.

Niemniej jednak Izba wskazuje, że zgodnie z art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 października 2017 r. o finansowaniu zadań oświatowych (Dz. U. z 2024 r. poz. 754, z późn. zm.) dotacje, o których mowa w art. 15-21, art. 25, art. 26, art. 28-31a i art. 32, są przeznaczone na dofinansowanie realizacji zadań placówek wychowania przedszkolnego, szkół lub placówek w zakresie kształcenia, wychowania i opieki, w tym kształcenia specjalnego i profilaktyki społecznej. Dotacje mogą być wykorzystane wyłącznie na:

1. pokrycie wydatków bieżących placówki wychowania przedszkolnego, szkoły i placówki, obejmujących każdy wydatek poniesiony na cele działalności placówki wychowania przedszkolnego, szkoły lub placówki, w tym na:
2. 1. roczne wynagrodzenie osoby fizycznej zatrudnionej na podstawie umowy o pracę w przedszkolu, innej formie wychowania przedszkolnego, szkole lub placówce w przeliczeniu na maksymalny wymiar czasu pracy - w wysokości nieprzekraczającej:
   2. • 250% 12-krotnego średniego wynagrodzenia nauczyciela dyplomowanego, o którym mowa w art. 30 ust. 3 pkt 4 ustawy z dnia 26 stycznia 1982 r. - Karta Nauczyciela (Dz. U. z 2018 r. poz. 967 i 2245 oraz z 2019 r. poz. 730 i 1287) - w przypadku publicznych przedszkoli, innych form wychowania przedszkolnego, szkół i placówek oraz niepublicznych przedszkoli, o których mowa w art. 17 ust. 1, oddziałów przedszkolnych w niepublicznych szkołach podstawowych, o których mowa w art. 19 ust. 1, i niepublicznych innych form wychowania przedszkolnego, o których mowa w art. 21 ust. 1,
      • 150% 12-krotnego średniego wynagrodzenia nauczyciela dyplomowanego, o którym mowa w art. 30 ust. 3 pkt 4 ustawy z dnia 26 stycznia 1982 r. - Karta Nauczyciela – w przypadku niepublicznych przedszkoli, oddziałów przedszkolnych w niepublicznych szkołach podstawowych i niepublicznych innych form wychowania przedszkolnego niewymienionych w tiret pierwszym, oraz niepublicznych szkół i placówek,

aa) roczne wynagrodzenie osoby fizycznej zatrudnionej na podstawie umowy cywilnoprawnej w publicznym lub niepublicznym przedszkolu, innej formie wychowania przedszkolnego, szkole lub placówce oraz osoby fizycznej prowadzącej publiczne lub niepubliczne przedszkole, inną formę wychowania przedszkolnego, szkołę lub placówkę, jeżeli odpowiednio pełni funkcję dyrektora przedszkola, szkoły lub placówki albo prowadzi zajęcia w innej formie wychowania przedszkolnego - w wysokości nieprzekraczającej odpowiednio kwot określonych w lit. a,

5. 1. sfinansowanie wydatków związanych z realizacją zadań organu prowadzącego, o których

mowa w art. 10 ust. 1 ustawy - Prawo oświatowe.

W myśl art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. - Prawo oświatowe (Dz. U. z 2024 r. poz. 737, z późn. zm.) organ prowadzący szkołę lub placówkę odpowiada za jej działalność. Do zadań organu prowadzącego szkołę lub placówkę należy w szczególności:

1. zapewnienie warunków działania szkoły lub placówki, w tym bezpiecznych i higienicznych warunków nauki, wychowania i opieki;
2. zapewnienie warunków umożliwiających stosowanie specjalnej organizacji nauki i metod pracy dla dzieci i młodzieży objętych kształceniem specjalnym;
3. wykonywanie remontów obiektów szkolnych oraz zadań inwestycyjnych w tym zakresie;
4. zapewnienie obsługi administracyjnej, w tym prawnej, obsługi finansowej, w tym w zakresie wykonywania czynności, o których mowa w art. 4 ust. 3 pkt 2-6 ustawy z dnia 29 września 1994 r. o rachunkowości (Dz.U. z 2019 r. poz. 351) i obsługi organizacyjnej szkoły lub placówki;
5. wyposażenie szkoły lub placówki w pomoce dydaktyczne i sprzęt niezbędny do pełnej realizacji programów nauczania, programów wychowawczo-profilaktycznych, przeprowadzania egzaminów oraz wykonywania innych zadań statutowych;
6. wykonywanie czynności w sprawach z zakresu prawa pracy w stosunku do dyrektora szkoły lub placówki;
7. przekazanie do szkół dla dzieci i młodzieży oraz placówek, o których mowa w art. 2 pkt 7, z wyjątkiem szkół artystycznych realizujących wyłącznie kształcenie artystyczne, informacji o podmiotach wykonujących działalność leczniczą udzielających świadczeń zdrowotnych w zakresie leczenia stomatologicznego dla dzieci i młodzieży, finansowanych ze środków publicznych.

Na bazie przywołanych powyżej przepisów stwierdzić należy, że ustawodawca zezwolił na możliwość finansowania z dotacji oświatowej rocznego wynagrodzenia osoby fizycznej zatrudnionej na podstawie umowy o pracę oraz na podstawie umowy cywilnoprawnej w publicznym lub niepublicznym przedszkolu, innej formie wychowania przedszkolnego, a także wynagrodzenia rocznego osoby fizycznej prowadzącej publiczne lub niepubliczne przedszkole, inną formę wychowania przedszkolnego, szkołę lub placówkę, jeżeli odpowiednio pełni funkcję dyrektora przedszkola, szkoły lub placówki albo prowadzi zajęcia w innej formie wychowania przedszkolnego. Tym samym wydatkiem bieżącym, który może być finansowany z przedmiotowej dotacji jest „wynagrodzenie” pracowników dotowanego.

Wynagrodzenie za pracę winno być ustalone w taki sposób, aby odpowiadało w szczególności rodzajowi wykonywanej pracy i kwalifikacjom wymaganym przy jej wykonywaniu, a także uwzględniało ilość i jakość świadczonej pracy. W celu określenia

wynagrodzenia za pracę ustala się, w trybie przewidzianym w art. 77¹ –77³ ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. - Kodeks pracy (Dz.U. z 2023 r. poz. 1465, z późn. zm.), wysokość oraz zasady przyznawania pracownikom stawek wynagrodzenia za pracę określonego rodzaju lub na określonym stanowisku, a także innych (dodatkowych) składników wynagrodzenia, jeżeli zostały one przewidziane z tytułu wykonywania określonej pracy (art. 78 Kodeksu pracy). Kodeks pracy nie wskazuje jednak jakie składniki obejmuje wynagrodzenie w rozumieniu powyższego przepisu. W tym zakresie należy kierować się stanowiskami sądów cywilnych.

Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 18 listopada 2014 r., sygn. akt II PK 45/14 (opubl. na stronie orzecznictwa Sądu Najwyższego - www.sn.pl) wyraził stanowisko, że „wynagrodzenie za pracę nie ma charakteru jednorodnego. Zazwyczaj składa się ono z elementów zróżnicowanych pod względem charakteru prawnego i wysokości. Jedynym obligatoryjnym składnikiem wynagrodzenia za pracę jest wynagrodzenie zasadnicze. Obligatoryjność wynagrodzenia zasadniczego oznacza, że powinno zostać przekazane pracownikowi w każdym kolejnym terminie wypłaty wynagrodzenia za pracę. Pozostałe składniki mają charakter fakultatywny w tym sensie, że mogą one zostać wprowadzone w drodze odpowiedniego aktu płacowego (układ zbiorowy pracy, regulamin wynagradzania, rozporządzenie) albo aktu stanowiącego podstawę nawiązania stosunku pracy (umowa o pracę, powołanie, wybór, mianowanie, spółdzielcza umowa o pracę)”.

Wydatki na premie i nagrody dla kadry kierowniczej i pracowników placówek oświatowych mogłyby być zatem rozliczone z dotacji, jeżeli stanowią element wynagrodzenia, tzn. jeżeli taki składnik wynagrodzenia został ujęty w odpowiednim akcie wewnętrznym dotowanego. Dodatkowo - w ocenie tut. Izby - premia i nagroda dla pracowników placówek oświatowych może być finansowana z dotacji tylko w sytuacji, gdy przyznanie tej premii/nagrody związane jest z realizacją zadań placówki w zakresie kształcenia, wychowania i opieki, w tym kształcenia specjalnego i profilaktyki społecznej, co również winno być opisane w ww. akcie wewnętrznym dotowanego. Innymi słowy, o ile premia/nagroda przyznawana jest w placówce oświatowej pracownikom pedagogicznym i niepedagogicznym jako związana z realizowaniem przez nich zadań bezpośrednio na rzecz uczniów może być rozliczana z dotacji. A contrario, w sytuacji, gdy przyznanie danej premii/nagrody nie jest uzależnione od wykonywania zadań na rzecz uczniów, premia/nagroda rozliczana z dotacji być nie może.

Jak wynika z przywołanego powyżej art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy o finansowaniu zadań oświatowych, finansowane z dotacji mogą być wyłącznie takie wydatki, które związane są z realizacją zadań placówki wychowania przedszkolnego, szkoły lub placówki w zakresie kształcenia, wychowania i opieki, w tym kształcenia specjalnego i profilaktyki społecznej. Co

za tym idzie, przyznanie sfinansowanej z dotacji oświatowej premii/nagrody dla pracowników powinno być bezpośrednio związane z realizacją przez nich zadań danej placówki oświatowej. W doktrynie podkreśla się, że wydatkom ponoszonym bezpośrednio na działalność dydaktyczną, wychowawczą i opiekuńczą należy przeciwstawić wydatki ponoszone pośrednio na taką działalność. Możliwość pokrycia takich wydatków ocenia się na ogół negatywnie. Należy przy tym wykazać ścisły związek pomiędzy kształceniem, wychowaniem i opieką a działalnością dydaktyczno-wychowawczo-opiekuńczą szkoły (zob. A. Olszewski, D. Pietrzykowska, G. Pochopień, K. Tusiński [w:] Finansowanie zadań oświatowych. Komentarz, red. M. Pilich, Warszawa 2020, art. 35). Co więcej, rola dotacji oświatowej nie polega na subsydiowaniu wszelkiej działalności prowadzonej przez szkołę (przedszkole) bądź jednostkę prowadzącą szkoły, czy też pokrywaniu wszelkich jej wydatków (por. m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 czerwca 2023 r., sygn. akt I GSK 1091/22, z dnia 25 września 2015 r., sygn. akt II GSK 1769/14, z dnia 8 maja 2014 r. sygn. akt II GSK 229/13, z dnia 19 marca 2014 r. sygn.akt II GSK 1858/12, z dnia 26 sierpnia 2014 r., sygn. akt II GSK 1002/13, opubl. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, orzeczenia.nsa.gov.pl).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w wyroku z dnia 1 czerwca 2022 r., sygn. akt I SA/Sz 214/22 wskazał, że „dotacja nie może być traktowana na takich samych zasadach jak wypracowany zysk czy gratyfikacje za realizację określonych zadań. Ma bowiem służyć realizacji zadań szkoły w zakresie kształcenia, wychowania i opieki, w tym profilaktyki społecznej. (…) Tylko warunki przyznawania premii (nagród) powiązane z kształceniem, wychowaniem czy opieką realizowaną w placówce (…) mogą być pokryte z dotacji. Jak słusznie wskazał organ beneficjentem premii powinno być dziecko, a nie nauczyciel. W przeciwnym razie premia ma charakter motywujący nauczyciela i nie może być pokryta z dotacji oświatowej. (…) Określenie "każdy wydatek poniesiony na cele działalności szkoły" należy interpretować w kontekście zasady wyrażonej w art. 44 ust. 3 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych, że wydatki publiczne powinny być dokonywane w sposób celowy i oszczędny. Środki pochodzące z dotacji przekazane na konto beneficjenta, w tym przypadku strony skarżącej, nie uzyskują przymiotu wartości prywatnej, co stwarzałoby możliwość swobodnego nimi dysponowania. Podmiot nie włada dotacją jak właściciel, bez ograniczeń, lecz przeciwnie może ją wykorzystać jedynie w sposób ściśle określony w ustawie”. Brak tej zgodności uzasadnia twierdzenie o jego wydatkowaniu niezgodnie z przeznaczeniem, a w dalszej kolejności o potrzebie jego zwrotu.

Biorąc powyższe pod uwagę, w ocenie tut. Izby przyznanie premii/nagrody musi być związane z realizacją zadań placówki w zakresie kształcenia, wychowania i opieki, w tym

kształcenia specjalnego i profilaktyki społecznej, co powinno być opisane w regulaminie wewnętrznym dotowanego. Ponadto przyznane premie/nagrody nie mogą przekroczyć limitów wynagrodzeń określonych w art. 35 ust. 1 ustawy o finansowaniu zadań oświatowych. Przekroczenie ich będzie skutkować uznaniem, że dotacja została wykorzystana niezgodnie z przeznaczeniem. Istotne jest przy tym, aby podmiot dotowany zadbał o udowodnienie nie tylko związku między wydatkami a zadaniami szkoły, ale również tego, przez kogo, kiedy i w jakim zakresie zostały wykonane czynności sfinansowane z dotacji.

Stanowisko prezentowane przez Izbę nie stanowi wiążącej interpretacji prawa, lecz jedynie pogląd Izby w zakresie objętym pytaniem.

Przedstawiając powyższe Izba wskazuje, że w przypadku dalszych wątpliwości powinni Państwo rozważyć wystąpienie o opinię Ministerstwa Edukacji Narodowej.

Prezes Regionalnej Izby Obrachunkowej w Poznaniu

/-/ Grażyna Wróblewska